裁判要旨
目前，涉及投訴舉報(bào)及層級(jí)監(jiān)督的行政復(fù)議和行政訴訟大量存在。在依法保障當(dāng)事人復(fù)議申請權(quán)和起訴權(quán)的同時(shí)，亦應(yīng)規(guī)范其行使。當(dāng)事人就行政機(jī)關(guān)針對(duì)其投訴舉報(bào)事項(xiàng)作出的處理，包括作為和不作為，是否可以提出行政復(fù)議或者提起行政訴訟，取決于法律、法規(guī)及規(guī)章是否明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)受理并依法作出處理的法定職責(zé)。不能認(rèn)為只要對(duì)行政機(jī)關(guān)投訴舉報(bào)處理結(jié)論不服，就可以申請復(fù)議或者訴訟。當(dāng)事人認(rèn)為行政行為侵犯其合法權(quán)益的，一般應(yīng)當(dāng)直接針對(duì)作出行政行為的機(jī)關(guān)提出權(quán)利救濟(jì)的請求。當(dāng)事人以舉報(bào)下級(jí)行政機(jī)關(guān)行為違法等形式要求上級(jí)行政機(jī)關(guān)履行層級(jí)監(jiān)督職責(zé)的，不屬于行政復(fù)議范圍和行政訴訟受案范圍。投訴舉報(bào)人堅(jiān)持申請復(fù)議的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以依法作出不予受理決定，也可按照信訪渠道處理。投訴舉報(bào)人又起訴復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理決定，或者按照信訪渠道處理行為的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知不屬于行政訴訟受案范圍；投訴舉報(bào)人堅(jiān)持提起行政訴訟的，人民法院無需開庭即可逕行裁定不予立案或者駁回起訴。
裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 判 決 書
（2017）最高法行申6447號(hào)
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：無錫夢巴黎家具城。
法定代表人：陳志金，經(jīng)理。
委托訴訟代理人：周文龍。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：江蘇省人民政府。
法定代表人：吳政隆。
再審申請人無錫市夢巴黎家具城（以下簡稱夢巴黎家具城）訴被申請人江蘇省人民政府（以下簡稱江蘇省政府）政府信息公開及行政復(fù)議一案，江蘇省南京市中級(jí)人民法院于2016年11月15日作出（2016）蘇01行初436號(hào)行政判決，駁回夢巴黎家具城的訴訟請求。夢巴黎家具城不服提起上訴后，江蘇省高級(jí)人民法院于2017年3月14日作出（2016）蘇行終1630號(hào)行政判決，駁回上訴，維持一審判決。夢巴黎家具城仍不服，在法定期限內(nèi)向本院申請?jiān)賹?。本院依法組成由審判員白雅麗擔(dān)任審判長并主審、審判員耿寶建、王展飛參加的合議庭，對(duì)本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。
一、二審法院查明，2016年6月9日，夢巴黎家具城作為造漆廠地塊被拆遷人，向無錫市審計(jì)局申請公開“造漆廠地塊房屋拆遷、補(bǔ)助費(fèi)用的發(fā)放、使用情況以及該地塊房屋拆遷專項(xiàng)資金的審核、監(jiān)管和結(jié)算審定信息”，無錫市審計(jì)局以其未對(duì)夢巴黎家具城申請地項(xiàng)目資金開展過審計(jì)、夢巴黎家具城申請獲取的信息不存在為由，于同年6月13日作出《政府信息不存在告知書》。夢巴黎家具城向無錫市人民政府（以下簡稱無錫市政府）提交了行政監(jiān)督申請書，要求無錫市政府責(zé)成無錫市審計(jì)局公開上述信息并對(duì)無錫市審計(jì)局虛假告知、行政不作為等相關(guān)行為給予行政處理。同年7月14日，無錫市政府作出答復(fù)，內(nèi)容為：經(jīng)查，無錫市審計(jì)局2010年至2016年實(shí)施的全部審計(jì)項(xiàng)目中，未對(duì)夢巴黎家具城提及的項(xiàng)目進(jìn)行過審計(jì)，認(rèn)為無錫市審計(jì)局作出的《政府信息不存在告知書》并無不妥。同年7月29日，夢巴黎家具城向江蘇省政府申請行政復(fù)議，請求撤銷無錫市政府作出的答復(fù)，并責(zé)令其履行監(jiān)督職責(zé)。同年8月2日，江蘇省政府作出[2016]蘇行復(fù)不字第131號(hào)《行政復(fù)議決定書》（以下簡稱131號(hào)《行政復(fù)議決定》），決定對(duì)夢巴黎家具城的行政復(fù)議申請不予受理并于次日郵寄送達(dá)。夢巴黎家具城收到131號(hào)《行政復(fù)議決定》后，于2016年8月10日提起訴訟。
