對(duì)2020年1月1日實(shí)施的《土地管理法》第七十八條的理解
作者：孫繼承
《土地管理法》已于2020年1月1日開(kāi)始實(shí)施。該法第七十八條規(guī)定：“農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的，由縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，多占的土地以非法占用土地論處?！边@個(gè)條文可以看作是對(duì)2014年以來(lái)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)和2018年以來(lái)國(guó)家機(jī)構(gòu)改革成果的法律化。改革后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部承擔(dān)著“農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作”。與此銜接對(duì)應(yīng)，新《土地管理法》明確對(duì)農(nóng)村村民非法占用土地建住宅的處罰主體為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門。對(duì)本條文有關(guān)內(nèi)容的理解，在實(shí)踐中的認(rèn)識(shí)不盡一致。本文僅做粗淺分析供參考，錯(cuò)誤或不當(dāng)之處懇請(qǐng)大家批評(píng)指正。
一、幾個(gè)基本概念。
1.土地用途。《土地管理法》第四條規(guī)定，國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度。國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。前款所稱農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等；未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。另外，《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T21010-2017)也明確，按照土地用途劃分，土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地三大類。
2.宅基地。《土地管理法》第六十二條明確規(guī)定農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。按《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T 21010-2017)，建設(shè)用地中住宅用地包括城鎮(zhèn)住宅用地和農(nóng)村宅基地。其中，農(nóng)村宅基地是指農(nóng)村用于生活居住的宅基地。建設(shè)用地按土地所有制性質(zhì)劃分，分為國(guó)有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地。農(nóng)村宅基地屬于集體建設(shè)用地，其用途為農(nóng)村村民建造住宅及其附屬設(shè)施，包括住房、附屬用房和庭院等用地（不包括與宅基地相連的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地、農(nóng)戶超出宅基地范圍占用的空閑地等土地）。也就是說(shuō)，農(nóng)村村民使用土地建造住宅，需要依法申請(qǐng)獲批土地，這個(gè)獲批的土地就是宅基地。特別需要說(shuō)明的是，“宅基地”概念的產(chǎn)生，是依據(jù)土地利用現(xiàn)狀劃分出來(lái)的，“宅基地”的實(shí)際取得，是經(jīng)過(guò)審批手續(xù)后獲得的。違法改變土地用途的行為，與違法獲批宅基地的行為，在性質(zhì)上有區(qū)別，同時(shí)也存在交叉。
二、宅基地的審批。
1.法律依據(jù)。《土地管理法》第六十二條規(guī)定，農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃，不得占用永久基本農(nóng)田，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。農(nóng)村村民住宅用地，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。農(nóng)村村民出賣、出租、贈(zèng)與住宅后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。國(guó)家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作。
2.操作流程。2019年12月12日農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》明確，符合宅基地申請(qǐng)條件的農(nóng)戶，以戶為單位向所在村民小組提出宅基地和建房（規(guī)劃許可）書(shū)面申請(qǐng)。村民小組收到申請(qǐng)后，應(yīng)提交村民小組會(huì)議討論，并將申請(qǐng)理由、擬用地位置和面積、擬建房層高和面積等情況在本小組范圍內(nèi)公示。公示無(wú)異議或異議不成立的，村民小組將農(nóng)戶申請(qǐng)、村民小組會(huì)議記錄等材料交村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱村級(jí)組織）審查。村級(jí)組織重點(diǎn)審查提交的材料是否真實(shí)有效、擬用地建房是否符合村莊規(guī)劃、是否征求了用地建房相鄰權(quán)利人意見(jiàn)等。審查通過(guò)的，由村級(jí)組織簽署意見(jiàn)，報(bào)送鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。沒(méi)有分設(shè)村民小組或宅基地和建房申請(qǐng)等事項(xiàng)已統(tǒng)一由村級(jí)組織辦理的，農(nóng)戶直接向村級(jí)組織提出申請(qǐng)，經(jīng)村民代表會(huì)議討論通過(guò)并在本集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)公示后，由村級(jí)組織簽署意見(jiàn)，報(bào)送鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。
