PPP相關(guān)知識(shí)匯總
一、PPP的定義及發(fā)展
PPP模式（Public-Private-Partnership，即“公共部門-私人企業(yè)-合作”的模式）指的是公共部門通過(guò)與私人部門建立伙伴關(guān)系，共同提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，是20世紀(jì)90年代后出現(xiàn)的一種新的融資模式。
PPP模式的一個(gè)典型結(jié)構(gòu)是公共部門與中標(biāo)單位組成的特殊目的公司簽訂特許合同，由特殊目的公司負(fù)責(zé)融資、建設(shè)及經(jīng)營(yíng)。這種融資形式的實(shí)質(zhì)是政府通過(guò)給予私營(yíng)公司長(zhǎng)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)來(lái)?yè)Q取基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以解決政府的財(cái)政困境。PPP模式使政府部門和民營(yíng)企業(yè)能夠充分利用各自的優(yōu)勢(shì),即把政府部門的社會(huì)責(zé)任、遠(yuǎn)景規(guī)劃、協(xié)調(diào)能力與民營(yíng)企業(yè)的創(chuàng)業(yè)精神、民間資金和管理效率結(jié)合到一起。
1992年英國(guó)最早應(yīng)用PPP模式。英國(guó)75%的政府管理者認(rèn)為PPP模式下的工程達(dá)到和超過(guò)價(jià)格與質(zhì)量關(guān)系的要求，可節(jié)省17%的資金。80%的工程項(xiàng)目按規(guī)定工期完成，常規(guī)招標(biāo)項(xiàng)目按期完成的只有30%；20%未按期完成的、拖延時(shí)間最長(zhǎng)沒(méi)有超過(guò)4個(gè)月。同時(shí)，80%的工程耗資均在預(yù)算之內(nèi)，一般傳統(tǒng)招標(biāo)方式只能達(dá)到25%；20%超過(guò)預(yù)算的是因?yàn)檎岢稣{(diào)整工程方案。按照英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，適于PPP模式的工程包括：交通（公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、港口）、衛(wèi)生（醫(yī)院）、公共安全（監(jiān)獄）、國(guó)防、教育（學(xué)校）、公共不動(dòng)產(chǎn)管理。智利為平衡國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施投資和急需改善公用事業(yè)于1994年引進(jìn)PPP模式的，結(jié)果是提高了基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化程度，并獲得充足資金投資到社會(huì)發(fā)展計(jì)劃。已完成36個(gè)項(xiàng)目，投資額60億美元。其中，24個(gè)交通領(lǐng)域工程、9個(gè)機(jī)場(chǎng)、2個(gè)監(jiān)獄、1個(gè)水庫(kù)。年投資規(guī)模由模式實(shí)施以前的3億美元增加到17億美元。葡萄牙自1997年啟動(dòng)PPP模式，首先應(yīng)用在公路網(wǎng)的建設(shè)，至2006年的10年期間，公路里程比原來(lái)增加一倍。除公路以外，正在實(shí)施的工程還包括醫(yī)院的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)、修建鐵路和城市地鐵。巴西于2004年12月通過(guò)“公私合營(yíng)（PPP）模式”法案，2004年－2007年23項(xiàng)公路、鐵路、港口和灌溉工程將作為PPP模式的首批招標(biāo)項(xiàng)目，總投資130.67億雷亞爾。
我國(guó)政府為PPP模式在中國(guó)的發(fā)展提供了一定的國(guó)家政策層面的支持和法律法規(guī)層面的支持。在中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域引入PPP模式，具有極其重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。PPP（公共私營(yíng)合作制）被視為化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、為新一輪城鎮(zhèn)化籌資的重要手段。
事實(shí)上，PPP模式在國(guó)內(nèi)并非新鮮事。從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，很多地方政府就推行BT、BOT項(xiàng)目，這是PPP模式的淺層次形式，從利益分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、政府監(jiān)督方面看，BT、BOT模式還不是真正意義的PPP項(xiàng)目。
與BT和BOT模式相比，PPP模式更強(qiáng)調(diào)由政府和社會(huì)資本利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，政府部門不僅能夠有效利用民間資本進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)作，還能帶動(dòng)民間資本和國(guó)有資本之間進(jìn)行高效競(jìng)爭(zhēng)，從而保證公共項(xiàng)目和半公共項(xiàng)目能夠高效運(yùn)轉(zhuǎn)，政府和企業(yè)借此將實(shí)現(xiàn)雙贏。
PPP模式的典型結(jié)構(gòu)
二、PPP模式的主要內(nèi)涵及優(yōu)點(diǎn)
（一）、PPP模式的內(nèi)涵主要包括以下四個(gè)方面：
1、PPP是一種新型的項(xiàng)目融資模式。項(xiàng)目PPP融資是以項(xiàng)目為主體，根據(jù)項(xiàng)目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施的力度而不是項(xiàng)目投資人或發(fā)起人的資信來(lái)安排融資。償還貸款的資金來(lái)源是項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的直接收益和通過(guò)政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益。項(xiàng)目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。采用這種融資形式的實(shí)質(zhì)是：政府通過(guò)給予私營(yíng)公司長(zhǎng)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)來(lái)?yè)Q取基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)及有效運(yùn)營(yíng)。
PPP模式并不是對(duì)項(xiàng)目融資的徹底更改,而只是對(duì)項(xiàng)目生命周期過(guò)程中的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置提出了一個(gè)新的模型。它是政府、贏利性企業(yè)和非贏利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式,參與各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)相比更為有利的結(jié)果。參與各方雖然沒(méi)有達(dá)到自身理想的最大利益,但總收益卻是最大的,實(shí)現(xiàn)了“帕雷托”效應(yīng),即社會(huì)效益最大化,這顯然更符合公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的宗旨。
2、PPP融資模式可以使民營(yíng)資本更多地參與到項(xiàng)目中，以提高效率，降低風(fēng)險(xiǎn)。這也正是現(xiàn)行項(xiàng)目融資模式所欠缺的。政府的公共部門與民營(yíng)企業(yè)以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)進(jìn)行全程的合作，雙方共同對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行的整個(gè)周期負(fù)責(zé)。PPP方式的操作規(guī)則使民營(yíng)企業(yè)參與到項(xiàng)目的確認(rèn)、設(shè)計(jì)和可行性研究等前期工作中來(lái)，這不僅降低了民營(yíng)企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)，而且能將民營(yíng)企業(yè)在投資建設(shè)中更有效率的管理方法與技術(shù)引入項(xiàng)目中來(lái)，還能有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)行的控制，從而有利于降低項(xiàng)目建設(shè)投資的風(fēng)險(xiǎn)，較好地保障國(guó)家與民營(yíng)企業(yè)各方的利益。這對(duì)縮短項(xiàng)目建設(shè)周期，降低項(xiàng)目運(yùn)作成本甚至資產(chǎn)負(fù)債率都有值得肯定的現(xiàn)實(shí)意義。
3、PPP模式可在一定程度上保證民營(yíng)資本“有利可圖”。私營(yíng)部門的投資目標(biāo)是尋求既能夠還貸又有投資回報(bào)的項(xiàng)目，無(wú)利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是吸引不到民營(yíng)資本的投入的。而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應(yīng)的政策扶持作為補(bǔ)償，從而很好地解決了這個(gè)問(wèn)題，如稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、給予民營(yíng)企業(yè)沿線土地優(yōu)先開(kāi)發(fā)權(quán)等。通過(guò)實(shí)施這些政策可提高民營(yíng)資本投資項(xiàng)目的積極性
4、PPP模式在減輕政府初期建設(shè)投資負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)的前提下，提高服務(wù)質(zhì)量。在PPP模式下，公共部門和民營(yíng)企業(yè)共同參與項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，由民營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資，有可能增加項(xiàng)目的資本金數(shù)量，進(jìn)而降低較高的資產(chǎn)負(fù)債率，不但能節(jié)政府的投資，還可以將項(xiàng)目的一部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給民營(yíng)企業(yè)，從而減輕政府的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)雙方可以形成互利的長(zhǎng)期目標(biāo)，更好地為社會(huì)和公眾提供服務(wù)。
（二）PPP模式的優(yōu)點(diǎn)：
1、政府機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目投資者和經(jīng)營(yíng)者之間的相互協(xié)調(diào)關(guān)系貫穿項(xiàng)目始終。在項(xiàng)目的論證和可行性研究階段，雙方共同參與項(xiàng)目的確認(rèn)、技術(shù)設(shè)計(jì)和可行性研究工作，可以充分發(fā)揮私人企業(yè)的先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，共同商討項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中所采用的技術(shù)方案，利用較新的研究成果。在項(xiàng)目的建設(shè)階段，雙方共同負(fù)責(zé)項(xiàng)目的總體策劃，組織招標(biāo)，理順各參與機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限和關(guān)系，降低項(xiàng)目總體風(fēng)險(xiǎn)。
