農(nóng)民工問(wèn)題研究
——基于制度視角的考量
黃倫寬
農(nóng)民工是城市化進(jìn)程中規(guī)模巨大的特殊群體。據(jù)調(diào)查，城市環(huán)衛(wèi)工人、家政從業(yè)人員、餐飲服務(wù)人員絕大多數(shù)是農(nóng)民工，有些城市離開(kāi)農(nóng)民工可能就會(huì)陷于癱瘓。在北京等大城市，一到春節(jié)農(nóng)民工返鄉(xiāng)，就會(huì)出現(xiàn)家政服務(wù)人嚴(yán)重短缺的現(xiàn)象，城市運(yùn)行功能和居民生活都受到較嚴(yán)重影響?？梢哉f(shuō)，目前的城市已離不開(kāi)農(nóng)民工。農(nóng)民工不僅是城市化要吸納的主要群體，也是城市化建設(shè)的重要力量。農(nóng)民工問(wèn)題直接牽涉到億萬(wàn)農(nóng)民工及其家屬的切身利益，是一個(gè)包含了經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)權(quán)益、政治權(quán)力及文化融洽、精神和諧等內(nèi)容的綜合性問(wèn)題。妥善解決農(nóng)民工問(wèn)題，既是能否最終解決好“三農(nóng)”問(wèn)題的核心所在，也是能否加速推進(jìn)中國(guó)工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程的關(guān)鍵所在，從而迫切要求國(guó)家通過(guò)調(diào)整制度安排及政策措施來(lái)加以解決。
一、問(wèn)題的提出
農(nóng)民工問(wèn)題實(shí)質(zhì)上是一個(gè)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移問(wèn)題，更廣泛地，可以說(shuō)是一個(gè)人口流動(dòng)問(wèn)題。在工業(yè)化、城市化的過(guò)程中向城市移民，這就客觀上促使了農(nóng)村勞動(dòng)力向城市的流動(dòng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，重慶現(xiàn)在常住人口2800萬(wàn)，其中在農(nóng)村1500萬(wàn),農(nóng)村的戶籍人口有2350萬(wàn),說(shuō)明有850萬(wàn)農(nóng)民離鄉(xiāng)到城鎮(zhèn)。按照我市三次黨代會(huì)的目標(biāo)，到2020年,城鎮(zhèn)化率從目前的46.7%上升到70%，如果按2020年常住人口3000萬(wàn)考慮，那么在城市居住的人口至少應(yīng)該有2000萬(wàn)以上,這意味著在12年中有近千萬(wàn)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市來(lái)。截至2006年底，重慶市已轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力825萬(wàn)人，其中市內(nèi)務(wù)工435萬(wàn)人，加上來(lái)自市外的農(nóng)民工87萬(wàn)人，市內(nèi)共吸納農(nóng)民工522萬(wàn)人，占全市城鎮(zhèn)職工總數(shù)的60%?，F(xiàn)行戶籍制度下形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，以及由此形成的城市制度安排的相對(duì)封閉性，使得農(nóng)民工群體處于城市農(nóng)村的雙重邊緣化狀況。正由于這些制度性的因素影響導(dǎo)致了農(nóng)民工自身權(quán)益不能得到充分保障，公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)、自由擇業(yè)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)等權(quán)利受限制甚至被剝奪，引起了社會(huì)和學(xué)術(shù)界廣泛關(guān)注。我認(rèn)為，農(nóng)民工的核心問(wèn)題主要包括三個(gè)：一是進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的權(quán)益如何得到保障，就業(yè)環(huán)境如何得到改善的問(wèn)題；二是農(nóng)民工如何有序進(jìn)入城市生活，并逐步成為市民、完成城市化的問(wèn)題；三是更廣大的農(nóng)村富余勞動(dòng)力如何逐步、合理地轉(zhuǎn)移出來(lái)，實(shí)現(xiàn)比較充分就業(yè)的問(wèn)題。而這些問(wèn)題的解決離不開(kāi)相關(guān)制度的創(chuàng)新與變革，離不開(kāi)一整套完善科學(xué)的制度給予支撐和保障。
二、農(nóng)民工問(wèn)題形成的制度緣由