3. 農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可和宅基地批準(zhǔn)。《土地管理法》第六十二條規(guī)定，農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃，不得占用永久基本農(nóng)田，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。因此，獲批前的宅基地，對(duì)應(yīng)地類可以是建設(shè)用地、未利用地，也可以是農(nóng)用地。不同的是，對(duì)應(yīng)地類為建設(shè)用地、未利用地時(shí)，直接通過(guò)規(guī)劃部門審批（提供鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證號(hào)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審批（提供宅基地批準(zhǔn)書(shū)號(hào)）；對(duì)應(yīng)地類為農(nóng)用地時(shí)，需要完成農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地手續(xù)后，才能獲得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可（《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十一條），從而繼續(xù)申請(qǐng)宅基地。涉及到規(guī)劃部門的審批，相關(guān)要求為：位于城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的，由規(guī)劃部門依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃核定建設(shè)用地的位置、面積、允許建設(shè)的范圍，核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證；位于鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)的，核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。
三、對(duì)“非法占用土地建住宅”的理解
1.《土地管理法》自身沿革。在此次修改之前，《土地管理法》明確的職能部門一直是國(guó)土部門。從歷史沿革看，《土地管理法》1986年6月25日頒布以來(lái)，先后于1986年、1988年、1998年、2004年和2019年四次修正。1986年的《土地管理法》第四十五條規(guī)定，農(nóng)村居民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的，責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除或者沒(méi)收在非法占用的土地上新建的房屋?？梢?jiàn)，對(duì)農(nóng)村村民違法占地建房的行為，有關(guān)禁止性和處罰性規(guī)定，一直是比較明確、穩(wěn)定的，多年沒(méi)有變化。從立法釋解看，新法第七十八條與舊法第七十七條對(duì)違法行為的規(guī)定和處罰內(nèi)容完全一致，僅僅是將處罰主體調(diào)整為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門。《土地管理法釋義》對(duì)舊法第七十七條的解釋如下：本條規(guī)定的違法行為，就是違反本法第六十二條規(guī)定的行為（筆者注：新法第六十二條延續(xù)了舊法六十二條的全部規(guī)定，并綜合宅基地改革成效對(duì)宅基地管理措施和審批主體進(jìn)行了完善或調(diào)整），包括：1．農(nóng)村村民建房的住宅用地未經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核及縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)的行為（新法規(guī)定由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核批準(zhǔn)）；2．農(nóng)村村民占地建住宅，對(duì)涉及占用農(nóng)用地的，未辦理或者采取欺騙手段辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)的行為；3．農(nóng)村村民騙取批準(zhǔn)，占地建住宅的行為。騙取批準(zhǔn)，在實(shí)際生活中可以表現(xiàn)為許多不同的方式，例如，故意棄耕，以使耕地荒蕪，然后將耕地謊稱為非農(nóng)用地，以此“繞”過(guò)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，這種行為應(yīng)當(dāng)屬于騙取批準(zhǔn)的行為。