2、可以盡早確定融資項(xiàng)目方向，并能在項(xiàng)目初始階段更好地解決項(xiàng)目整個(gè)生命周期中的風(fēng)險(xiǎn)分配問(wèn)題。從運(yùn)作程序看，PPP融資模式包括選擇項(xiàng)目合作公司、確立項(xiàng)目、成立項(xiàng)目公司、招投標(biāo)和項(xiàng)目融資、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)行管理、項(xiàng)目移交等環(huán)節(jié)。PPP方式的操作規(guī)則使民營(yíng)企業(yè)參與到包括建設(shè)項(xiàng)目的確認(rèn)、設(shè)計(jì)和可行性研究等前期工作在內(nèi)的整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)行周期中，有效地實(shí)現(xiàn)了對(duì)項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)行的控制，從而有利于降低項(xiàng)目建設(shè)投資風(fēng)險(xiǎn)，較好地保障國(guó)家與民營(yíng)企業(yè)各方的利益。
3、政府和私人部門可以取長(zhǎng)補(bǔ)短，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)對(duì)方不足。PPP融資模式能把政府機(jī)構(gòu)的社會(huì)責(zé)任、遠(yuǎn)景規(guī)劃、協(xié)調(diào)能力與私營(yíng)機(jī)構(gòu)的企業(yè)家精神、資金支持、技術(shù)手段和管理效率結(jié)合到一起。政府和私人部門可以形成互利的長(zhǎng)期目標(biāo)，以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。
4、節(jié)省項(xiàng)目投資，降低工程費(fèi)用。一是私人企業(yè)可以盡早和政府有關(guān)機(jī)構(gòu)接觸，可以節(jié)約投標(biāo)費(fèi)用，節(jié)省準(zhǔn)備時(shí)間，從而減少最后的投標(biāo)價(jià)格。二是私人企業(yè)與政府共同參與項(xiàng)目的識(shí)別、可行性研究、設(shè)施和融資等項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程，保證了項(xiàng)目在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行性，縮短前期工作周期，使項(xiàng)目費(fèi)用降低。PPP模式只有當(dāng)項(xiàng)目已經(jīng)完成并得到政府批準(zhǔn)使用后，私營(yíng)部門才能開(kāi)始獲得收益。因此，PPP模式有利于提高效率和降低工程造成價(jià)，能夠消除項(xiàng)目完工風(fēng)險(xiǎn)和資金風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，與傳統(tǒng)的融資模式相比，PPP項(xiàng)目平均為政府部門節(jié)約17%的費(fèi)用。
5、引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)水平。PPP模式通過(guò)政府與民間資本合作成立項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。政府采用招標(biāo)的方式選擇民間投資者，通過(guò)投資者之間的競(jìng)爭(zhēng)，政府可以選擇在經(jīng)營(yíng)和管理水平、技術(shù)水平上具有優(yōu)勢(shì)的民間投資者。在項(xiàng)目公司成立以后，投資者以盈利為目的，采用先進(jìn)的管理模式，控制成本，降低風(fēng)險(xiǎn)，提高施工和服務(wù)質(zhì)量，精心經(jīng)營(yíng)以提高項(xiàng)目的收益。政府、投資者和項(xiàng)目公司之間形成委托代理關(guān)系，通過(guò)激勵(lì)相容機(jī)制的約束，在整個(gè)過(guò)程中，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)效率都會(huì)得到提高。
6、促進(jìn)投資主體多元化，轉(zhuǎn)換政府職能，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。利用私營(yíng)部門來(lái)提供資產(chǎn)和服務(wù)能為政府部門提供更多的資金和技能,促進(jìn)投融資體制改革。私營(yíng)部門參與項(xiàng)目還能推動(dòng)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、設(shè)施管理過(guò)程等方面的革新,提高辦事效率,傳播先進(jìn)管理理念和經(jīng)驗(yàn)。政府可以從繁重的事務(wù)中脫身出來(lái)，從過(guò)去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成一個(gè)監(jiān)管的角色，在保證工程質(zhì)量的同時(shí)從投資中解放出來(lái),降低政府負(fù)債,減輕政府財(cái)政預(yù)算方面的壓力。
7、合理分配風(fēng)險(xiǎn)。PPP在項(xiàng)目初期就可以合理調(diào)節(jié)私人資本和政府資金所占比例，解決項(xiàng)目整個(gè)生命周期中的風(fēng)險(xiǎn)分配。由于政府分擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn),使風(fēng)險(xiǎn)分配更合理,減少了私人資本風(fēng)險(xiǎn),從而降低了融資難度，提高了項(xiàng)目融資成功的可能性。政府在分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)也擁有一定的控制權(quán)。
8、應(yīng)用范圍廣泛，該模式突破了引入私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目組織機(jī)構(gòu)的多種限制，可適用于城市供熱、供水、垃圾處理、上下水以及園區(qū)等各類市政公用事業(yè)及道路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、醫(yī)院、養(yǎng)老、學(xué)校等項(xiàng)目。
目前在我國(guó)的現(xiàn)實(shí)優(yōu)點(diǎn)是： PPP模式能緩解政府增量債務(wù)，私人部門承擔(dān)項(xiàng)目融資大部分工作，以換取公共品與服務(wù)項(xiàng)目長(zhǎng)期特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，政府將部分債務(wù)轉(zhuǎn)移至私人部門。PPP模式能夠消化政府存量債務(wù)，私人部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、維護(hù)，其比融資平臺(tái)公司直接運(yùn)營(yíng)更有效率。政府部門雖需承擔(dān)新建項(xiàng)目部分融資工作，杠桿增加，但因項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)更有效率地運(yùn)營(yíng)所獲得的正的凈收益有助于消化存量債務(wù)。
（三）成功運(yùn)作PPP模式的必要條件：
1、政府部門的有力支持。在PPP模式中公共民營(yíng)合作雙方的角色和責(zé)任會(huì)隨項(xiàng)目的不同而有所差異，但政府的總體角色和責(zé)任--為大眾提供最優(yōu)質(zhì)的公共設(shè)施和服務(wù)--卻是始終不變的。PPP模式是提供公共設(shè)施或服務(wù)的一種比較有效的方式，但并不是對(duì)政府有效治理和決策的替代。在任何情況下，政府均應(yīng)從保護(hù)和促進(jìn)公共利益的立場(chǎng)出發(fā)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的總體策劃，組織招標(biāo)，理順各參與機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限和關(guān)系，降低項(xiàng)目總體風(fēng)險(xiǎn)等。
2、健全的法律法規(guī)制度。PPP項(xiàng)目的運(yùn)作需要在法律層面上，對(duì)政府部門與企業(yè)部門在項(xiàng)目中需要承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確界定，保護(hù)雙方利益。在PPP模式下，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、運(yùn)營(yíng)、管理和維護(hù)等各個(gè)階段都可以采納公共民營(yíng)合作，通過(guò)完善的法律法規(guī)對(duì)參與雙方進(jìn)行有效約束，是最大限度發(fā)揮優(yōu)勢(shì)和彌補(bǔ)不足的有力保證。
3、專業(yè)化機(jī)構(gòu)和人才的支持。PPP模式的運(yùn)作廣泛采用項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式，進(jìn)行結(jié)構(gòu)融資，這需要比較復(fù)雜的法律、金融和財(cái)務(wù)等方面的知識(shí)。一方面要求政策制定參與方制定規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的PPP交易流程，對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)作提供技術(shù)指導(dǎo)和相關(guān)政策支持；另一方面需要專業(yè)化的中介機(jī)構(gòu)提供具體專業(yè)化的服務(wù)。
現(xiàn)在很多地方政府把PPP模式簡(jiǎn)單理解為一種融資手段，或者過(guò)分夸大了融資功能，并沒(méi)有了解PPP的內(nèi)涵，如果這樣下去，可能會(huì)變成另一種形式的地方融資平臺(tái)公司。
“在當(dāng)前創(chuàng)新城鎮(zhèn)化投融資體制、著力化解地方融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、積極推動(dòng)企業(yè)‘走出去’的背景下，推廣使用PPP模式，不僅是一次微觀層面的操作方式升級(jí)，更是一次宏觀層面的體制機(jī)制變革?！必?cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉如此表述PPP模式對(duì)當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)的意義。
三、PPP主要分類
由于各國(guó)意識(shí)形態(tài)不同，PPP發(fā)展階段的不同，導(dǎo)致各國(guó)使用的術(shù)語(yǔ)不盡相同，或者對(duì)于同一個(gè)術(shù)語(yǔ)的理解不盡一致，各國(guó)或國(guó)際組織對(duì)PPP的分類有十幾種之多。廣義PPP可以分為外包、特許經(jīng)營(yíng)和私有化三大類。
項(xiàng)目一般是由政府投資，私人部門承包整個(gè)項(xiàng)目中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)職能，例如只負(fù)責(zé)工程建設(shè)，或者受政府之托代為管理維護(hù)設(shè)施或提供部分公共服務(wù)，并通過(guò)政府付費(fèi)實(shí)現(xiàn)收益。在外包類PPP項(xiàng)目中，私人部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。
