[摘要]：中國古代曾經(jīng)長期實行以鄉(xiāng)里制度和保甲制度為代表的鄉(xiāng)村治理制度。鄉(xiāng)村治理制度經(jīng)歷了三個主要的變遷階段，即鄉(xiāng)官制時期、轉(zhuǎn)折時期和職役制時期，體現(xiàn)出不同的治理模式。隨著中國封建專制的強化，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理受到的干預和控制逐步增強，自治色彩逐步減弱，越來越不適應農(nóng)村的社會現(xiàn)實，最終被清末地方自治所取代。
[關鍵詞]：鄉(xiāng)村治理；鄉(xiāng)里制度；保甲制；歷史變遷
中國古代社會，歷朝歷代統(tǒng)治者對于治理鄉(xiāng)村都十分重視。中華民族崇尚大一統(tǒng)，自古即有“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”的傳統(tǒng)觀念，中央集權的封建皇權專制體制在中國延續(xù)數(shù)千年，與之相適應的是以鄉(xiāng)里制度和保甲制度等為主要類型的鄉(xiāng)村治理制度。鄉(xiāng)里制度萌生于傳說中的黃帝時期，濫觴于井田制[1]，至清末依然實行之。保甲制度自宋代王安石變法后斷斷續(xù)續(xù)實行，直至新中國成立前的國民黨統(tǒng)治時期才結(jié)束。在數(shù)千年的歷史中，鄉(xiāng)村治理模式屢經(jīng)變遷，經(jīng)歷了幾個較為明顯的歷史階段，表現(xiàn)出不同的制度規(guī)定和具體實踐，鄉(xiāng)村治理組織稱謂多變、功能各異，其自治色彩也各有不同，體現(xiàn)出不同的特點。隨著中國封建集權制度的強化，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理越來越多地受到國家政權的干預和控制，其自治色彩逐步減弱，越來越不適應農(nóng)村的社會現(xiàn)實，最終在清朝末年為鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方自治所取代?；仡櫤涂偨Y(jié)中國古代鄉(xiāng)村治理模式的演進歷史和特點，對于當前進一步推進我國鄉(xiāng)村體制改革將不無裨益。
一、中國古代鄉(xiāng)村治理的第一階段：鄉(xiāng)官制模式
中國古代鄉(xiāng)村治理的典型形態(tài)是鄉(xiāng)里制度，鄉(xiāng)官制是鄉(xiāng)里制度早期的具體形態(tài)與模式，這一時期自夏商周到春秋戰(zhàn)國直至隋文帝開皇十五年（公元595年）。
夏商周時，出現(xiàn)了鄉(xiāng)里制度的萌芽。商周二代已出現(xiàn)“里正”、“族尹”等官名，《周禮》一書詳盡記載了當時劃分細密、職官賅備的鄉(xiāng)里區(qū)劃。這一時期的鄉(xiāng)里制度，在區(qū)劃上為“六鄉(xiāng)六遂”[2]。鄉(xiāng)設于“國”即西周國都地區(qū)，遂設于“野”即國都以外的地區(qū)。據(jù)《周禮》記載，國中“五家為比，使之相保；五比為閭，使之相愛；四閭為族，使之相葬；五族為黨，使之相救；五黨為州，使之相貝周；五州為鄉(xiāng)，使之相賓”，野中“五家為鄰，五鄰為里，四里為酂，五酂為鄙，五鄙為縣，五縣為遂”。六鄉(xiāng)分別設置比長、閭胥、族師、黨正、州長、鄉(xiāng)大夫等職，六遂則設有鄰長、里宰、酂長、鄙師、縣正、遂大夫等職。此外，西周還初步確立了什伍之法：“五家為比，十家為聯(lián)；五人為伍，十人為聯(lián)；四閭為族，八閭為聯(lián)。使之相保相受，刑罰慶賞相及相共，以受邦職，以役國事，以相葬埋。”當時，鄉(xiāng)、黨、鄰、里是四種最基本的組織形式，其中鄉(xiāng)這一級也成了兩千多年來經(jīng)常沿用的行政區(qū)劃形式。但是，與其說它們是一種基層組織形式，還不如說是一種和軍事編制與戶籍編制相交雜的居民管理形式。而且西周時期的鄉(xiāng)的層級高于州縣的行政建制，遂的層級亦高于州縣，從治域范圍和所處層級看，其時的遂更相當于后世州縣之下的鄉(xiāng)。[3]