2.《土地管理法》修改背景。2014年中辦國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》提出改革完善農(nóng)村宅基地制度，針對(duì)農(nóng)戶宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等問(wèn)題，要完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，改革宅基地審批制度，發(fā)揮村民自治組織的民主管理作用等。2018年12月23日，國(guó)務(wù)院關(guān)于宅基地制度改革試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告就宅基地改革提出進(jìn)一步建議：下放使用存量宅基地審批權(quán)等；《中華人民共和國(guó)土地管理法修正案（草案）說(shuō)明》指出，下放宅基地審批權(quán)，落實(shí)深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革精神，明確國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作，賦予農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門在宅基地監(jiān)督管理和行政執(zhí)法等方面相應(yīng)職責(zé)。2018年7月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部三定方案明確“負(fù)責(zé)農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作”。2019年8月26日，修正后的《土地管理法》公布，第七十八條規(guī)定“農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的，由縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，多占的土地以非法占用土地論處?！?/span>
3.爭(zhēng)議問(wèn)題。2019年9月11日，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知明確：按照本輪機(jī)構(gòu)改革和新修訂的土地管理法規(guī)定，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)宅基地改革和管理有關(guān)工作。 農(nóng)村宅基地管理和改革是黨和國(guó)家賦予農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的重要職責(zé)，具體承擔(dān)指導(dǎo)宅基地分配、使用、流轉(zhuǎn)、糾紛仲裁管理和宅基地合理布局、用地標(biāo)準(zhǔn)、違法用地查處，指導(dǎo)閑置宅基地和閑置農(nóng)房利用等工作。宅基地是農(nóng)村村民用于建造住宅及其附屬設(shè)施的集體建設(shè)用地，包括住房、附屬用房和庭院等用地。農(nóng)村村民建住宅應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃。《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部對(duì)十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議第9458號(hào)建議的答復(fù)》（農(nóng)辦議[2020]85號(hào)）指出，“新修訂的《土地管理法》賦予了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門宅基地改革和管理有關(guān)工作職責(zé)。按照有關(guān)規(guī)定，宅基地是農(nóng)村村民用于建造住宅及其附屬設(shè)施的集體建設(shè)用地，耕地屬于農(nóng)用地，宅基地與耕地地類性質(zhì)不同。因宅基地用地建房審批管理涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源等多個(gè)部門，各地對(duì)土地管理法中有關(guān)執(zhí)法條文存在不同理解?！?strong>對(duì)此，似乎可以理解為，違法占用集體建設(shè)用地建住宅的，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的執(zhí)法、處罰職能范圍之內(nèi)；但是，違法占用農(nóng)用地建住宅的，因涉及違法改變土地用途，當(dāng)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的執(zhí)法、處罰職能范圍之外。
4.初步分析。在立法機(jī)關(guān)尚未有明確解釋的情況下，先作粗淺分析。首先，對(duì)“非法占用土地建住宅”的理解，應(yīng)當(dāng)充分考慮此次修法的背景和目的，以及規(guī)劃資源部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門傳統(tǒng)的職能范圍和專業(yè)技術(shù)力量。此次修法，基礎(chǔ)是宅基地制度改革試點(diǎn)工作取得系列成效，原則是堅(jiān)持正確方向、問(wèn)題導(dǎo)向、制度創(chuàng)新和穩(wěn)妥推進(jìn)，主要內(nèi)容是健全宅基地權(quán)益保障方式、完善宅基地審批制度、探索宅基地有償使用和自愿有償退出機(jī)制。因此，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門圍繞宅基地來(lái)理解“非法占用土地建住宅”這一條文的實(shí)施，是有道理的。其次，《中華人民共和國(guó)土地管理法修正案（草案）的說(shuō)明》指出，“落實(shí)深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革精神，明確國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作，賦予農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門在宅基地監(jiān)督管理和行政執(zhí)法等方面相應(yīng)職責(zé)” 。僅僅從字面意思理解，對(duì)“非法占用土地建住宅的”的監(jiān)督管理和行政執(zhí)法，與對(duì)“宅基地監(jiān)督管理和行政執(zhí)法”，顯然是有區(qū)別的：前者邊界更大。立法草案說(shuō)明和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在立法公布后發(fā)布的系列管理文件，均堅(jiān)持采用“宅基地”管理的說(shuō)法，未曾使用“非法占用土地建住宅”等說(shuō)法。