項(xiàng)目需要私人參與部分或全部投資，并通過(guò)一定的合作機(jī)制與公共部門分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、共享項(xiàng)目收益。根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際收益情況，公共部門可能會(huì)向特許經(jīng)營(yíng)公司收取一定的特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)或給予一定的補(bǔ)償，這就需要公共部門協(xié)調(diào)好私人部門的利潤(rùn)和項(xiàng)目的公益性兩者之間的平衡關(guān)系，因而特許經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目能否成功在很大程度上取決于政府相關(guān)部門的管理水平。通過(guò)建立有效的監(jiān)管機(jī)制，特許經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目能充分發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢(shì)，節(jié)約整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)成本，同時(shí)還能提高公共服務(wù)的質(zhì)量。項(xiàng)目的資產(chǎn)最終歸公共部門保留，因此一般存在使用權(quán)和所有權(quán)的移交過(guò)程，即合同結(jié)束后要求私人部門將項(xiàng)目的使用權(quán)或所有權(quán)移交給公共部門。
PPP項(xiàng)目則需要私人部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資，在政府的監(jiān)管下，通過(guò)向用戶收費(fèi)收回投資實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)。由于私有化類PPP項(xiàng)目的所有權(quán)永久歸私人擁有，并且不具備有限追索的特性，因此私人部門在這類PPP項(xiàng)目中承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)最大。
（一）外包類及私有化類常見(jiàn)的類型：
項(xiàng) 1、興建-發(fā)展-經(jīng)營(yíng) (BDO: Build-Develop-Operate) 私營(yíng)機(jī)構(gòu)向公營(yíng)機(jī)構(gòu)租賃或購(gòu)買現(xiàn)有設(shè)施，投入本身資本將設(shè)施整修、現(xiàn)代化或擴(kuò)建，然后根據(jù)與公營(yíng)機(jī)構(gòu)簽訂的合約經(jīng)營(yíng)?！ ?/span>
2、興建-擁有-經(jīng)營(yíng)(BOO: Build-Own-Operate) 私營(yíng)機(jī)構(gòu)興建并經(jīng)營(yíng)設(shè)施以提供公共服務(wù)，而不將設(shè)施的擁有權(quán)轉(zhuǎn)移給公營(yíng)機(jī)構(gòu)。
3、購(gòu)買-興建-經(jīng)營(yíng)(BBO: Buy-Build-Operate) 公營(yíng)機(jī)構(gòu)出售資產(chǎn)予私營(yíng)機(jī)構(gòu)，讓其在做出所需的改善后，以更具成本效益的方式經(jīng)營(yíng)。
4、設(shè)計(jì)-興建(DB: Design-Build) 私營(yíng)機(jī)構(gòu)替公營(yíng)機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)及興建公共設(shè)施。公營(yíng)機(jī)構(gòu)擁有資產(chǎn)，并且負(fù)責(zé)營(yíng)運(yùn)及維修。
5、設(shè)計(jì)-興建-注資-經(jīng)營(yíng)(DBFO: Design-Build-Finance-Operate) 在英國(guó)亦稱為私營(yíng)企業(yè)注資計(jì)劃。私營(yíng)機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)、興建及注資有關(guān)項(xiàng)目。公營(yíng)機(jī)構(gòu)員工可能會(huì)調(diào)至該私營(yíng)機(jī)構(gòu)任職，以提供有關(guān)服務(wù)。公營(yíng)機(jī)構(gòu)須根據(jù)長(zhǎng)期服務(wù)經(jīng)營(yíng)合約，向私營(yíng)機(jī)構(gòu)支付年費(fèi)。
6、設(shè)計(jì)-興建-維修(DBM: Design-Build-Maintain) 與設(shè)計(jì)-興建相若，唯一不同的是維修設(shè)施屬于私營(yíng)機(jī)構(gòu)的責(zé)任?！ ?/span>
7、設(shè)計(jì)-興建-經(jīng)營(yíng)(DBO: Design-Build-Operate) 公營(yíng)機(jī)構(gòu)擁有設(shè)施的產(chǎn)權(quán)，并為項(xiàng)目提供經(jīng)常性資金，私營(yíng)機(jī)構(gòu)則持續(xù)參與參與項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建造及經(jīng)營(yíng)。這種模式也方便于私營(yíng)機(jī)構(gòu)以用者付費(fèi)的形式集資。在美國(guó)，設(shè)計(jì)-興建-經(jīng)營(yíng)是提供飲用水及污水處理的其中一個(gè)較為流行的公私營(yíng)機(jī)構(gòu)合作模式。
8、發(fā)展商融資(DF: Developer Finance) 私營(yíng)機(jī)構(gòu)為建造或擴(kuò)建公共設(shè)施提供資金，以換取在該地點(diǎn)興建住宅樓宇、商鋪或者工業(yè)設(shè)施的權(quán)利。在政府監(jiān)督下，私營(yíng)機(jī)構(gòu)提供資金并經(jīng)營(yíng)管理，并有權(quán)使用設(shè)施及從使用者支付的費(fèi)用中取得收入?！ ?/span>
9、經(jīng)營(yíng)、維修及管理服務(wù)合約(Operate Maintain ＆Managing Contract)
當(dāng)私營(yíng)機(jī)構(gòu)與公營(yíng)機(jī)構(gòu)簽訂服務(wù)合約時(shí)，公營(yíng)機(jī)構(gòu)就控制該服務(wù)及設(shè)施保留最大權(quán)利。一般而言，合約期越長(zhǎng)，私營(yíng)機(jī)構(gòu)投資的機(jī)會(huì)便越大，因?yàn)橛懈鄷r(shí)間讓私營(yíng)機(jī)構(gòu)賺取利潤(rùn)。通過(guò)競(jìng)投合約，公眾可以從削減提供服務(wù)的成本及經(jīng)過(guò)改良的服務(wù)質(zhì)量中獲益。
10、全包式交易(Whole-Transaction) 公營(yíng)機(jī)構(gòu)按照指定的作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及準(zhǔn)則，就設(shè)施的計(jì)劃及建造與私營(yíng)機(jī)構(gòu)簽訂合約。私營(yíng)機(jī)構(gòu)承諾以固定的價(jià)格興建設(shè)施，并承受建造風(fēng)險(xiǎn)。為設(shè)施集資的責(zé)任及設(shè)施的擁有權(quán)可屬于有關(guān)的公營(yíng)機(jī)構(gòu)也可屬于承建的私營(yíng)機(jī)構(gòu)。
除此之外還有:
服務(wù)外包（SC: Service Contract）
管理外包（MC: Management Contract）
設(shè)計(jì)-興建-轉(zhuǎn)移（DBT: Design-Build-Transfer）
（二）特許經(jīng)營(yíng)類的幾種運(yùn)作模式
1、BOT（Bulid-Operate-Transfer）即建造－運(yùn)營(yíng)－移交方式 最大的特點(diǎn)就是將基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)權(quán)有期限的抵押以獲得項(xiàng)目融資，或者說(shuō)是基礎(chǔ)設(shè)施國(guó)有項(xiàng)目民營(yíng)化。在這種模式下，首先由項(xiàng)目發(fā)起人通過(guò)投標(biāo)從委托人手中獲取對(duì)某個(gè)項(xiàng)目的特許權(quán)，隨后組成項(xiàng)目公司并負(fù)責(zé)進(jìn)行項(xiàng)目的融資，組織項(xiàng)目的建設(shè)，管理項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)，在特許期內(nèi)通過(guò)對(duì)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)以及當(dāng)?shù)卣o予的其他優(yōu)惠來(lái)回收資金以還貸，并取得合理的利潤(rùn)。特許期結(jié)束后，應(yīng)將項(xiàng)目無(wú)償?shù)匾平唤o政府。在ＢＯＴ模式下，投資者一般要求政府保證其最低收益率，一旦在特許期內(nèi)無(wú)法達(dá)到該標(biāo)準(zhǔn)，政府應(yīng)給予特別補(bǔ)償。
BOT具有市場(chǎng)機(jī)制和政府干預(yù)相結(jié)合的混合經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)。
一方面，BOT能夠保持市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用。BOT項(xiàng)目的大部分經(jīng)濟(jì)行為都在市場(chǎng)上進(jìn)行，政府以招標(biāo)方式確定項(xiàng)目公司的做法本身也包含了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。作為可靠的市場(chǎng)主體的私人機(jī)構(gòu)是BOT模式的行為主體，在特許期內(nèi)對(duì)所建工程項(xiàng)目具有完備的產(chǎn)權(quán)。這樣，承擔(dān)BOT項(xiàng)目的私人機(jī)構(gòu)在BOT項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中的行為完全符合經(jīng)濟(jì)人假設(shè)。
另一方面，BOT為政府干預(yù)提供了有效的途徑，這就是和私人機(jī)構(gòu)達(dá)成的有關(guān)BOT的協(xié)議。盡管BOT協(xié)議的執(zhí)行全部由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)，但政府自始至終都擁有對(duì)該項(xiàng)目的控制權(quán)。在立項(xiàng)、招標(biāo)、談判三個(gè)階段，政府的意愿起著決定性的作用。在履約階段，政府又具有監(jiān)督檢查的權(quán)力，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)中價(jià)格的制訂也受到政府的約束，政府還可以通過(guò)通用的BOT法來(lái)約束BOT項(xiàng)目公司的行為。
BOT項(xiàng)目投資大，期限長(zhǎng)，且條件差異較大，常常無(wú)先例可循，所以BOT的風(fēng)險(xiǎn)較大。風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避和分擔(dān)也就成為BOT項(xiàng)目的重要內(nèi)容。
2、BT（Build Transfer）即建設(shè)-移交 指根據(jù)項(xiàng)目發(fā)起人通過(guò)與投資者簽訂合同，由投資者負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、建設(shè)，并在規(guī)定時(shí)限內(nèi)將竣工后的項(xiàng)目移交項(xiàng)目發(fā)起人，項(xiàng)目發(fā)起人根據(jù)事先簽訂的回購(gòu)協(xié)議分期向投資者支付項(xiàng)目總投資及確定的回報(bào)。
BT投資模式的缺陷：BT項(xiàng)目建設(shè)費(fèi)用過(guò)大。采用BT方式必須經(jīng)過(guò)確定項(xiàng)目、項(xiàng)目準(zhǔn)備、招標(biāo)、談判、簽署與BT有關(guān)的合同、移交等階段，涉及政府許可、審批以及外匯擔(dān)保等諸多環(huán)節(jié)，牽扯的范圍廣，復(fù)雜性強(qiáng)，操作的難度大，障礙多，不易實(shí)施，最重要的是融資成本也因中間環(huán)節(jié)多而增高；BT項(xiàng)目的分包情況嚴(yán)重；BT方式中的融資監(jiān)管難度大；投資方出于其利益考慮，在BT項(xiàng)目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)內(nèi)容、施工進(jìn)度等方面存在問(wèn)題，建設(shè)質(zhì)量得不到應(yīng)有的保證。