一審法院認(rèn)為，無錫市政府作出的答復(fù)，屬于上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督的處理結(jié)果，其未改變無錫市審計(jì)局作出的政府信息公開答復(fù)，亦未直接設(shè)定夢巴黎家具城新的權(quán)利義務(wù)，不屬于行政復(fù)議受理范圍。江蘇省政府于2016年7月29日收到夢巴黎家具城提出的行政復(fù)議申請，于同年8月2日作出131號(hào)《行政復(fù)議決定》，決定不予受理，并于次日送達(dá)，行政程序合法。一審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條的規(guī)定，判決駁回夢巴黎家具城的訴訟請求。
二審法院基于相同的事實(shí)和理由，判決駁回上訴，維持一審判決。
夢巴黎家具城向本院申請?jiān)賹彛埱螅撼蜂N二審判決；撤銷被申請人江蘇省政府作出的131號(hào)《行政復(fù)議決定》，并責(zé)令其履行行政復(fù)議職責(zé)。其申請?jiān)賹彽氖聦?shí)與理由為：1.再審申請人具有提出行政復(fù)議申請的資格。根據(jù)最高人民法院于2014年3月14日作出的《關(guān)于舉報(bào)人對(duì)行政機(jī)關(guān)就舉報(bào)事項(xiàng)作出的處理或者不作為行為不服是否具有行政復(fù)議申請人資格問題的答復(fù)》，舉報(bào)人具有行政復(fù)議申請人資格。2.申請復(fù)議的對(duì)象是廣義的行政監(jiān)督行為，本案復(fù)議申請針對(duì)的是廣義行政監(jiān)督，系要求無錫市政府依據(jù)《無錫市市區(qū)凈地出讓地塊房屋拆遷實(shí)施辦法》的有關(guān)規(guī)定，依法落實(shí)問責(zé)制度。無錫市政府的答復(fù)已經(jīng)對(duì)再審申請人的實(shí)體權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)的影響，屬于行政復(fù)議受理范圍。3.再審申請人提起本案訴訟符合《中華人民共和國行政訴訟法》第一條、第二條、第十二條第六項(xiàng)、第四十七條的規(guī)定。
本院認(rèn)為，《中華人民共和國行政復(fù)議法》第二條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請，行政機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請、作出行政復(fù)議決定，適用本法。該法第六條進(jìn)一步明確了行政復(fù)議范圍?！吨腥A人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》第二十八條規(guī)定：“行政復(fù)議申請符合下列規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)予以受理：……（五）屬于行政復(fù)議法規(guī)定的行政復(fù)議范圍?！睋?jù)此，屬于行政復(fù)議范圍是復(fù)議機(jī)關(guān)受理復(fù)議申請的前提條件之一。本案中，夢巴黎家具城以無錫市政府不履行對(duì)無錫市審計(jì)局的查處職責(zé)為由向江蘇省政府提出行政復(fù)議，要求江蘇省政府責(zé)令無錫市政府履行相關(guān)職責(zé)。而無錫市政府作出的答復(fù)，系針對(duì)夢巴黎家具城行政監(jiān)督申請書的申請、基于行政機(jī)關(guān)層級(jí)監(jiān)督關(guān)系作出的答復(fù)，依法不屬于行政復(fù)議范圍?！吨腥A人民共和國行政復(fù)議法》第十七條第一款規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)收到行政復(fù)議申請后，應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)進(jìn)行審查，對(duì)不符合本法規(guī)定的行政復(fù)議申請，決定不予受理，并書面告知申請人。因此，江蘇省政府在法定期限內(nèi)作出131號(hào)《行政復(fù)議決定》，對(duì)夢巴黎家具城的行政復(fù)議申請不予受理，并無不當(dāng)。