第三，占用耕地等農(nóng)用地建房的，辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批是獲得宅基地用地審批的前置條件，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批職能不在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門。《土地管理法》第四十四條規(guī)定，建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。具體按照本條規(guī)定和2020年3月12日國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》（國(guó)發(fā)〔2020〕4號(hào)）處理。同時(shí)，從自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于農(nóng)村亂占耕地建房“八不準(zhǔn)”的通知》（自然資發(fā)〔2020〕127號(hào)）要求來(lái)看，違法占用永久基本農(nóng)田、耕地等建房的，該拆除的要拆除，該沒(méi)收的要沒(méi)收，該復(fù)耕的要限期恢復(fù)耕種條件，該追究責(zé)任的要追究責(zé)任。“拆除、沒(méi)收、復(fù)耕和追究責(zé)任”，均為《土地管理法》第七十七條（處罰主體為規(guī)劃資源部門）的規(guī)定。該法第七十八條沒(méi)有關(guān)于沒(méi)收、復(fù)耕和追究責(zé)任的規(guī)定。第四，鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)外的違法建房的問(wèn)題。2019年12月12日農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》附件1《農(nóng)村宅基地和建房（規(guī)劃許可）申請(qǐng)表》“擬申請(qǐng)宅基地及建房（規(guī)劃許可）”情況一欄，地類包括建設(shè)用地、未利用地和農(nóng)用地。附件4為“鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證”，附件5為“農(nóng)村宅基地批準(zhǔn)書(shū)”。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十一條規(guī)定，在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)建房，建設(shè)單位或個(gè)人在取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證后，方可辦理用地審批。也就是說(shuō)，獲得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可是宅基地用地審批的前置條件。在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)建房，未獲得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可的，按《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》有關(guān)規(guī)定處理。在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)外建房的，仍按《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》有關(guān)規(guī)定處理。第五，城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口的居民（非農(nóng)戶）未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，占用土地建住宅的；涉及農(nóng)用地改為建設(shè)用地，未取得農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批或者采取欺騙手段騙取農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批的，或者農(nóng)戶占用土地建養(yǎng)殖場(chǎng)等非居住設(shè)施的，也不應(yīng)由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門實(shí)施處罰。
四、對(duì)“超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，多占的土地以非法占用土地論處”的理解。
按照《土地管理法》第七十八條的規(guī)定處罰。本法第七十七、七十八和七十九條，均提到了“以非法占用土地論處”。
五、與第七十七條的關(guān)系
七十七條和七十八條的內(nèi)容存在競(jìng)合，七十七條規(guī)定的違法行為，完全被七十八條規(guī)定所包含。在實(shí)踐中有幾種理解：一是，對(duì)違法主體按照“非法占用土地建住宅”定性處理后，依法需要追究其他法律責(zé)任的，可按七十七條處理。二是，對(duì)違法主體按照“非法占用土地建住宅”定性處理后，不能再按七十七條處理。第七十七條規(guī)定：未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，對(duì)違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃的，沒(méi)收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款；對(duì)非法占用土地單位的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。超過(guò)批準(zhǔn)的數(shù)量占用土地，多占的土地以非法占用土地論處。第七十七條包括以下含義：一是，明確對(duì)違法占地行為，由自然資源主管部門實(shí)施行政處罰，責(zé)令退還非法占用的土地。違法占地，既包括違法占用農(nóng)用地，也包括違法占用建設(shè)用地和未利用地；既包括個(gè)人違法占地，也包括單位違法占地。違法占地行為，既包括了非法占用土地建住宅，也包括其他違法占地后的其他行為。二是，根據(jù)是否違反土地利用總體規(guī)劃分別設(shè)立了不同的處罰種類。對(duì)違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，可以并處罰款。對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃的，沒(méi)收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款。三是對(duì)非法占用土地單位的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