面對(duì)這些缺陷，各地政府的掌控能力比較差，政府BT投資建設(shè)項(xiàng)目在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，仍不同程度地存在著一部分項(xiàng)目管理在政府有關(guān)部門內(nèi)封閉運(yùn)作，有時(shí)甚至出現(xiàn)違反建設(shè)程序的操作。在具體項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施過(guò)程中，也不同程度地存在著對(duì)項(xiàng)目功能與方案審核不力、政企不分、專業(yè)技術(shù)人員缺乏、管理粗放、地方壟斷和地方保護(hù)、缺乏競(jìng)爭(zhēng)，甚至出現(xiàn)“尋租”腐敗等問(wèn)題。實(shí)際上，人們很容易發(fā)現(xiàn)，一些地方政府的BT項(xiàng)目，明顯沒(méi)有按照已有的招投標(biāo)和政府特許經(jīng)營(yíng)的有關(guān)法規(guī)和政策辦理。我國(guó)BT誕生的時(shí)間短、經(jīng)驗(yàn)少，因此，最基本最重要的是要有明確的合同法律保護(hù)，同時(shí)，在管理上，對(duì)項(xiàng)目的投資概算、設(shè)計(jì)方案的確定，工程質(zhì)量的檢驗(yàn)以及財(cái)務(wù)審計(jì)都應(yīng)從法律上確定政府權(quán)力。但目前，我國(guó)尚沒(méi)有關(guān)于BT的專門立法。
3、TOT（Transfer-Operate-Transfer）即轉(zhuǎn)讓－經(jīng)營(yíng)－轉(zhuǎn)讓模式 通過(guò)出售現(xiàn)有資產(chǎn)以獲得增量資金進(jìn)行新建項(xiàng)目融資。首先私營(yíng)企業(yè)用私人資本或資金購(gòu)買某項(xiàng)資產(chǎn)的全部或部分產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)，然后，購(gòu)買者對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行開(kāi)發(fā)和建設(shè)，在約定的時(shí)間內(nèi)通過(guò)對(duì)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收回全部投資并取得合理的回報(bào)，特許期結(jié)束后，將所得到的產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)償移交給原所有人。
4、TBT模式 TBT就是將TOT與BOT融資方式組合起來(lái)，以BOT為主的一種融資模式。在TBT模式中，TOT的實(shí)施是輔助性的，采用它主要是為了促成BOT.TBT的實(shí)施過(guò)程如下：政府通過(guò)招標(biāo)將已經(jīng)運(yùn)營(yíng)一段時(shí)間的項(xiàng)目和未來(lái)若干年的經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)償轉(zhuǎn)讓給投資人；投資人負(fù)責(zé)組建項(xiàng)目公司去建設(shè)和經(jīng)營(yíng)待建項(xiàng)目；項(xiàng)目建成開(kāi)始經(jīng)營(yíng)后，政府從BOT項(xiàng)目公司獲得與項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)等值的收益；按照TOT和BOT協(xié)議，投資人相繼將項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)歸還給政府。實(shí)質(zhì)上，是政府將一個(gè)已建項(xiàng)目和一個(gè)待建項(xiàng)目打包處理，獲得一個(gè)逐年增加的協(xié)議收入（來(lái)自待建項(xiàng)目），最終收回待建項(xiàng)目的所有權(quán)益。
TBT模式有兩大特點(diǎn)：其一，從政府的角度講，TOT盤活了固定資產(chǎn)，以存量換增量，可將未來(lái)的收入現(xiàn)在一次性提取。政府可將TOT融得的部分資金入股BOT項(xiàng)目公司，以少量國(guó)有資本來(lái)帶動(dòng)大量民間資本。BOT項(xiàng)目融資的一大缺點(diǎn)就是政府在一定時(shí)期對(duì)項(xiàng)目沒(méi)有控制權(quán)，而政府入股項(xiàng)目公司可以避免這一點(diǎn)。其二，從投資者角度來(lái)講，政府一定比例的投資是吸引民間資金的前提。在BOT的各個(gè)階段政府會(huì)協(xié)調(diào)各方關(guān)系，推動(dòng)BOT項(xiàng)目的順利進(jìn)行，這無(wú)疑減少了投資人的風(fēng)險(xiǎn)，使投資者對(duì)項(xiàng)目更有信心，對(duì)促成BOT項(xiàng)目融資極為有利。
TOT使項(xiàng)目公司從BOT特許期一開(kāi)始就有收入，未來(lái)穩(wěn)定的現(xiàn)金流入使BOT項(xiàng)目公司的融資變得較為容易。
我國(guó)現(xiàn)有融資環(huán)境支持TOT：目前國(guó)內(nèi)收益良好穩(wěn)定的鐵路支線、專用線為數(shù)不少，而且還有少量城市間高速鐵路，這些現(xiàn)金流量可觀而且已經(jīng)基本明朗化的項(xiàng)目對(duì)投資者來(lái)說(shuō)極具吸引力。從而將TBT融資模式實(shí)踐于客運(yùn)專線建設(shè)就有了可能。TBT融資模式中，政府通過(guò)TOT一次性融得資金后，會(huì)在BOT項(xiàng)目中入股，甚至主導(dǎo)項(xiàng)目的實(shí)施。這樣，其他投資人就不用擔(dān)心財(cái)務(wù)上和政府履行合同上的問(wèn)題，而且有了政府的強(qiáng)力參與，又有了資金的保證，就大大增加了項(xiàng)目實(shí)施的成功率。
雖然以BOT為主的TBT項(xiàng)目融資模式，兼?zhèn)淞藘煞N融資方式的優(yōu)點(diǎn)，可廣泛在投資規(guī)模大、經(jīng)營(yíng)周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大的建設(shè)項(xiàng)目中應(yīng)用，但在實(shí)施中還有兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題必須解決。
第一，TOT轉(zhuǎn)出項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)如何定價(jià)？TOT中項(xiàng)目的轉(zhuǎn)出是TBT融資模式得以實(shí)施的突破口，而轉(zhuǎn)出項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)的合理定價(jià)則是轉(zhuǎn)出協(xié)議達(dá)成的關(guān)鍵。如果轉(zhuǎn)讓價(jià)格過(guò)低，會(huì)使轉(zhuǎn)讓方遭受財(cái)產(chǎn)損失；如果轉(zhuǎn)讓價(jià)格過(guò)高，則會(huì)降低受讓方的預(yù)期投資收益，導(dǎo)致轉(zhuǎn)讓協(xié)議難以達(dá)成，或者項(xiàng)目產(chǎn)品價(jià)格過(guò)高。在后一種情況下，如果轉(zhuǎn)讓方為了達(dá)成協(xié)議，則需要在其他方面做出較多的讓步和承諾，而過(guò)多的讓步和承諾對(duì)于轉(zhuǎn)讓方而言同樣會(huì)造成一定的損失。
收益現(xiàn)值法可以比較真實(shí)地反映擬轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)的真實(shí)價(jià)值。它通過(guò)估算TOT項(xiàng)目融資標(biāo)的未來(lái)預(yù)期收益并折算成現(xiàn)值，來(lái)確定TOT項(xiàng)目融資標(biāo)的價(jià)值，基本原理是期望價(jià)值理論，是基于標(biāo)的的預(yù)期收益角度對(duì)其價(jià)格所作的評(píng)估。但由于中國(guó)國(guó)內(nèi)投資環(huán)境，尤其是投資軟環(huán)境如法律環(huán)境、行政環(huán)境方面的問(wèn)題，加大了受讓方在經(jīng)營(yíng)期間的預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)，受讓方一般比較難以接受收益現(xiàn)值法評(píng)估出來(lái)的經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)格，或者會(huì)對(duì)出讓方和政府提出比較苛刻的條件，導(dǎo)致TOT協(xié)議難以達(dá)成。所以，給TOT轉(zhuǎn)出項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)定價(jià)時(shí)，要在收益現(xiàn)值法的基礎(chǔ)上，充分考慮各種風(fēng)險(xiǎn)因素，進(jìn)行修正，使價(jià)格趨于合理、可行。國(guó)際上比較認(rèn)同的方法是美國(guó)阿爾費(fèi)雷德·巴拉特創(chuàng)立的巴拉特評(píng)估法。
第二，擬轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的已建TOT項(xiàng)目要與待建項(xiàng)目相匹配。TBT項(xiàng)目融資模式是以BOT項(xiàng)目為中心進(jìn)行的，是以建設(shè)BOT項(xiàng)目為最終目的，所以，選擇與BOT項(xiàng)目相匹配的擬轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的已建項(xiàng)目也是至關(guān)重要的。首先，擬轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的已建項(xiàng)目的規(guī)模、凈現(xiàn)金流，即其經(jīng)營(yíng)權(quán)在特許期的估價(jià)要與待建項(xiàng)目相匹配，要盡可能選擇運(yùn)營(yíng)成本較低，不需要作較大的固定資產(chǎn)更新?lián)Q代的已建項(xiàng)目為好。其次，為了促成待建項(xiàng)目的BOT融資建設(shè)計(jì)劃，業(yè)主可選擇的擬轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的已建項(xiàng)目不應(yīng)該局限于同類項(xiàng)目，也可以是其他類型項(xiàng)目，只要是與待建項(xiàng)目相匹配，或者說(shuō)更符合潛在投資人的期望要求就行。另外，擬轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的項(xiàng)目可可以是幾個(gè)項(xiàng)目的一部分打包，可視具體情況而定。
5、PPP（Public-Private-Partnerships）模式 狹義的PPP 融資模式主要應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施等公共項(xiàng)目。首先，政府針對(duì)具體項(xiàng)目特許新建一家項(xiàng)目公司，并對(duì)其提供扶持措施，然后，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)進(jìn)行項(xiàng)目的融資和建設(shè)，融資來(lái)源包括項(xiàng)目資本金和貸款；項(xiàng)目建成后，由政府特許企業(yè)進(jìn)行項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)和運(yùn)營(yíng)，而貸款人除了可以獲得項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的直接收益外，還可獲得通過(guò)政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益。