戶籍制度和建立在戶籍之上的各種制度構(gòu)成了流動(dòng)人口融入城市社會(huì)的制度性障礙(或制度排斥)，學(xué)術(shù)界對(duì)此已基本形成共識(shí)。在城市現(xiàn)有的制度安排下，流動(dòng)人口面對(duì)的是一系列有別于城市居民的制度，如就業(yè)制度、社會(huì)保障制度、醫(yī)療制度、教育制度等。二元化的城市制度生存環(huán)境根源于城市的二元化戶籍狀況。城市相關(guān)制度被人為地貼上了“戶口”的標(biāo)簽，使得原本應(yīng)當(dāng)與戶籍無(wú)關(guān)的制度卻與戶籍的性質(zhì)產(chǎn)生了千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。在這個(gè)意義上，戶籍制度已經(jīng)超越其本身單純的人口登記和統(tǒng)計(jì)的功能，成為上述城市制度的“母體”，并成為制度性排斥的基礎(chǔ)性制度。戶籍制度被認(rèn)為是一種“社會(huì)屏蔽”制度，即它將社會(huì)上一部分人屏蔽在分享城市的社會(huì)資源之外。戶籍制度的直接后果是造成城市農(nóng)民工身份與職業(yè)、角色的背離。城市農(nóng)民工通過(guò)職業(yè)非農(nóng)化的過(guò)程完成了從農(nóng)民到工人的角色轉(zhuǎn)換，但從身份上看，他們依然是農(nóng)民。也有學(xué)者認(rèn)為把農(nóng)民工身份定為“準(zhǔn)市民”或“準(zhǔn)農(nóng)民”比較準(zhǔn)確。戶籍對(duì)流動(dòng)人口在城市生活產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。戶口的差異不僅增加農(nóng)民工在城市生存和發(fā)展的成本，同時(shí)也因其所內(nèi)含的不平等因素使得農(nóng)民工融入城市社會(huì)的難度加大。第一，戶口及與之相應(yīng)的用工制度、子女教育等方面的政策使農(nóng)民工某些權(quán)利缺失，使其很少能享受到城市的各種公共資源和福利，加大了他們進(jìn)入城市的成本。他們雖與城市人從事相同工種、相同勞動(dòng)強(qiáng)度的工作，但報(bào)酬則少于后者，他們?cè)诠S中一般是臨時(shí)工，相當(dāng)一部分人沒(méi)有簽訂勞動(dòng)合同，勞動(dòng)權(quán)益缺乏必要的保護(hù)，他們的子女入學(xué)需要交納較高的借讀費(fèi)用，他們沒(méi)有參與當(dāng)?shù)剡x舉和被選舉等政治活動(dòng)的權(quán)利，等等。有人曾經(jīng)統(tǒng)計(jì)過(guò)，隱藏在戶口本背后的農(nóng)民與城里人的待遇差別竟達(dá)47項(xiàng)之多。第二，因?yàn)閼艨诘牟顒e，城市人有一種優(yōu)越感，這種優(yōu)越感造成對(duì)流動(dòng)人口的不平等意識(shí)，在一定程度上破壞了流動(dòng)人口融入城市的信心和努力。第三，戶籍制度阻礙農(nóng)民工群體社會(huì)地位的向上流動(dòng)。在社會(huì)地位的上升流動(dòng)的職業(yè)渠道、經(jīng)濟(jì)渠道、政治渠道、教育渠道、婚姻渠道等各種方式中，城市農(nóng)民工的地位變遷都受到了戶籍制度的障礙。王春光認(rèn)為，我國(guó)是根據(jù)社會(huì)身份來(lái)安排再分配資源以及社會(huì)流動(dòng)機(jī)會(huì)的，農(nóng)村流動(dòng)人口進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，在一定程度上仍然是從一個(gè)邊緣社會(huì)(農(nóng)村實(shí)際上就是我國(guó)的邊緣社會(huì))進(jìn)入另一個(gè)邊緣社會(huì)(城市邊緣)，等于是水平流動(dòng)?？傊瑧艨谝约芭c之相關(guān)的制度，容易導(dǎo)致農(nóng)民工城市化進(jìn)程的中斷，把農(nóng)民工重新推回土地。相當(dāng)一部分農(nóng)民認(rèn)為居留城市并非長(zhǎng)久之計(jì)，“回流”是農(nóng)民工在現(xiàn)行戶籍管理制度下的一種無(wú)奈而理性的行為。任遠(yuǎn)在上海的調(diào)查研究中提出，大多數(shù)農(nóng)民工對(duì)遷入或長(zhǎng)期居住的城市持否定的態(tài)度，這并非是他們本意的表達(dá)，而是一種“自知之明”的理性決策，制度對(duì)他們的限制及就業(yè)中的不平等與不穩(wěn)定，會(huì)使他們不得不成為城市的過(guò)客，并在過(guò)客心態(tài)上形成的就業(yè)、消費(fèi)和生活方式。由于農(nóng)民工不能在城市中取得正式身份，這樣就將農(nóng)村的家庭視為自己永久的家庭，因此這一“中斷的城市化”與歐美國(guó)家人口流入城市后定居城市進(jìn)而融入所在城市完成城市化，形成了不同的過(guò)程。
三、農(nóng)民工制度建設(shè)的構(gòu)想