春秋時期，鄉(xiāng)里制度繼續(xù)保留下來，并且出現(xiàn)了新的聚落形式———邑，鄉(xiāng)、黨、鄰、里也開始各有專名，如《論語》中的“互鄉(xiāng)”、“達巷黨”等。同時，隨著社會的發(fā)展，國野之間的差別日益縮小，國野中所設鄉(xiāng)里組織也漸趨一致。戰(zhàn)國時期，隨著各諸侯國國土面積的擴大，先后出現(xiàn)了縣和郡。特別是后來以郡領縣的“郡縣制”在各國推行后，鄉(xiāng)、里以上行政組織逐步初具雛形，鄉(xiāng)里組織趨于簡化，鄉(xiāng)的層級則沉至縣下，成為基層組織。這一時期還出現(xiàn)了“亭”這一級，有“亭父”一職。戰(zhàn)國時期《齊語》載：“管子于是制國以為二十一鄉(xiāng)：工商之鄉(xiāng)六；士鄉(xiāng)十五，公帥五鄉(xiāng)焉，國子帥五鄉(xiāng)焉，高子帥五鄉(xiāng)焉。”“制鄙三十家為邑，邑有司；十邑為卒，卒有卒帥；十卒為鄉(xiāng)，鄉(xiāng)有鄉(xiāng)帥；三鄉(xiāng)為縣，縣有縣帥；十縣為屬，屬有大夫。五屬，故立五大夫，各使治一屬焉；立五正，各使聽一屬焉。”可見，此時縣下有鄉(xiāng)、鄉(xiāng)下有里已成定制，鄉(xiāng)里成為基層行政組織，鄉(xiāng)里制度已是范型初具。當然，這一時期的鄉(xiāng)，既是地方行政組織，又是軍隊組織，二者互相結(jié)合。春秋戰(zhàn)國時期，什伍組織也被廣泛采用，各國統(tǒng)治者對鄉(xiāng)村的控制漸趨嚴密。
秦漢時期實行郡縣制，朝廷命官至郡縣而止，其鄉(xiāng)里制度則逐步成熟。秦統(tǒng)一六國后，將全國劃分為36個郡，郡下設縣，縣下置鄉(xiāng)、亭、里為基層政權組織，從而簡化了先秦時期軌、伍、里、連、鄉(xiāng)等多級治理結(jié)構。西漢在地方治理方面基本沿襲前制，但其鄉(xiāng)里組織在結(jié)構與功能方面更趨細致，更趨嚴密完善。西漢在全國范圍內(nèi)建立了鄉(xiāng)、亭、里三級組織，并以十里為一亭，十亭為一鄉(xiāng)。有學者考察，“西漢平帝時全國有縣道邑國1587，鄉(xiāng)6620，平均每縣四鄉(xiāng)有余；東漢有縣道邑國1180，永興元年（153年）有鄉(xiāng)3651，平均每縣三鄉(xiāng)有余。”[4]《漢書·百官公卿表上》說：“大率十里一亭，亭有長；十亭一鄉(xiāng)，鄉(xiāng)有三老、有秩、嗇夫、游徼。”兩漢在里以下又設什伍組織，使之與里一起成為最基層的組織。里有里魁，掌一百戶，什和伍各設什長、伍長，并分別主十家、五家，各司其職。這種分工，與現(xiàn)行的村民自治組織內(nèi)部分工有一定相似之處。[5]漢代鄉(xiāng)治還有一個與前朝不同的特點，即鄉(xiāng)官依其所執(zhí)掌的鄉(xiāng)里事務的不同性質(zhì)分屬于不同的行政系統(tǒng)，如有秩屬郡，嗇夫?qū)倏h，游徼屬都尉，鄉(xiāng)有鄉(xiāng)佐輔之，這是漢代鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新之舉。秦漢的這種基層組織，既發(fā)揮基層政權的作用，又帶有半自治的性質(zhì)，表明當時封建國家對基層社會的控制還相對較寬松。