此外，還有：
租賃-更新-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)移（LUOT: Lease-Upgrade-Operate-Transfer）
購(gòu)買-更新-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)移（PUOT: Purchase- Upgrade-Operate-Transfer）
興建-租賃-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)移（BLOT: Build-Lease-Operate-Transfer）、
興建-擁有-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)移（BOOT: Build-Own-Operate-Transfer）
設(shè)計(jì)-興建-轉(zhuǎn)移-經(jīng)營(yíng)（DBTO: Design-Build-Transfer-Operate）等模式。
四、PPP模式案例
北京地鐵4號(hào)線在國(guó)內(nèi)首次采用PPP模式,將工程的所有投資建設(shè)任務(wù)以7∶3的基礎(chǔ)比例劃分為A、B兩部分,A部分包括洞體、車站等土建工程的投資建設(shè),由政府投資方負(fù)責(zé);B部分包括車輛、信號(hào)等設(shè)備資產(chǎn)的投資、運(yùn)營(yíng)和維護(hù),吸引社會(huì)投資組建的PPP項(xiàng)目公司來(lái)完成。政府部門與PPP公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議,要根據(jù)PPP項(xiàng)目公司所提供服務(wù)的質(zhì)量、效益等指標(biāo),對(duì)企業(yè)進(jìn)行考核。在項(xiàng)目成長(zhǎng)期,政府將其投資所形成的資產(chǎn),以無(wú)償或象征性的價(jià)格租賃給PPP項(xiàng)目公司,為其實(shí)現(xiàn)正常投資收益提供保障;在項(xiàng)目成熟期,為收回部分政府投資,同時(shí)避免PPP項(xiàng)目公司產(chǎn)生超額利潤(rùn),將通過(guò)調(diào)整租金(為簡(jiǎn)便起見(jiàn),其后在執(zhí)行過(guò)程中采用了固定租金方式)的形式令政府投資公司參與收益的分配;在項(xiàng)目特許期結(jié)束后,PPP項(xiàng)目公司無(wú)償將項(xiàng)目全部資產(chǎn)移交給政府或續(xù)簽經(jīng)營(yíng)合同。
深圳地鐵4號(hào)線由港鐵公司獲得運(yùn)營(yíng)及沿線開(kāi)發(fā)權(quán)。根據(jù)深圳市政府和港鐵公司簽署的協(xié)議,港鐵公司在深圳成立項(xiàng)目公司,以BOT方式投資建設(shè)全長(zhǎng)約16km、總投資約60億元的4號(hào)線二期工程。同時(shí),深圳市政府將已于2004年底建成通車的全長(zhǎng)4.5km的4號(hào)線一期工程在二期工程通車前(2007年)租賃給港鐵深圳公司,4號(hào)線二期通車之日始,4號(hào)線全線將由香港地鐵公司成立的項(xiàng)目公司統(tǒng)一運(yùn)營(yíng),該公司擁有30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。此外,香港地鐵還獲得4號(hào)線沿線290萬(wàn)m2建筑面積的物業(yè)開(kāi)發(fā)權(quán)。在整個(gè)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)期內(nèi),項(xiàng)目公司由香港地鐵公司絕對(duì)控股,自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧,運(yùn)營(yíng)期滿,全部資產(chǎn)無(wú)償移交深圳市政府。
國(guó)家體育場(chǎng)總面積21公頃，建筑面積25.8萬(wàn)平方米，項(xiàng)目總投資額313900萬(wàn)元。2008年奧運(yùn)會(huì)期間，國(guó)家體育場(chǎng)承擔(dān)開(kāi)幕式、閉幕式、田徑比賽和足球比賽等重要賽事，奧運(yùn)會(huì)后可舉辦特殊重大賽事、各類常規(guī)賽事以及文藝演出和商業(yè)展示會(huì)等非競(jìng)賽項(xiàng)目。因用途多樣，有非常好的盈利預(yù)期，為采用PPP模式創(chuàng)造了條件。中信集團(tuán)出資65%，北京城建集團(tuán)出資30%，美國(guó)金州公司出資5%，組成中國(guó)中信集團(tuán)聯(lián)合體。2003年8月9日，中國(guó)中信集團(tuán)聯(lián)合體分別與北京市人民政府、北京奧組委簽署《特許權(quán)協(xié)議》、《國(guó)家體育場(chǎng)協(xié)議》協(xié)議，與北京國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司簽署《合作經(jīng)營(yíng)合同》共同組建項(xiàng)目公司——國(guó)家體育館有限責(zé)任公司，負(fù)責(zé)國(guó)家體育館的融資、建設(shè)工作。項(xiàng)目竣工后，北京中信聯(lián)合體體育場(chǎng)運(yùn)營(yíng)有限公司在30年特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)負(fù)責(zé)國(guó)家體育場(chǎng)賽會(huì)運(yùn)營(yíng)、維護(hù)工作，待運(yùn)營(yíng)期滿將國(guó)家體育場(chǎng)移交給北京國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司。
北京市政府根據(jù)特許權(quán)協(xié)議的相關(guān)要求，提供了許多優(yōu)惠政策和資金支持。項(xiàng)目用地土地一級(jí)開(kāi)發(fā)費(fèi)用僅為1040元/平方米，而相鄰地段商業(yè)用地地價(jià)高達(dá)10000元/平方米，項(xiàng)目土地價(jià)格非常低廉。北京國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司出資18.154億元參與項(xiàng)目，且對(duì)該筆資金不要求回報(bào)。為方便體育場(chǎng)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，北京市政府提供施工場(chǎng)地附近區(qū)域的必要配套基礎(chǔ)設(shè)施，以及其他可為方便體育場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的幫助。在奧運(yùn)會(huì)測(cè)試賽和正式比賽期間，北京奧組委向北京中信聯(lián)合體體育場(chǎng)運(yùn)營(yíng)有限公司支付場(chǎng)地費(fèi)用，而專用于奧運(yùn)會(huì)開(kāi)閉幕式但賽后不再使用的特殊裝置所有費(fèi)用，由北京市政府承擔(dān)。在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，限制北京市市區(qū)北部區(qū)域新建體育館或擴(kuò)建已有體育館，如確有需要新建體育館，北京市將與北京中信聯(lián)合體體育場(chǎng)運(yùn)營(yíng)有限公司協(xié)商，并按特許權(quán)協(xié)議對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償。
五、我國(guó)現(xiàn)階段項(xiàng)目融資的 PPP 模式設(shè)計(jì)及操作要點(diǎn)
1、PPP模式之一
項(xiàng)目特點(diǎn)：項(xiàng)目預(yù)期盈利穩(wěn)定，作為長(zhǎng)期持有資產(chǎn)優(yōu)良，如部分供水、污水處理、垃圾處理項(xiàng)目。最傳統(tǒng)的BOT，真正意義上的PPP項(xiàng)目。
法律文件：發(fā)改委、財(cái)政批文，確保項(xiàng)目納入PPP項(xiàng)目名單；
股權(quán)合作：政府授權(quán)企業(yè)與投資方均以真股形式合作；（有的項(xiàng)目可以部分假股真?zhèn)模?/span>
收入預(yù)測(cè)：收費(fèi)單價(jià)與收入預(yù)測(cè)是項(xiàng)目實(shí)施的前提條件，需要與當(dāng)?shù)匕l(fā)改委相關(guān)部門充分收費(fèi)價(jià)格政策，并需要第三方專業(yè)公司提供收入預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)；
特許經(jīng)營(yíng)收入調(diào)整機(jī)制：特許經(jīng)營(yíng)期限長(zhǎng)，運(yùn)營(yíng)效益受到多方面因素的影響，與政府監(jiān)管部門達(dá)成科學(xué)、靈活的調(diào)整機(jī)制是成功實(shí)施項(xiàng)目的關(guān)鍵；
投資退出方式：長(zhǎng)期持有+資產(chǎn)證券化。長(zhǎng)期持有可獲得穩(wěn)定現(xiàn)金流；資產(chǎn)證券化符合監(jiān)管鼓勵(lì)范圍，同時(shí)降低政府違約風(fēng)險(xiǎn)。
2、PPP模式之二
項(xiàng)目特點(diǎn)：項(xiàng)目為市政交通節(jié)點(diǎn)性工程，如橋梁、隧道；項(xiàng)目后期需要比較專業(yè)的維護(hù)，政府違約風(fēng)險(xiǎn)較大；本身不具備產(chǎn)生現(xiàn)金流的功能。
法律文件：發(fā)改委、財(cái)政批文，確保項(xiàng)目納入PPP項(xiàng)目名單；
項(xiàng)目收入：項(xiàng)目本身并不具備使用者付費(fèi)等特征；政府以購(gòu)買公共服務(wù)的形式，在10—30年內(nèi)支付投資者投資成本+合理回報(bào)。（類似于污水處理）
投資退出方式：長(zhǎng)期持有+資產(chǎn)證券化。長(zhǎng)期持有可獲得穩(wěn)定現(xiàn)金流；資產(chǎn)證券化符合監(jiān)管鼓勵(lì)范圍，降低政府違約風(fēng)險(xiǎn)。
3、PPP模式之三
項(xiàng)目特點(diǎn)：項(xiàng)目多為高速公路、軌道交通等投資體量巨大，投資回收期特別長(zhǎng)，項(xiàng)目預(yù)期收益不穩(wěn)定。
項(xiàng)目股權(quán)：投資方以“真股+假股”的形式與政府企業(yè)合作；假股部分政府企業(yè)回購(gòu)，投資方收取固定回報(bào)，真股部分長(zhǎng)期持有，一般情況而言，施工利潤(rùn)覆蓋真股部分投資額。
法律文件：發(fā)改委、財(cái)政批文，確保項(xiàng)目納入PPP項(xiàng)目名單；
風(fēng)險(xiǎn)防范：假股部分需要有效的擔(dān)保條件；投資協(xié)議及項(xiàng)目公司章程要充分維護(hù)投資方真股部分投資權(quán)益。
（一）、 PPP項(xiàng)目的發(fā)展背景和內(nèi)涵
43號(hào)文（《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方性政府債務(wù)管理的意見(jiàn)》國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）對(duì)地方政府融資舉債設(shè)立了明確的約束限制機(jī)制，限制了地方平臺(tái)融資之后，隨之而來(lái)的問(wèn)題是公益性項(xiàng)目如何建設(shè)運(yùn)作。由PPP模式這一輪的推動(dòng)背景可知，PPP模式的核心內(nèi)涵在于：公私合營(yíng)、債務(wù)隔離。
43號(hào)文設(shè)定的政府項(xiàng)目融資機(jī)制。
1、公私合營(yíng)。