（一）改革傳統(tǒng)戶籍制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工身份轉(zhuǎn)變
我市有342萬(wàn)本市籍農(nóng)民工在城市工作和生活，但卻無(wú)法從法律上完成從農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)化。為了在2012年以前，促進(jìn)這部分農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘惺忻瘢ㄗh改革現(xiàn)行戶籍制度。
1、建立以收入為核心的戶籍管理制度。（1）這一管理制度的核心是“戶口依據(jù)收入定”；條件是各級(jí)政府加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工收入的跟蹤管理，建立一種科學(xué)的農(nóng)民工收入知曉機(jī)制和信息平臺(tái)，如推行農(nóng)民工工資上卡制度，利用“工資卡”來(lái)進(jìn)行跟蹤管理。（2）一個(gè)農(nóng)民工只要他在城市能夠月收入在600元之上，年收入達(dá)到8000元以上，并持續(xù)獲得不低于此標(biāo)準(zhǔn)收入2年以上，就可以申請(qǐng)所在城市的城市戶口。（3）必須是持續(xù)穩(wěn)定的收入，既可以是在企業(yè)事業(yè)單位的農(nóng)民工，也可以是工商注冊(cè)的個(gè)體經(jīng)營(yíng)者。（4）勞動(dòng)合同文本、實(shí)際收入證明、工商登記證明、納稅證明等,都可以作為有穩(wěn)定收入的證明依據(jù)。（5）只要農(nóng)民工有自己購(gòu)置的產(chǎn)權(quán)住房，就允許申請(qǐng)住房所在地的城市戶口。
2、取消農(nóng)民工遷入主城區(qū)城市戶口的學(xué)歷限制。農(nóng)民工轉(zhuǎn)為主城區(qū)居民，不宜設(shè)置類似于“人才引進(jìn)”的標(biāo)準(zhǔn)。作為產(chǎn)業(yè)工人的農(nóng)民工，無(wú)學(xué)歷但有一定專長(zhǎng)（如能工巧匠）并能獲得穩(wěn)定收入的，也可申請(qǐng)落戶。
3、建立農(nóng)民工檔案制度。加強(qiáng)農(nóng)民工檔案管理，掌握農(nóng)民工個(gè)人信息，為農(nóng)民工市民化作準(zhǔn)備。同時(shí)通過(guò)檔案制度管理，樹(shù)立農(nóng)民工“職業(yè)人”意識(shí)，確定其退休年齡，從主觀上延長(zhǎng)職業(yè)生涯，還便于農(nóng)民工市民化后的規(guī)范管理。
（二）完善社會(huì)保障制度，健全社會(huì)保障體系
戶籍制度改革的最終完成，有待于覆蓋城鄉(xiāng)的全社會(huì)保障體系的建立和完善。建立全社會(huì)的社會(huì)保障體系，即是對(duì)過(guò)去在中國(guó)工業(yè)化進(jìn)程中長(zhǎng)期損害農(nóng)民利益的正當(dāng)補(bǔ)償，也是保護(hù)城市自己。農(nóng)民得不到社會(huì)保障的照應(yīng)，沒(méi)有“同在一片藍(lán)天下”的親和力，城市也得不到保障。通過(guò)建立全社會(huì)保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政策的城鄉(xiāng)貫通，有助于促成真正的城鄉(xiāng)一體化。
1、積極推進(jìn)我市社會(huì)保障制度改革，建立全市社會(huì)保障“一卡通”制度。在2012年以前，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社保項(xiàng)目全市接轉(zhuǎn)，促進(jìn)我市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和農(nóng)民工參加社會(huì)保障。
2、充分考慮農(nóng)民工實(shí)際需要和實(shí)際經(jīng)濟(jì)承受能力，分類、分層次優(yōu)先解決突出的基本保障。（1）按照普遍性原則，把農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)制度建設(shè)作為重中之重，強(qiáng)制推進(jìn)，力爭(zhēng)兩年內(nèi)實(shí)現(xiàn)高危行業(yè)工傷保險(xiǎn)全覆蓋。（2）在2012年之內(nèi)，有區(qū)別地推進(jìn)和實(shí)施農(nóng)民工疾病醫(yī)療保障尤其是大病保障制度。（3）對(duì)職業(yè)穩(wěn)定、有固定收入、已在城鎮(zhèn)居住3年以上的農(nóng)民工，實(shí)行與城鎮(zhèn)職工相同的社會(huì)統(tǒng)籌個(gè)人賬戶相結(jié)合的醫(yī)療保險(xiǎn)制度。（4）對(duì)非穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工首先建立大病醫(yī)療保險(xiǎn)，著重保障住院當(dāng)期醫(yī)療。（5）農(nóng)民工大病醫(yī)療保險(xiǎn)可采用低費(fèi)率、保大病、保當(dāng)期、用人單位繳費(fèi)為主的方式。