魏晉和南朝主要是沿襲漢制，實行鄉(xiāng)、亭、里制，而北朝則仿照《周禮》實行鄰、閭、黨三長制或者里、黨兩長制，組織形式上與秦漢沒有太大差異，但鄉(xiāng)的轄戶則明顯減少，其地位也有明顯下降。魏晉南北朝時期還首次出現(xiàn)了“村”的名稱，由于戰(zhàn)亂頻仍、社會動蕩不安，不少百姓背井離鄉(xiāng)，聚集開發(fā)新的地方，形成了有別于原來的“里”的村落。[6]村塢開始逐漸取代里伍，成為鄉(xiāng)治的基本組織形式，它們不是國家行政系統(tǒng)的正式組成部分，而是在豪族莊園、聚塢的基礎上自發(fā)形成的，其內(nèi)部的社會結(jié)構和外部與國家的關系，均與鄉(xiāng)里制度大相徑庭。[7]這一時期，鄉(xiāng)村治理立法還出現(xiàn)了新特點，即員額編制立法的出現(xiàn)。各國不僅按照戶口多寡規(guī)定基層建制的規(guī)模，而且還依戶口厘定鄉(xiāng)官職數(shù)。如晉制規(guī)定千戶以上置史、佐、正三人，千戶以下置治書史一人。
總體上來看，這一時期的鄉(xiāng)村治理制度，同一組織形式大小不一，并歷代因循，隨勢而變，但大體上不離“官有秩，各有掌，重教化”的窠臼。在這一時期特別是后期的各種組織形式中，鄉(xiāng)和里的作用凸現(xiàn)了出來，并成為了中國鄉(xiāng)里制度的最為重要的兩級，同時出現(xiàn)了村。其在官職的選任上也一直是道德型和知識性的，鄉(xiāng)官主要由官派產(chǎn)生，輔以民間推選[8]，并享有俸祿品秩。這一時期，封建專制主義還沒有達到高度集權的程度，鄉(xiāng)村社會基本處于半自治狀態(tài)。
二、中國古代鄉(xiāng)村治理的第二階段：由鄉(xiāng)里制到保甲制、鄉(xiāng)官制到職役制的模式轉(zhuǎn)折
中國古代鄉(xiāng)村治理的第二階段是由鄉(xiāng)里制向保甲制、鄉(xiāng)官制到職役制的轉(zhuǎn)折時期，大致為隋唐兩宋時期，從隋文帝開皇十六年（公元596年）至宋神宗熙寧三年（公元1070年）。
隋朝建立伊始，其鄉(xiāng)村治理制度是族、閭、保三級制。《隋書·食貨志》載：“頒新令，制人五家為保，保有長。保五為閭，閭四為族，皆有正。畿外置里正，比閭正，黨長比族正，以相檢察焉。”較之前朝舊制，保一級為新設的最基層的組織，取消了鄉(xiāng)一級，并改坊為里。至公元589年即隋文帝開皇九年，隋文帝頒布詔令，“五百家為鄉(xiāng)，正一人；百里為里，長一人”。這樣，族、閭、保三級制又被改為鄉(xiāng)、里兩級制，鄉(xiāng)制得以恢復，但是鄉(xiāng)的基層官吏的人員數(shù)量比此前大為減少，鄉(xiāng)官權力也在逐步弱化，開皇十年因“鄉(xiāng)官判事，為其里閭親識，剖斷不平”而廢除鄉(xiāng)正理詞訟的職責即是其權力弱化的表現(xiàn)之一。
唐代實行的是鄉(xiāng)、里、村三級制。以里正為主、村正為其輔貳是唐前期縣以下鄉(xiāng)村基層行政管理體制的主要特征[9]，鄉(xiāng)的功能則進一步被弱化，甚至一度是有職而無官。如《通典·職官典》載，唐太宗“貞觀九年每鄉(xiāng)置長一人，佐二人，在十五年省”，至此鄉(xiāng)制已經(jīng)是名存實亡了，尤其是安史之亂之后鄉(xiāng)制基本喪失其作用。而里和村的作用則凸現(xiàn)出來，成為鄉(xiāng)里組織的重要層次，保和保長的設置及其職能亦得以明確保留。特別是村，在中國歷史上正式作為一級基層管理組織而出現(xiàn)。唐代通過律和令、疏議等形式全面推行了村制和坊制。《舊唐書》和《資治通鑒》等文獻的記載表明，唐代武德時期即已通過頒布正式律令的形式規(guī)定，“百戶為里，五里為鄉(xiāng)。兩京及州縣之郭內(nèi)，分為坊，郊外為村。里及坊村皆有正，以司督察。四家為鄰，五鄰為保。保有長，以相禁約。”村的設置范圍是“在田野者為村”，村為城市之外的聚落之處，無家戶數(shù)的限制。