六、司法實(shí)踐
目前司法實(shí)踐并未解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和規(guī)劃資源在《土地管理法》第七十八條適用之爭(zhēng)議的問(wèn)題，但可以進(jìn)一步加深對(duì)該條文的理解。本文暫未作分析，僅摘要羅列如下。
1.國(guó)土部門在舊法實(shí)施期間，未依法履行“非法占用土地建住宅”監(jiān)督管理職責(zé)，在新法實(shí)施后，仍應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。需要說(shuō)明的是，這里的責(zé)任是對(duì)國(guó)土部門在舊法期間的履職行為，適用舊法而明確的責(zé)任，與新法無(wú)關(guān)。例如：通城縣自然資源和規(guī)劃局資源行政管理:其他(資源)一審行政判決書(shū)。2013年至2015年，在未辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，違反土地利用總體規(guī)劃的情況下，胡新甫擅自將購(gòu)得的農(nóng)用地進(jìn)行平整和路面硬化，自行建房出售或轉(zhuǎn)賣地基供他人建房，建成北港鎮(zhèn)貫青小區(qū)。經(jīng)通城縣國(guó)土資源局土地勘測(cè)規(guī)劃隊(duì)勘測(cè)，北港鎮(zhèn)貫青小區(qū)占地面積14507.5㎡，土地性質(zhì)為水田。公益訴訟人縣檢察院在履行公益職責(zé)中發(fā)現(xiàn)，被告怠于履職致使國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受到侵害。本院于2020年4月15日立案，2020年4月21日履行檢察建議程序。法院認(rèn)為，被告縣自然資源局負(fù)有耕地保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)，應(yīng)當(dāng)依法對(duì)本縣范圍內(nèi)的耕地進(jìn)行監(jiān)管，并采取有效措施對(duì)轄區(qū)內(nèi)的耕地實(shí)施最嚴(yán)格的保護(hù)，確保國(guó)家利益和社會(huì)公共利益不受侵害。被告未及時(shí)按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《湖北省土地管理實(shí)施辦法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰。2020年12月3日，判決責(zé)令被告通城縣自然資源和規(guī)劃局對(duì)通城縣北港鎮(zhèn)貫青村七組被胡新甫等人非法占用的農(nóng)用地繼續(xù)履行監(jiān)督和管理的法定職責(zé)。
2.國(guó)土部門在舊法實(shí)施期間，未依法履行“非法占用土地建住宅”監(jiān)督管理職責(zé)，在新法實(shí)施后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門應(yīng)當(dāng)依法履行職責(zé)。例如：2018年上半年，潛江市總口管理區(qū)雷臺(tái)社區(qū)紅光大隊(duì)2隊(duì)村民王瓊在未辦理用地審批手續(xù)的情況下,占用耕地1196.76平方米、林地781.04平方米建造房屋。王瓊的行為未得到有關(guān)部門處理。公益訴訟起訴人市檢察院于2020年9月3日向被告市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局發(fā)出《檢察建議書(shū)》（鄂潛檢民行行公建〔2020〕23號(hào)），建議該局對(duì)王瓊非法占地建房的行為采取有效的監(jiān)管措施，進(jìn)一步履行法定職責(zé)。法院認(rèn)為，王瓊的行為不符合土地利用總規(guī)劃，系違法使用土地行為，被告市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局應(yīng)責(zé)令其停止違反土地管理法律、法規(guī)的行為，依法履行監(jiān)督檢查職責(zé)。被告市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局雖對(duì)王瓊非法占地建房的行為進(jìn)行立案，但案涉土地仍處于非法占用的狀態(tài)，國(guó)家利益目前仍然處于受侵害狀態(tài)，故公益訴訟起訴人市檢察院關(guān)于判令被告市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局依法對(duì)王瓊非法占地建房的行為履行監(jiān)管職責(zé)的訴請(qǐng)，具備事實(shí)和法律依據(jù)，本院依法予以支持。