PPP模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系?！?/span>PPP”模式相對(duì)于“BOT”模式的不同之處，OT中由企業(yè)全部承擔(dān)投建，政府與企業(yè)為發(fā)包與承包的上下關(guān)系。而PPP模式中項(xiàng)目投建由政府和企業(yè)共同實(shí)施，各有分工，政府與企業(yè)為一定程度上的平等合作關(guān)系，即所謂“公私合營(yíng)”。對(duì)于社會(huì)資本而言，面臨政府這個(gè)新的商業(yè)伙伴，項(xiàng)目之中必定會(huì)產(chǎn)生更多的不可控因素，究竟政府是否能樹(shù)立起契約精神，能在多大程度上實(shí)踐契約精神，能否實(shí)現(xiàn)通過(guò)“合同條款”而不是“行政權(quán)力”來(lái)約束政企雙方的行為等種種尚不可知，具體運(yùn)作模式必定是需要在社會(huì)資本和政府的反復(fù)博弈過(guò)程中摸索建立。在PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本可以按照商業(yè)市場(chǎng)規(guī)則談判投建，但同時(shí)也應(yīng)明白，項(xiàng)目合作中政府切實(shí)做到職能轉(zhuǎn)變的難度和不現(xiàn)實(shí)性，積極與政府博弈談判，力爭(zhēng)最優(yōu)結(jié)果。
案例:結(jié)合鳥(niǎo)巢PPP項(xiàng)目失敗的案例，簡(jiǎn)單探析一下與政府合作的難度。鳥(niǎo)巢項(xiàng)目總投資31.39億元，由北京市政府出資58%，社會(huì)資本聯(lián)合體（中信集團(tuán)為主）出資42%進(jìn)行投建。該項(xiàng)目不但有政府的高出資比例與隱形擔(dān)保支持，作為進(jìn)一步的保障，中信集團(tuán)還與北京市政府簽署了一個(gè)兜底條款：北京市發(fā)改委協(xié)調(diào)各部門幫助中信集團(tuán)聯(lián)合體取得利潤(rùn)。然而，在強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合的表面下，卻出現(xiàn)了多種問(wèn)題。暫且拋開(kāi)其中其他矛盾因素，從政府方面出現(xiàn)的幾點(diǎn)要素，是導(dǎo)致該項(xiàng)目失敗的重要因素：1、開(kāi)工后，北京市政府重新調(diào)整鳥(niǎo)巢設(shè)計(jì)（項(xiàng)目設(shè)計(jì)權(quán)從開(kāi)始便不在投標(biāo)方手中），決定取消可閉合頂蓋、減少商業(yè)面積、減少停車位，大大影響了體育場(chǎng)的商業(yè)價(jià)值，減少后期項(xiàng)目收益（如：取消可閉合頂蓋使鳥(niǎo)巢的品牌度和獨(dú)一性大為降低，之前預(yù)計(jì)的全天候商演無(wú)法實(shí)現(xiàn)）；2、北京市政府沒(méi)有獲得國(guó)家體育場(chǎng)設(shè)計(jì)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，但要求項(xiàng)目公司必須使用該設(shè)計(jì)。這導(dǎo)致項(xiàng)目公司在與設(shè)計(jì)聯(lián)合體談判時(shí)的弱勢(shì)地位，同時(shí)也影響項(xiàng)目公司使用無(wú)形資產(chǎn)對(duì)體育場(chǎng)賽后商業(yè)運(yùn)營(yíng)。3、項(xiàng)目過(guò)程中與財(cái)務(wù)、法律制度的沖突且很難協(xié)調(diào)，出現(xiàn)原本政府承諾了30年內(nèi)不拿錢的條款無(wú)法實(shí)現(xiàn)等情況。4、在投資協(xié)議中的兜底條款：北京市發(fā)改委會(huì)協(xié)調(diào)各部門幫助聯(lián)合體取得利益——是一個(gè)無(wú)法量化的條款，因而最終現(xiàn)實(shí)意義可以說(shuō)是落空。最終，在國(guó)家體育場(chǎng)正式引入賽后運(yùn)營(yíng)的一年后，北京市人民政府與中信聯(lián)合體簽署協(xié)議，由政府接手運(yùn)營(yíng)權(quán)后，意味著該PPP項(xiàng)目的應(yīng)用失敗。當(dāng)然在其中還有其他許多導(dǎo)致失敗的因素，但其中政府出現(xiàn)的各種問(wèn)題，非常值得我們今日推進(jìn)PPP項(xiàng)目時(shí)借鑒。
2、債務(wù)隔離
43號(hào)文重點(diǎn)解決的是地方債務(wù)沉疴之弊，通過(guò)以PPP模式運(yùn)作項(xiàng)目，地方政府實(shí)際已經(jīng)和項(xiàng)目的債務(wù)隔離開(kāi)來(lái)。PPP三大特征中的“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”并不意味著政府會(huì)對(duì)項(xiàng)目的債務(wù)負(fù)責(zé)。PPP項(xiàng)目中，政府與社會(huì)資本共同發(fā)起成立特別目的公司（Special Purpose Vehicle，簡(jiǎn)稱“SPV”），即項(xiàng)目公司，該項(xiàng)目公司可以通過(guò)貸款、企業(yè)債等各種方式融資舉債，但所產(chǎn)生的一切債務(wù)均不屬于政府債務(wù)或者是政府或有債務(wù)的范疇，PPP的債務(wù)可依靠財(cái)政補(bǔ)貼，但政府不承擔(dān)SPV的償債責(zé)任。因此，政府不可能為SPV公司或者社會(huì)資本的投資提供擔(dān)保。
43號(hào)文設(shè)定的政府舉債機(jī)制
對(duì)于政府而言，PPP模式產(chǎn)生的意義除了約束舉債之外，對(duì)于眼下而言，隔離債務(wù)是首要迫切之務(wù)，明白了政府的這一點(diǎn)用意，才能更好地在項(xiàng)目談判和實(shí)施中設(shè)計(jì)切實(shí)可行的有利方案。同時(shí)，PPP的推進(jìn)確實(shí)已經(jīng)掀起了基建、城鎮(zhèn)化市場(chǎng)投資模式的巨大變革。
（二）、 PPP模式的發(fā)展態(tài)勢(shì)
財(cái)政部、發(fā)改委都在相繼出臺(tái)了關(guān)于推進(jìn)PPP模式的指導(dǎo)性文件和具體操作方式引導(dǎo)辦法。
立法方面，發(fā)改委正在牽頭推進(jìn)PPP相關(guān)的立法調(diào)研和初稿起草，2014年11月14日已經(jīng)發(fā)布了立法前期研究報(bào)告《基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)立法研究概述——基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)立法前期研究報(bào)告之一》。
工作機(jī)制和機(jī)構(gòu)方面，財(cái)政部于2014年12月3日發(fā)布消息，財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作（PPP）中心正式獲批，并推出了30個(gè)首批PPP示范項(xiàng)目。
從政治高度上來(lái)說(shuō)，PPP模式已經(jīng)被提升到國(guó)家治理現(xiàn)代化、市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用、快速轉(zhuǎn)變政府職能、建立現(xiàn)代財(cái)政制度和推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展等機(jī)制變革的高度。再由目前的貫徹推進(jìn)現(xiàn)狀可見(jiàn)，PPP模式可以說(shuō)是在任政府改革舉措中切實(shí)落地的一條重要措施。
（三）、PPP項(xiàng)目適用范圍
根據(jù)發(fā)改委下發(fā)指導(dǎo)意見(jiàn)，PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。包括燃?xì)狻⒐╇?、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目。各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項(xiàng)目，優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)。
可見(jiàn)，PPP項(xiàng)目主要適用于是公益類項(xiàng)目，具有較寬泛的適用范圍，交通市政基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)保、社會(huì)事業(yè)、農(nóng)業(yè)水利、文化旅游等多個(gè)領(lǐng)域均可以推行?？梢詾樾陆ǖ捻?xiàng)目，也可以是政府運(yùn)營(yíng)管理的已建成、需按市場(chǎng)化要求轉(zhuǎn)換為企業(yè)運(yùn)作的項(xiàng)目。而此類項(xiàng)目的共同特點(diǎn)為：投資體量大，投資回收期長(zhǎng)，且投資利潤(rùn)率不高。
（四） 、社會(huì)資本介入PPP項(xiàng)目的盈利方向
根據(jù)財(cái)政部《操作指南》文件規(guī)定，項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制包括：使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)。
PPP項(xiàng)目本身一定是公益類項(xiàng)目，包括有經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目（由使用者付費(fèi)的項(xiàng)目），也有準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和公益性項(xiàng)目。公益類項(xiàng)目的性質(zhì)決定了其項(xiàng)目回報(bào)率低于社會(huì)資本追逐的利潤(rùn)率的缺點(diǎn)。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，PPP可以為其解決融資、債務(wù)、運(yùn)營(yíng)管理等難題；從社會(huì)整體來(lái)說(shuō)，可以提高社會(huì)資源有效配置；但對(duì)于社會(huì)資本來(lái)說(shuō)，如此規(guī)模的投入難道只是為了在漫長(zhǎng)的運(yùn)營(yíng)期內(nèi)等待相對(duì)較低的投資回報(bào)和政府不確定的少量補(bǔ)貼？對(duì)于有逐利性要求的社會(huì)資本來(lái)說(shuō)，參與PPP項(xiàng)目的意義何在？
社會(huì)資本投入公共事業(yè)，可以追求在公共事業(yè)項(xiàng)目本身之外，與項(xiàng)目相關(guān)的商業(yè)項(xiàng)目利潤(rùn)，通過(guò)投資相關(guān)項(xiàng)目（高利潤(rùn)項(xiàng)目）獲得投資回報(bào)，以補(bǔ)償PPP項(xiàng)目投資，補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)成本，增加整體投資利潤(rùn)回報(bào)。同時(shí)，PPP項(xiàng)目的SPV公司本身即具備融資功能，可以通過(guò)銀行貸款、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化等市場(chǎng)化方式舉債，降低自身投資成本。其中在發(fā)行企業(yè)債等具體實(shí)施方面，相關(guān)政策支持尚為模糊，有待在項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中逐步建立發(fā)展。
PPP項(xiàng)目盈利模式
（五）、退出機(jī)制
社會(huì)資本退出PPP項(xiàng)目主要為移交給政府或政府指定的其他機(jī)構(gòu)。移交方式包括期滿終止移交和提前終止移交、有償移交和無(wú)償移交。同時(shí)，相關(guān)文件中提及，可依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場(chǎng)，為社會(huì)資本提供多元化、規(guī)范化、市場(chǎng)化的退出渠道。
（六）、 PPP項(xiàng)目模式框架
PPP項(xiàng)目按照使用者付費(fèi)類型可以分為三類：較好經(jīng)營(yíng)性收入現(xiàn)金流的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、經(jīng)營(yíng)收費(fèi)不足以覆蓋投資成本的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、無(wú)經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)的的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。對(duì)于這三類具體類型的PPP項(xiàng)目，在具體投資補(bǔ)償模式方面有所不同。同時(shí)，運(yùn)用在不同建設(shè)內(nèi)容時(shí)，項(xiàng)目操作模式可能存在階段性不同。