據(jù)唐代法律，村正長員額的設置一般依村之大小有所變動，主要可分為三種情形：第一，“其村居如［不］滿十家，隸入大村，不得別置村正”，即不滿十家的小聚落雖然名為村，但不另設村正長，在村長官的設立上要歸入其他村；第二，滿十家而不滿百家置村正一人；第三，“其村滿百家增置一人”，即超過百戶的村設置兩名村正。唐代里正職責較大，負責管理整個鄉(xiāng)的事務，“掌按比戶口，課植農(nóng)桑，檢察非違，催驅(qū)賦役”，成為鄉(xiāng)里組織的實際領導者，但在唐代中后期也發(fā)生了變化。唐宣宗大中九年（公元855年），“詔以州縣差役不均，自今每縣據(jù)人貧富及役輕重作差科簿，送刺史檢署訖，鎖于令廳，第有役事，委令據(jù)簿輪差。”由此可見，里正這樣的“顯職”至此也已有了為人所役使的苗頭了。唐代法律對村正的職責也有明確的規(guī)范，村正、坊正主要是“掌坊門管鑰”和“督察奸非”，有權助捕、糾告、治盜、捕亡等，主要在于維持村內(nèi)社會治安、進行基層管理。至于其人選，則由縣司選取“勛官六品以下白丁清平強干者充”，“并免其課役”。唐朝村制度的實施富有創(chuàng)意，且卓見成效，從立國之初即開始推行。唐朝對城邑之外紛繁雜亂的各種聚落形態(tài)，進行全面規(guī)范和整頓，不僅從名稱上統(tǒng)一為村，而且從法律上實施統(tǒng)一管理，職責完備。村制度的推行，是對郊野聚落自魏晉以來三百年間離亂局面的一次大整合，是國家力量向基層社會進一步滲透的有力舉措。
五代十國的鄉(xiāng)村治理制度主要是沿襲隋唐，少有更易。這一時期大多數(shù)時候?qū)嵭朽l(xiāng)、里、村制，少數(shù)時期實行鄉(xiāng)、團、里制。村一級基本得以保存，并出現(xiàn)了新的鄉(xiāng)里組織形式———團。《文獻通考·職役一》載：“周顯德五年，詔諸道州府，令團并鄉(xiāng)村。大率以百戶為一團，每團選三大戶為耆長。凡民家之有奸盜者，三大戶察之，民田之有耗登者，三大戶均之。”
北宋時，鄉(xiāng)村治理制度的演變大體分為初期和中后期兩個階段，但期間變化頗為復雜。北宋初期縣以下為鄉(xiāng)，仍實行鄉(xiāng)里制，“諸鄉(xiāng)置里正，主賦役。州縣郭內(nèi)舊置坊正，主科稅。”鄉(xiāng)村置里，里下為戶，“里正、戶長掌課輸，鄉(xiāng)書手隸里正”。太祖開寶七年（公元974年），詔令“廢鄉(xiāng)，分為管，置戶長主納賦，耆長主盜賊詞訟”。不過，此時的鄉(xiāng)、里規(guī)模均與唐代大不相同。唐朝的鄉(xiāng)為五百戶，里為百戶，而宋初的鄉(xiāng)、里規(guī)模均大于此。北宋中后期特別是王安石變法實行保甲制度后，鄉(xiāng)里制度發(fā)生了重大變化。
總體來說，這一階段處于由鄉(xiāng)里制向保甲制、由鄉(xiāng)官制向職役制的轉(zhuǎn)折時期，鄉(xiāng)和里的地位逐漸淪落，鄉(xiāng)里自治功能逐步弱化，官方的控制與統(tǒng)治逐步增強，鄉(xiāng)村權力越來越多地被上調(diào)到更便于中央直接控制的州縣官吏的手中。
三、中國古代鄉(xiāng)村治理的第三階段：職役制模式
中國古代鄉(xiāng)村治理的第三階段是從王安石變法至清代，鄉(xiāng)里制度轉(zhuǎn)變?yōu)槁氁壑疲螜嗨淼墓僦误w制從鄉(xiāng)鎮(zhèn)退縮到縣一級，縣為基層行政組織，縣以下實行以代表皇權的保甲制度為載體，以體現(xiàn)族權的宗族組織為基礎，以擁有紳權的士為紐帶而建立起來的鄉(xiāng)村自治政治。[10]