3.新法實(shí)施后，自然資源局適用《土地管理法》第七十八條對(duì)相關(guān)違法主體實(shí)施處罰，并申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的，屬于超越職權(quán)。例如：申請(qǐng)執(zhí)行人柞水縣自然資源局向法院提出申請(qǐng)，要求強(qiáng)制執(zhí)行柞水縣自然資源局2020年5月18日對(duì)金詩(shī)博作出的柞自然資監(jiān)字（2020）29號(hào)行政處罰決定處罰的限期拆除在非法占用的48.6平方米土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀。法院認(rèn)為，2020年1月1日施行的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第七十八條第一款規(guī)定，農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的，由縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。按照此規(guī)定，從2020年1月1日起，對(duì)農(nóng)村村民違法建房作出處罰的行政主體為縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門。申請(qǐng)執(zhí)行人柞水縣自然資源局不再具有對(duì)農(nóng)村村民違法建房作出處罰的行政職權(quán)。本案中，被執(zhí)行人金詩(shī)博屬于農(nóng)村村民，申請(qǐng)執(zhí)行人于2020年5月18日以被執(zhí)行人金詩(shī)博非法占地建房對(duì)其作出處罰決定，屬于超越職權(quán)，其申請(qǐng)不符合我國(guó)法律規(guī)定的強(qiáng)制執(zhí)行條件。
4.新法實(shí)施后，違法主體非法占用耕地、林地建房，自然資源局適用新法第七十七條實(shí)施處罰并申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的，得到法院支持。案例：因覃桂芳、王得江、王恩飛非法占用土地（耕地、林地）修建住宅，2020年4月17日，石門縣自然資源局作出石自然資監(jiān)決字[2020]第013號(hào)行政處罰決定：1、限15日內(nèi)拆除在非法占用的耕地和林地上新建的建筑物和其他設(shè)施；沒(méi)收在農(nóng)村宅基地上新建的建筑物和其他設(shè)施。2、并處罰款人民幣共計(jì)21525元。申請(qǐng)執(zhí)行人石門縣自然資源局于2020年11月17向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行石自然資監(jiān)決字[2020]第013號(hào)行政處罰決定第一項(xiàng)。覃桂芳、王得江、王恩飛未經(jīng)批準(zhǔn)，在拆除原住房并在原宅基地及其范圍外，占用農(nóng)用地修建住宅的行為，違反上述法律規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第七十七條“未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，對(duì)違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃的，沒(méi)收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款；……”的規(guī)定，石門縣自然資源局具有對(duì)土地違法行為進(jìn)行查處的法定職權(quán)，其作出的石自然資監(jiān)決字[2020]第013號(hào)行政處罰決定事實(shí)清楚，程序合法，適用法律正確，符合我國(guó)法律規(guī)定的強(qiáng)制執(zhí)行條件。
5.新法實(shí)施后，職能交接期間，自然資源部門適用《土地管理法》第七十八條對(duì)違法主體實(shí)施處罰，得到法院支持。申請(qǐng)執(zhí)行人渭南市華州區(qū)自然資源局因被申請(qǐng)執(zhí)行人馬某某于2020年4月5日占用渭南市華州區(qū)XX街道辦事處XX村XX組集體土地建房，占地面積100㎡。申請(qǐng)執(zhí)行人根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第七十八條的規(guī)定，于2020年5月19日對(duì)被申請(qǐng)執(zhí)行人作出了渭華自然（監(jiān)）字（2020）26號(hào)土地行政處罰決定書(shū)。本院認(rèn)為：申請(qǐng)執(zhí)行人渭南市華州區(qū)自然資源局作出的渭華自然（監(jiān)）字（2020）26號(hào)土地行政處罰決定書(shū)事實(shí)清楚，程序合法，適用法律正確，并已發(fā)生法律效力，準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行。
6.新法實(shí)施后，當(dāng)事人對(duì)自然資源部門在新法實(shí)施前的行政處罰提起行政訴訟，職能已交接的，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門為適格被告。案例：原告楊明因不服永州市零陵區(qū)自然資源局于2019年7月26日作出的永零自然資罰字[2019]7號(hào)行政處罰決定，以永州市自然資源和規(guī)劃局為被告，于2020年4月10日提起訴訟。法院認(rèn)為，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十六條第六款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)被撤銷或者職權(quán)變更的，繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)是被告。本案中，永州市零陵區(qū)人民政府2020年第1次區(qū)長(zhǎng)辦公會(huì)議紀(jì)要（第1期，3月8日），已經(jīng)明確原則同意將農(nóng)村建房的審批、管理、執(zhí)法等有關(guān)職責(zé)依法移交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、區(qū)住建局等區(qū)直相關(guān)職能單位，移交時(shí)間從2020年3月1日起執(zhí)行。因此，永州市零陵區(qū)自然資源局對(duì)農(nóng)村農(nóng)民非法建住宅進(jìn)行行政處罰的行政職權(quán)已經(jīng)發(fā)生變更，繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)是永州市零陵區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局。
聯(lián)系客服