（七）、小結(jié)
從社會(huì)資本角度來(lái)看，PPP項(xiàng)目能夠使社會(huì)資本進(jìn)入一些原本無(wú)法介入的投資領(lǐng)域，并且能獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)。但由于合作伙伴為政府一方，政府承諾的模糊性和無(wú)效性，以及PPP項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中，可能發(fā)生的和現(xiàn)行法律和財(cái)務(wù)制度的沖突，將為項(xiàng)目推進(jìn)帶來(lái)較大的復(fù)雜性。因此，PPP運(yùn)作方案得以有效實(shí)施的基本前提首先在于，一個(gè)良好的、相應(yīng)的社會(huì)、法律和經(jīng)濟(jì)環(huán)境。
總的來(lái)說(shuō)，PPP項(xiàng)目作為公益類項(xiàng)目，受到政府政策支持，具備較好的自身穩(wěn)健性，是未來(lái)社會(huì)資本的一個(gè)良好的投資方向。在操作過(guò)程中，尤其要注意項(xiàng)目相關(guān)政策的規(guī)范性文件，以及政府各項(xiàng)承諾的合規(guī)可落實(shí)性，充分運(yùn)用政策中的靈活性，在合法合規(guī)的前提下，獲得較好的投資回報(bào)。
七、PPP模式在城建基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)作分析
通過(guò) PPP模式使用私營(yíng)資本建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家廣泛采用的方法。在我國(guó)，PPP模式主要運(yùn)用于水務(wù)、燃?xì)狻⑹召M(fèi)道路、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。PPP項(xiàng)目是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，運(yùn)作程序十分繁雜。妥善安排各參與方在項(xiàng)目中的權(quán)利和義務(wù)，完善項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，合理分擔(dān)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)是PPP項(xiàng)目成功的基礎(chǔ)。
1、項(xiàng)目選擇
每個(gè)PPP項(xiàng)目都具有自身的特性，因此每個(gè)項(xiàng)目都可以采取不同的建設(shè)模式及運(yùn)作方法。PPP項(xiàng)目因?yàn)橥顿Y巨大、合同關(guān)系復(fù)雜、特許期長(zhǎng)等特點(diǎn)注定了只能在某些特定的項(xiàng)目中運(yùn)用，符合以下條件的可以考慮采用PPP模式進(jìn)行融資建設(shè)。
（1）有穩(wěn)定的收益作保證
私營(yíng)企業(yè)之所以愿意將資金投入到公益性的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來(lái)，其根本原因在于該基礎(chǔ)設(shè)施自身具有較強(qiáng)的獲利能力，這也體現(xiàn)了私人資本的逐利性。在大冶污水處理廠BOT項(xiàng)目、漢陽(yáng)黃金口污水處理廠BOT項(xiàng)目等項(xiàng)目中，項(xiàng)目公司每月均能獲得政府支付的污水處理服務(wù)費(fèi)，保證了項(xiàng)目具有穩(wěn)定的收益。
（2）良好的投資環(huán)境
城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資環(huán)境包括軟環(huán)境與硬環(huán)境，軟環(huán)境有：當(dāng)?shù)厝藗兊奈幕刭|(zhì)、法律環(huán)境、政府的辦事效率、政府對(duì)私營(yíng)企業(yè)的支持等；硬環(huán)境有：當(dāng)?shù)氐呢?cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)力、人民生活富裕程度及購(gòu)買力、城市現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施水平等。作為江蘇的省會(huì)城市，華東第二大城市，南京的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃是要建設(shè)具有較高現(xiàn)代化水平和開(kāi)放度的國(guó)際性大城市。南京以其雄厚的工業(yè)基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、獨(dú)特的地理環(huán)境優(yōu)勢(shì)，吸引了國(guó)內(nèi)外投資人積極參與南京的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。我公司先后運(yùn)作了南京市高淳縣污水處理廠TOT+BOT項(xiàng)目、高淳新區(qū)管理服務(wù)中心BT項(xiàng)目、南京長(zhǎng)江三橋股權(quán)融資項(xiàng)目等PPP項(xiàng)目，引入了實(shí)力雄厚的投資人，建成了一大批城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，改善了城市環(huán)境，促進(jìn)了南京城市化水平的提高。
2、項(xiàng)目的各參與方及其職責(zé)確定
PPP項(xiàng)目模式運(yùn)作中，利益主體包括政府、社會(huì)投資者、特許經(jīng)營(yíng)PPP項(xiàng)目公司，金融機(jī)構(gòu)、咨詢公司、承包商及供應(yīng)商等。為了平衡政府部門、社會(huì)投資者、PPP項(xiàng)目公司、金融機(jī)構(gòu)等利益主體的不同利益和要求，首先應(yīng)明確各利益主體的職能。
（1）、政府
政府部門（政府或者政府授權(quán)的部門）通常是PPP項(xiàng)目的發(fā)起人，它們?cè)诜缮霞炔粨碛许?xiàng)目，也不經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，而是通過(guò)給予項(xiàng)目某些特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和給予項(xiàng)目一定數(shù)額的從屬性貸款或貸款擔(dān)保作為項(xiàng)目建設(shè)、開(kāi)發(fā)和融資安排的支持。政府需要對(duì)項(xiàng)目的可行性進(jìn)行分析，并組織項(xiàng)目招標(biāo)，對(duì)投標(biāo)的私營(yíng)企業(yè)進(jìn)行綜合權(quán)衡，確定最終的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)主體。漢陽(yáng)黃金口污水處理廠BOT項(xiàng)目中，武漢市水務(wù)局確保項(xiàng)目公司在整個(gè)特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)無(wú)償使用污水處理廠場(chǎng)地范圍內(nèi)的土地，并且協(xié)助項(xiàng)目公司獲得法律許可的與履行項(xiàng)目協(xié)議相關(guān)的稅收和電價(jià)優(yōu)惠等，給予了項(xiàng)目公司強(qiáng)有力的支持，為項(xiàng)目的成功打下了良好的基礎(chǔ)。
（2）、私營(yíng)企業(yè)
私營(yíng)企業(yè)和代表政府的股權(quán)投資機(jī)構(gòu)合作成立PPP項(xiàng)目公司，投入的股本形成公司的權(quán)益資本。政府部門在選擇私人投資機(jī)構(gòu)的時(shí)候往往比較慎重，因?yàn)?/span>PPP項(xiàng)目的資金規(guī)模非常巨大，花費(fèi)的時(shí)間長(zhǎng)，需要私人投資機(jī)構(gòu)具備雄厚的資金實(shí)力和良好的信譽(yù)。私營(yíng)企業(yè)作為發(fā)起人，負(fù)責(zé)召集PPP項(xiàng)目公司成員。投標(biāo)以前，各成員就聯(lián)合成立項(xiàng)目公司達(dá)成一致，以合同形式確定各自的出資比例和出資形式，并推選成員中的幾人組成項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目公司正式注冊(cè)前的工作。參與PPP項(xiàng)目的一般均為實(shí)力雄厚的企業(yè)，香港地鐵公司、中國(guó)中信集團(tuán)公司、北京桑德環(huán)保集團(tuán)有限公司等實(shí)力雄厚的國(guó)內(nèi)外企業(yè)均積極投身到我國(guó)PPP項(xiàng)目的建設(shè)中，成功完成了北京地鐵4號(hào)線PPP項(xiàng)目、國(guó)家體育館鳥(niǎo)巢BOT項(xiàng)目、襄樊市污水處理廠30萬(wàn)噸/日BOT項(xiàng)目等重大項(xiàng)目。
（3）、項(xiàng)目公司
PPP項(xiàng)目公司是為PPP項(xiàng)目的建設(shè)以及運(yùn)營(yíng)而專門設(shè)立的公司，由政府和社會(huì)投資者聯(lián)合組成。PPP項(xiàng)目公司是PPP項(xiàng)目的實(shí)施者，從政府或授權(quán)機(jī)構(gòu)獲得建設(shè)和經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的特許權(quán)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目從融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)直至項(xiàng)目最后的移交等全過(guò)程的運(yùn)作。PPP項(xiàng)目公司正式注冊(cè)成立后，負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)作。項(xiàng)目特許期結(jié)束，經(jīng)營(yíng)權(quán)或所有權(quán)轉(zhuǎn)移時(shí)，PPP項(xiàng)目公司清算并解散。在項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中，PPP項(xiàng)目公司的職能主要包括投標(biāo)與談判、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、運(yùn)營(yíng)和移交、確保項(xiàng)目的服務(wù)質(zhì)量等。大冶市污水處理廠BOT項(xiàng)目中，項(xiàng)目公司對(duì)污水處理廠進(jìn)行投融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)，并在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，按照特許權(quán)協(xié)議的條款對(duì)污水處理廠進(jìn)行運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和修理。在特許運(yùn)營(yíng)期結(jié)束后，項(xiàng)目公司將污水處理廠的資產(chǎn)移交給大冶市政府，并保證項(xiàng)目設(shè)施的性能符合協(xié)議中規(guī)定的性能標(biāo)準(zhǔn)。
（4）、銀行等金融機(jī)構(gòu)
在PPP模式下，向項(xiàng)目提供貸款的銀行主要是國(guó)際金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)銀行、信托投資機(jī)構(gòu)等。在PPP項(xiàng)目的資金中，來(lái)自私營(yíng)企業(yè)以及政府的直接投資占的比例通常比較小，大部分的資金來(lái)自銀行和金融機(jī)構(gòu)，且貸款期限較長(zhǎng)。為了保證項(xiàng)目貸款的順利回收，貸款人通常要求PPP項(xiàng)目公司或其參與者提供履約保函或擔(dān)保函，從而避免或減少由于開(kāi)發(fā)或運(yùn)營(yíng)不善帶來(lái)的損失。同時(shí)，貸款人為了保證貸款的安全性，通常要求PPP項(xiàng)目公司質(zhì)押他們?cè)阢y行的帳戶，如基本帳戶、營(yíng)業(yè)收入帳戶、還款帳戶等。