宋神宗熙寧年間，王安石厲行變法，實行保甲制度。規(guī)定，“十家為一保，選主戶有干力者一人為保長；五十家為一大保，選一人為大保長；十大702011.3保為一都保，選為眾所服者為都保正，又以一人為之副。應主客戶兩丁以上，選一人為保丁。附保。兩丁以上有余丁而壯勇者亦附之，內(nèi)家貲最厚、材勇過人者亦充保丁”。在全國推行保甲法后，在保、大保、都保中分別設保長、大保長、都保長和副保正，凡差縣差役，政府科敷，縣官雜使，監(jiān)司迎送，皆責辦于都保之中。其具體做法是：一都之中選出材勇、物力最高的二人，分別擔任都保正和副保正，負責“盜賊、煙火之事”。大保長一年一替，保正、小保長兩年一替。每一大保夜間輪流派五人巡邏，遇有盜賊報大保長追捕，同保內(nèi)發(fā)生盜竊等案，知情不報，連坐治罪。北宋通過明確的分管部門來推行保甲制度，并先后頒布了《畿縣保甲條制》、《五路義勇保甲敕》、《開封府界保甲敕》等法令來規(guī)范和保障保甲制度的實施。此外，北宋還出現(xiàn)了兩件與鄉(xiāng)村治理有極大關系的事情：一是鄉(xiāng)約的創(chuàng)建，北宋神宗熙寧九年（公元1076年）陜西藍田呂氏兄弟創(chuàng)立了具有濃厚自治色彩的“呂氏鄉(xiāng)約”；二是出現(xiàn)了較具規(guī)模的社倉，并以保甲法進行管理。
保甲制削弱了鄉(xiāng)里社會的自治色彩，表明了專制國家對鄉(xiāng)里社會基層滲透的增強。至此，鄉(xiāng)里制度真正地轉(zhuǎn)變?yōu)榱寺氁壑疲醒爰瘷嗾误w制得到進一步強化。鄉(xiāng)和里的地位淪落不堪，尤其是鄉(xiāng)一級，其作用幾乎已經(jīng)近于財政區(qū)劃的性質(zhì)，不再具有一級行政組織的職能了。鄉(xiāng)里之長由領取薪俸的鄉(xiāng)官轉(zhuǎn)向具有強制性徭役的職役，淪為為人所役的差人，已不復當年有官秩、有地位的尊榮了，鄉(xiāng)舉里選的傳統(tǒng)消亡，而由縣令直接定奪。
南宋時期，保甲制度在調(diào)整中繼續(xù)推行，鄉(xiāng)村一般實行鄉(xiāng)、都、保、甲制，保正副主管原來耆長的職責，大保長主管原來戶長的職責。每一都保下設若干保，保以下設甲，每家為一甲，甲頭常常用以催稅。有些地區(qū)，諸如福建、四川等，則實行鄉(xiāng)、里、耆、都制，設置保正長、耆長和壯丁。
元代的鄉(xiāng)村治理制度基本上推行的是一種唐代的鄉(xiāng)里制和金代社制的混合管理模式，并出現(xiàn)了都圖制。據(jù)《蕭山志》記載：元代“改鄉(xiāng)為都，改里為圖，自之始”。這種都圖制并非元代首創(chuàng)，而是對宋代鄉(xiāng)都保制的因襲。元代的鄉(xiāng)里制度在組織方式上比較復雜，其官職的設立和廢除交替不定，組織形式的名稱紛繁復雜：有里，有村，有坊，有保，都根據(jù)本地的風俗習慣稱呼。特別是為了發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、安定農(nóng)村社會組織，元代還頒布了勸農(nóng)立社法令，在農(nóng)村成立了內(nèi)容嚴密的村社組織，設置社長以勸導鄉(xiāng)里，助成風俗。至元七年（公元1270年），統(tǒng)治者“頒農(nóng)桑之制一十四條”，并規(guī)定：“縣邑所屬村莊，凡五十家立一社，擇高年曉事者一人為之長。增至百家者，別設長一員。不及五十家者，與近村合為一社。地遠人稀，不能相合，各自為社者聽。其合為社者，仍擇數(shù)村之中，立社長官司長以教督農(nóng)民為事。”元代還設置村社之約，以處罰之法來進行管理，并辦有社學，對鄉(xiāng)村子弟進行教育，這些無疑都增加了漢以后基層社會日益減少的自治色彩。元代農(nóng)村的這些“自治”因素，使得有論者提出，“比較完整意義上的中國村民自治的歷史應始于元明時期”[11]。