夢巴黎家具城援引《最高人民法院關(guān)于舉報(bào)人對(duì)行政機(jī)關(guān)就舉報(bào)事項(xiàng)作出的處理或者不作為行為不服是否具有行政復(fù)議申請人資格問題的答復(fù)》（〔2013〕行他第14號(hào)，以下簡稱第14號(hào)《答復(fù)》），認(rèn)為江蘇省政府應(yīng)當(dāng)受理本案行政復(fù)議申請。第14號(hào)《答復(fù)》內(nèi)容為：“舉報(bào)人為維護(hù)自身合法權(quán)益而舉報(bào)相關(guān)違法行為人，要求行政機(jī)關(guān)查處，對(duì)行政機(jī)關(guān)就舉報(bào)事項(xiàng)作出的處理或者不作為行為不服申請行政復(fù)議的，具有行政復(fù)議申請人資格?！笔紫?，本案夢巴黎家具城向上級(jí)行政機(jī)關(guān)無錫市政府舉報(bào)下級(jí)行政機(jī)關(guān)無錫市審計(jì)局存在行政違法行為，要求上級(jí)行政機(jī)關(guān)作出處理，不同于第14號(hào)《答復(fù)》所述“舉報(bào)相關(guān)違法行為人，要求行政機(jī)關(guān)查處”的情形。第14號(hào)《答復(fù)》中的“違法行為人”一般指直接侵害舉報(bào)人合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織，而非行使行政職權(quán)的公權(quán)力主體。舉報(bào)人向上級(jí)行政機(jī)關(guān)舉報(bào)下級(jí)行政機(jī)關(guān)違法行為，要求上級(jí)行政機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職責(zé)的，不屬于第14號(hào)《答復(fù)》的適用對(duì)象。其次，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的舉報(bào)處理行為，包括作為和不作為，是否可以提出行政復(fù)議或者提起行政訴訟，取決于法律、法規(guī)及規(guī)章是否有關(guān)于行政機(jī)關(guān)對(duì)于舉報(bào)事項(xiàng)要在一定期限內(nèi)受理并依法作出處理的明確規(guī)定，即規(guī)定行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。只有行政法上對(duì)舉報(bào)處理行為有明確規(guī)定而行政機(jī)關(guān)拒絕處理的，才可能屬于行政復(fù)議和行政訴訟的管轄范圍，而對(duì)于行政機(jī)關(guān)已經(jīng)受理并作出相應(yīng)處理后，舉報(bào)人申請復(fù)議或提起訴訟，應(yīng)當(dāng)有法律的明確規(guī)定。再次，本案夢巴黎家具城如對(duì)無錫市審計(jì)局作出的《政府信息不存在告知書》有異議，可就該政府信息公開行為提出行政復(fù)議或行政訴訟；如認(rèn)為無錫市審計(jì)局在審計(jì)工作中存在不作為等違法行為，也可依法定渠道尋求救濟(jì)。概言之，夢巴黎家具城以直接具有管轄職權(quán)的行政機(jī)關(guān)即無錫市審計(jì)局為被申請人或被告的法律救濟(jì)渠道是暢通的。在存在有效救濟(jì)方式下，夢巴黎家具城轉(zhuǎn)而對(duì)無錫市審計(jì)局的上級(jí)行政機(jī)關(guān)無錫市政府的行政監(jiān)督行為提出行政復(fù)議，不具有權(quán)利保護(hù)的必要性和實(shí)效性，且容易造成程序的重復(fù)和矛盾，增加行政與司法成本。綜上，一審法院判決駁回夢巴黎家具城的訴訟請求，二審法院判決駁回上訴，并無不當(dāng)。
綜上，夢巴黎家具城的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規(guī)定，裁定如下：
駁回再審申請人無錫夢巴黎家具城的再審申請。
審 判 長 白雅麗
審 判 員 耿寶建
審 判 員 王展飛
二〇一七年十月二十七日
法官助理 陸 陽
書 記 員 王 婷
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編輯 | 山東高院行政庭
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