（5）、咨詢公司
由于PPP項(xiàng)目運(yùn)作參與合作者眾多、資金結(jié)構(gòu)復(fù)雜、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)期較長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)較大，因此在項(xiàng)目的全壽命期內(nèi)都需要咨詢公司的介入，指導(dǎo)項(xiàng)目的運(yùn)作。我司作為PPP項(xiàng)目的政府方顧問(wèn)，在城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)和案例。在PPP項(xiàng)目中的主要工作包括組織盡職調(diào)查、設(shè)計(jì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目方案，設(shè)計(jì)項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)和招商程序，設(shè)定邊界條件、遴選標(biāo)準(zhǔn)等，建立財(cái)務(wù)模型并進(jìn)行商業(yè)預(yù)測(cè)分析，編制招商文件，組織實(shí)施招標(biāo)或競(jìng)爭(zhēng)性談判等公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性招商程序，參與商務(wù)談判及協(xié)助簽訂項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議等。具體職能如下：
a提供政策咨詢
由于項(xiàng)目的運(yùn)作涉及國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)政策、稅收、金融等各方面的政策，咨詢公司可以幫助PPP項(xiàng)目公司了解這些政策，并按照政策的要求設(shè)計(jì)項(xiàng)目框架，規(guī)避項(xiàng)目的政策風(fēng)險(xiǎn)。
b協(xié)助確定融資方案
合理的融資方案是項(xiàng)目成功的重要因素。咨詢公司可以充分發(fā)揮自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，依據(jù)其掌握的市場(chǎng)信息和融資經(jīng)驗(yàn)，幫助PPP項(xiàng)目公司設(shè)計(jì)適合項(xiàng)目特點(diǎn)的最佳的融資計(jì)劃，確定合理的融資結(jié)構(gòu)。
c協(xié)助制定風(fēng)險(xiǎn)管理方案
在PPP模式下，項(xiàng)目面臨的風(fēng)險(xiǎn)眾多，咨詢公司能夠?qū)?xiàng)目全生命期內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)作出較為準(zhǔn)確專業(yè)的判斷，制定合理的風(fēng)險(xiǎn)分配方案，使項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理合理有效。
d協(xié)助選擇合作伙伴
項(xiàng)目的建設(shè)需要有眾多的合作伙伴參與，包括設(shè)計(jì)單位、建設(shè)單位、監(jiān)理單位等等，咨詢公司可以協(xié)助PPP項(xiàng)目公司選擇信譽(yù)卓越、技術(shù)精專的合作伙伴，協(xié)助進(jìn)行工程的合理安排，有效控制工程的進(jìn)度、成本和質(zhì)量。
e協(xié)助項(xiàng)目開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)
咨詢公司可以為PPP項(xiàng)目公司提供長(zhǎng)期的市場(chǎng)分析和預(yù)測(cè)，設(shè)計(jì)規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的有效方案。項(xiàng)目開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的相關(guān)報(bào)告、文件以及會(huì)議等等也都在咨詢公司的協(xié)助下完成。
除了上述的利害關(guān)系者以外，設(shè)計(jì)單位、保險(xiǎn)公司、運(yùn)營(yíng)公司、建設(shè)單位、材料供應(yīng)商等也都在PPP模式運(yùn)作過(guò)程中發(fā)揮者重要的作用，他們與PPP公司和各合作方的協(xié)調(diào)和密切配合是項(xiàng)目成功的重要因素。
3、設(shè)計(jì)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)
PPP模式是一個(gè)內(nèi)在結(jié)構(gòu)相對(duì)靈活的合作模式，根據(jù)不同類型的項(xiàng)目、不同的項(xiàng)目參與者、不同的融資形式，可以設(shè)計(jì)出符合項(xiàng)目自身的融資模式。PPP模式基本結(jié)構(gòu)較為簡(jiǎn)單，主要的參與者為政府授權(quán)的公共部門、民營(yíng)企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等。根據(jù)項(xiàng)目的不同，可能會(huì)涉及到更多的參與者，如保險(xiǎn)公司、投資咨詢公司等。PPP模式的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)如圖所示：
圖：PPP模式的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)
4、完善政府激勵(lì)措施
對(duì)于大多數(shù)政府公共部門來(lái)說(shuō)，PPP模式的運(yùn)用屬于創(chuàng)新事務(wù)，從政策的制定、項(xiàng)目執(zhí)行以及后續(xù)的監(jiān)管都應(yīng)有完整的規(guī)劃。目前我國(guó)在促進(jìn)私營(yíng)企業(yè)參與城市基礎(chǔ)設(shè)施方面的相關(guān)法律還不完備。因此，政府應(yīng)在考慮我國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，參照國(guó)外先進(jìn)國(guó)家的做法，研究制定相關(guān)推動(dòng)措施，促進(jìn)私營(yíng)企業(yè)以PPP模式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
(1)、成立具體的管理和推動(dòng)部門。在英國(guó)，政府商務(wù)辦公室為國(guó)家PPP的政策單位，負(fù)責(zé)制定整體PPP項(xiàng)目實(shí)施政策和策略、研究制定PPP項(xiàng)目實(shí)施及合同管理作業(yè)程序、提供地方政府PPP模式的實(shí)施策略等。我國(guó)并沒(méi)有設(shè)置推動(dòng)PPP項(xiàng)目實(shí)施政策的部門，只是由建設(shè)部出臺(tái)了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》、《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見(jiàn)》等文件，建議在國(guó)家發(fā)改委或建設(shè)部設(shè)立專門負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的部門，以推動(dòng)我國(guó)PPP項(xiàng)目的實(shí)施。
(2)、制定相應(yīng)的政策和建立各級(jí)政府機(jī)關(guān)聯(lián)合互動(dòng)的促進(jìn)體系。各級(jí)主管部門應(yīng)通過(guò)評(píng)估確立PPP模式適宜的范圍和原則。政府可以考慮成立跨部門的協(xié)調(diào)推動(dòng)小組，由發(fā)改委、財(cái)政部、交通部、建設(shè)部的涉及城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目審批與執(zhí)行部門聯(lián)合參與。省各級(jí)部門成立相應(yīng)的推動(dòng)小組，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的政策制定、項(xiàng)目及前期研究和監(jiān)管。
(3)、研究制定通用的PPP項(xiàng)目實(shí)施規(guī)范。由于城市基礎(chǔ)設(shè)施性質(zhì)不同，與之相應(yīng)的PPP項(xiàng)目的實(shí)施也有所不同。在國(guó)家體育館鳥(niǎo)巢BOT項(xiàng)目中，由于實(shí)施規(guī)范的缺乏，也產(chǎn)生了很多問(wèn)題，在簽訂合同后，市政府要求減少體育場(chǎng)中的商業(yè)設(shè)施，取消活動(dòng)屋頂?shù)龋拗屏隧?xiàng)目公司對(duì)體育館的商業(yè)化運(yùn)行，損害了項(xiàng)目的公司的經(jīng)濟(jì)利益。因此主管部門和行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)加緊研究制定行業(yè)通用的PPP項(xiàng)目實(shí)施規(guī)范和專用標(biāo)準(zhǔn)。一方面利于政府部門參與協(xié)調(diào)和監(jiān)督，另一方面也有利于吸引私營(yíng)企業(yè)的積極參與。
(4)、提供激勵(lì)措施。由于目前我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)的不完善，未能有效的推動(dòng)PPP在我國(guó)的應(yīng)用，因此政府在實(shí)際操作PPP項(xiàng)目時(shí)，可根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)采取投資贊助、協(xié)助融資、政府擔(dān)保、稅收優(yōu)惠等具體的激勵(lì)措施吸引私營(yíng)企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的投資。在漢陽(yáng)黃金口污水處理廠BOT項(xiàng)目，鹽城城南污水處理廠BOT項(xiàng)目等項(xiàng)目中，政府均保證項(xiàng)目公司在整個(gè)特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)無(wú)償使用污水處理廠內(nèi)的土地，并且協(xié)助項(xiàng)目公司獲得與履行項(xiàng)目協(xié)議相關(guān)的稅收優(yōu)惠等。
5、風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)
PPP項(xiàng)目能否順利實(shí)施，需要雙方對(duì)項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理的分擔(dān)。采取合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的方式，從項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)管理的角度，遵循合理分擔(dān)的原則，共同應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，項(xiàng)目參與方應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中諸多的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，采取合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式，積極的應(yīng)對(duì)措施，最大限度地化解了項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。按照風(fēng)險(xiǎn)分配的原則，對(duì)比分析政府及私營(yíng)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)偏好和實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。
聯(lián)系客服