明代的鄉(xiāng)村治理制度從總體上來說，呈現(xiàn)出兩種不同的特色，北方的鄉(xiāng)村制度有著金元的鄉(xiāng)里制和社制的色彩，而南方則深受宋代都保制的影響。正如白鋼先生所言：“明代的鄉(xiāng)村行政機構，據(jù)有關方志記載，多半是鄉(xiāng)都圖、鄉(xiāng)都里三級，也有的地方是鄉(xiāng)保村里、鄉(xiāng)保區(qū)圖四級。”[12]因此，明代的鄉(xiāng)里組織層級極為復雜，名稱多樣，計有鄉(xiāng)、里、都、圖、保、村、區(qū)、社、甲等。從時間層面上來說，明代鄉(xiāng)村治理制度的發(fā)展大致經(jīng)歷了兩個階段，即初期的里甲制和中后期的保甲制?！睹魇?#183;食貨一》載：“洪武十四年詔天下編賦役黃冊，以一百十戶為一里，推丁糧多者十戶為長，余百戶為十甲，甲凡十人。歲役里長一人，甲首一人，董一里一甲之事。先后以丁糧多寡為序，凡十年一周，曰排年。在城曰坊，近城曰廂，鄉(xiāng)都曰里。里編為冊，冊首總為一圖。”里、甲組織設有里長、甲首，負責調(diào)查田糧丁數(shù)，編造賦役冊籍，催辦錢糧，并有“勾攝公事”之責。里、甲的職責明確而廣泛，實際上起著基層政權的作用，里長、甲首則是國家最低級的半官職人員。但里長地位每況愈下，整天忙于各種差役難以脫身，以致后來無人愿意充任之。針對鄉(xiāng)官充役而導致的世風日下的現(xiàn)狀，洪武年間重倡老人制，在里中設立老人，選甲中年過五十者充任，負責教化鄉(xiāng)民、解決鄉(xiāng)里糾紛。洪武四年設糧長制，“推糧多者為之，歲收秋糧，自令出納。”到了明代中后期，里甲制開始走向衰落，里長、糧長也名存實亡，取而代之的是保甲制。由于老人制的失敗，在這一時期還出現(xiàn)了鄉(xiāng)約與保甲相結(jié)合的情況，每約百家可選保正一人。明朝鄉(xiāng)約制度進一步與保甲制度相結(jié)合，使得百姓受到更加嚴密的社會控制。保甲制取代鄉(xiāng)里制，職役制取代鄉(xiāng)官制，使得明代鄉(xiāng)村治理結(jié)構的自治性質(zhì)大為降低，其治理功能也被大為削弱。
清代的鄉(xiāng)村治理制度基本因襲前朝。在入關之初的順治元年，為了安定剛剛占領的直隸、山東、山西等地的社會秩序，繼續(xù)實行前明的保甲、總甲制。但在四年之后，又變更為里甲制。其內(nèi)容基本同于明初，仍然以一百十戶為一里，推選丁糧多者十戶為長，余百戶為十甲，甲凡十人。清中葉以后，隨著土地兼并的強化，人口的大量流動，商品經(jīng)濟的發(fā)展，清朝政府開始改變賦稅政策，改行“攤丁入畝”，里甲制賴以存在的基礎被破壞。從雍正四年（公元1726年）起，里甲制便被保甲制所替代。雍正四年，清政府頒布上諭，就落實保甲制度作出較詳細的規(guī)定，其突出特點是，規(guī)定了對保甲組織中保正、甲長、牌頭的賞罰措施，對保甲編制給以靈活政策，規(guī)定“村莊雖小，即如數(shù)家亦可編為一甲”，“如村落畸零，戶不及數(shù)者，即就其少數(shù)編之”。至于其人選，按照清政府的規(guī)定，鄉(xiāng)、保一級的職役應為：“士民公舉誠實識字及有身家者，報官點充”。雍正五年（公元1727年），清政府規(guī)定“其保正甲長，免其本身差徭”，“其保正甲長，紳袊免充”。清代保甲組織的功能得到進一步強化，除承擔人口管理、互保連坐、治安報警之類任務外，還承擔一切地方公務管理，成為發(fā)揮行政職能的地方基層行政組織。清代保甲組織主要職責有三項：一是征收賦役錢糧，承辦差務，包括各項雜差雜役，如修筑河堤、拉運糧草等；二是協(xié)助辦理地方司法事務，包括查造戶口，參與民間詞訟，整頓社會治安等；三是辦理各種社會福利事務，如救災販濟等。這樣，保甲對鄉(xiāng)里的控制更加嚴密，鄉(xiāng)村自治的色彩越來越弱。