（三）健全農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)制度
1、把農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)作為促進(jìn)就業(yè)的首要任務(wù)。按“人人有股份，家家有物業(yè)”的理想目標(biāo)，引導(dǎo)有條件的農(nóng)民工選擇合適的投資領(lǐng)域，加快資金變資本的進(jìn)程；以特色產(chǎn)業(yè)集群為抓手，積極培育適合農(nóng)民工投資或創(chuàng)業(yè)的項(xiàng)目，增加農(nóng)民工投資或創(chuàng)業(yè)的選擇性；發(fā)揮能人的創(chuàng)業(yè)示范帶動(dòng)作用，積極引進(jìn)“星星之火”。鼓勵(lì)農(nóng)民工發(fā)展手工業(yè)、零配件加工業(yè)和運(yùn)輸?shù)确?wù)業(yè)，引導(dǎo)上規(guī)模的私營(yíng)工業(yè)進(jìn)入園區(qū)布點(diǎn)，形成“家庭孵化，園區(qū)擴(kuò)容”的模式；優(yōu)化創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系。發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)作用，加大金融扶持力度，進(jìn)一步健全服務(wù)體系；加強(qiáng)一線行政管理及執(zhí)法人員的教育和監(jiān)督，推進(jìn)行政權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，不斷優(yōu)化創(chuàng)業(yè)環(huán)境。
2、搭建農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的服務(wù)平臺(tái)。在行政審批、信貸等方面為農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)提供優(yōu)質(zhì)、方便、快捷的服務(wù)，為創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工提供項(xiàng)目信息、政策咨詢等服務(wù)；幫助創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工與有關(guān)專業(yè)技術(shù)人員建立經(jīng)常性聯(lián)系，以便及時(shí)為他們解決生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中遇到的困難和問(wèn)題。
3、拓寬農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的融資渠道。加大信貸支持力度，改善對(duì)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的融資服務(wù)，拓寬抵押條件；建立和完善貸款風(fēng)險(xiǎn)管理制度、信用證制度、農(nóng)戶聯(lián)保貸款制度，大力推進(jìn)“農(nóng)村信用工程”的建設(shè)，改革現(xiàn)行的貸款制度，改進(jìn)資信評(píng)估制度，建立信用檔案、評(píng)級(jí)發(fā)布和失信懲戒機(jī)制；政府用于開(kāi)發(fā)性生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的資金，在使用方面向創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工傾斜；促使農(nóng)業(yè)信貸金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)民工創(chuàng)辦的企業(yè)和從事種植、養(yǎng)殖業(yè)的項(xiàng)目給予優(yōu)先支持，推行農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)貸款貼息制度；安排農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)專項(xiàng)扶持資金，主要用于創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼，為符合條件的創(chuàng)業(yè)人員提供融資擔(dān)保等。