中國古代的鄉(xiāng)村治理制度，在唐宋時期實現(xiàn)了由鄉(xiāng)官制到職役制的轉(zhuǎn)變之后，開始了由唐宋以前的鄉(xiāng)官全面控制向元明清時期的民間自我謀求發(fā)展的蛻變，以期達到與職役制相輔相成的效果。為了達到對土地和人口更有效更直接的控制，必須加強中央集權，而有效的途徑就是：削弱基層的權力，將其收回到國家能直接干預的縣、州、府級。這樣，封建專制更加強化，地方鄉(xiāng)里自治的色彩日趨淡化。
四、結(jié)論
總體而言，由于中國古代社會的特點，其鄉(xiāng)村治理盡管含有一定的自治因素，但始終沒有發(fā)展為真正的鄉(xiāng)村地方自治。隨著中國封建社會王權的擴張，鄉(xiāng)村社會治理越來越深地受到國家政權的干預和控制，其自治性逐漸消退。鴉片戰(zhàn)爭以后，在接連不斷的內(nèi)亂外患的打擊下，農(nóng)村社會的權力組織趨向解體，進入20世紀之后，清王朝被迫于宣統(tǒng)五年實行新政，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)里制度、保甲制度被鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方自治所取代。其后國民黨政權雖重拾保甲制，但旋即被新政權以摧枯拉朽之勢廢止。
在中國數(shù)千年的歷史發(fā)展中，鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了三個主要階段的歷史變遷，并以鄉(xiāng)里制度和保甲制度為主線，結(jié)合歷朝歷代的具體實踐形成了不同的治理模式與特點。中國古代鄉(xiāng)村治理的變遷體現(xiàn)出鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在規(guī)律，即國家政權對鄉(xiāng)村社會治理的介入應當適度，鄉(xiāng)村治理不應被過多限制，唯有增強其自治性，方能保持其活力。在當前推行社會主義新農(nóng)村建設與農(nóng)村社區(qū)建設的背景下，尤應注意國家與社會的適度分權，保障村民自治的自治性。[13]
注釋：
[1][3]朱宇：《中國鄉(xiāng)域治理結(jié)構：回顧與前瞻》，黑龍江人民出版社2006年版，第50、54頁。
[2][6]趙秀玲：《中國鄉(xiāng)里制度》，社會科學文獻出版社1998年版，第2、24頁。
[4]孟祥才：《中國政治制度通史》（第三卷秦漢），人民出版社1996年版，第236頁。
[5]周仁標：《論完善農(nóng)村基層自治的路徑》，《社會主義研究》2009年第3期。
[7]沈延生：《村政的興衰與重建》，《戰(zhàn)略與管理》1998年第6期。
[8][10]于建嶸：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治：根據(jù)和路徑———以20世紀鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制變遷為視野》，《戰(zhàn)略與管理》2002年第6期。
[9]劉再聰：《唐朝“村正”考》，《中國農(nóng)史》2007年第4期。
[11]趙秀玲：《村民自治通論》，中國社會科學出版社2004年版，第4頁。
[12]白鋼：《中國農(nóng)民問題研究》，人民出版社1993年版，第137頁。
[13]程又中、張勇：《城鄉(xiāng)基層治理：使之走出困境的政府責任》，《社會主義研究》2009年第4期。
作者簡介：唐鳴，男，1957年生，湖北武漢人，法學博士，華中師范大學中國農(nóng)村問題研究中心教授、博士生導師，湖北武漢，430079；
趙鯤鵬，男，1983年生，河南開封人，華中師范大學政治學研究院博士研究生，湖北武漢，430079；
劉志鵬，男，1976年生，湖北廣水人，法學博士，華南師范大學政治與行政學院講師，廣東廣州，510631。