4、加大對(duì)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工培訓(xùn)力度。政府部門(mén)對(duì)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工進(jìn)行免費(fèi)培訓(xùn)，根據(jù)本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場(chǎng)需要，有的放矢，提高農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)能力；將農(nóng)民工創(chuàng)辦企業(yè)所招用的農(nóng)村勞動(dòng)力納入“陽(yáng)光工程”等組織實(shí)施范圍，并按規(guī)定給予相應(yīng)的職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼和職業(yè)技能鑒定補(bǔ)貼。
（四）健全農(nóng)民工權(quán)益保障機(jī)制
要從根本上解決農(nóng)民工問(wèn)題，促使農(nóng)民工融入城市并轉(zhuǎn)變?yōu)?#8220;新市民”，必須尊重農(nóng)民工的社會(huì)政治權(quán)利，建立農(nóng)民工管理機(jī)構(gòu)和自治組織，完善農(nóng)民利益訴求機(jī)制，維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益。
1、以組建農(nóng)民工協(xié)會(huì)為突破口，提高農(nóng)民工組織化程度。應(yīng)盡快組建全市性的農(nóng)民工協(xié)會(huì)，充分發(fā)揮協(xié)會(huì)組織的獨(dú)特作用，把農(nóng)民工的利益訴求轉(zhuǎn)變?yōu)橛薪M織的制度化的利益訴求?？紤]到農(nóng)民工的流動(dòng)性，要探索建立農(nóng)民工協(xié)會(huì)會(huì)員資格注冊(cè)制，即農(nóng)民工在加入?yún)f(xié)會(huì)成為會(huì)員后，不管到哪個(gè)企業(yè)或工地，只要到所在協(xié)會(huì)組織進(jìn)行注冊(cè)，就取得協(xié)會(huì)會(huì)員資格。
2、建立并推廣“勞動(dòng)工資債權(quán)協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)讓”制度。具體的制度設(shè)計(jì)是：凡在重慶務(wù)工的人員，如果工資被業(yè)主拖欠，而且事實(shí)清楚、數(shù)額明確，面臨經(jīng)濟(jì)上的特殊困難或特別情況的，只要提出申請(qǐng)，經(jīng)調(diào)查符合“轉(zhuǎn)讓”條件的，雙方簽訂《工資債權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》，協(xié)會(huì)就可以先支付這些務(wù)工者的工資，最后由協(xié)會(huì)以債權(quán)人的名義，通過(guò)協(xié)商或法律途徑向業(yè)主收回債權(quán)。這樣就加大了對(duì)農(nóng)民工法律援助力度，充分發(fā)揮協(xié)會(huì)組織在維權(quán)中的重要作用。
四、結(jié)語(yǔ)
當(dāng)前，農(nóng)民工雖然已實(shí)現(xiàn)職業(yè)的流動(dòng)，但是這并沒(méi)有使他們的社會(huì)身份和政治身份發(fā)生深層次變更。他們雖然非農(nóng)化了，卻沒(méi)有實(shí)現(xiàn)城市化，成為真正意義上的“市民階層”；他們雖然已經(jīng)是實(shí)質(zhì)意義上的階層，但成為真正的“歷史主體”還有相當(dāng)長(zhǎng)的一段路要走。西方發(fā)達(dá)國(guó)家工人階級(jí)形成的歷史提醒我們：農(nóng)民向工人的轉(zhuǎn)化，在不同的經(jīng)濟(jì)、政治與社會(huì)體制下，具有不同的途徑和方式，也會(huì)有不同的客觀效果。但無(wú)論如何，農(nóng)民工城市化的過(guò)程將是不可規(guī)避的。為此，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造將農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定的城市產(chǎn)業(yè)工人和市民的制度環(huán)境，通過(guò)制度變革推進(jìn)社會(huì)改革，促進(jìn)并引導(dǎo)農(nóng)民工社會(huì)身份和政治身份的雙重轉(zhuǎn)型。畢竟，農(nóng)民工城市化的過(guò)程，是一個(gè)和工業(yè)化、城市化、民主化進(jìn)程有著密切聯(lián)系的動(dòng)態(tài)實(shí)踐過(guò)程。在這一過(guò)程中，結(jié)構(gòu)與主體、歷史與意志、現(xiàn)實(shí)性與可能性，都將得到生動(dòng)的展現(xiàn)。
（作者系沙區(qū)黨校教師）
（責(zé)任編輯：明朗）
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