一、“一事不再罰”的由來
胡建淼“法治咖啡屋”公號(hào)近期推出的《〈行政處罰法〉只規(guī)定一事不得二次“罰款”，是否意味著其他處罰不受二次限制？》一文提出：“一事不得給予兩次以上罰款”規(guī)定淵自于行政法上的“一事不二罰”原則；而行政法上的“一事不二罰”原則又淵自于普通法上的“一事不二罰”原則……一事不二罰原則原先只適用刑事領(lǐng)域，后來慢慢擴(kuò)展至行政和民事。
筆者注意到，該文闡述了“一事不得給予兩次以上罰款”與“一事不二罰”的由來，但未論及“一事不再罰”。“一事不再罰”與“一事不二罰”雖然只相差一個(gè)字，實(shí)踐中多已將其混同，但可以肯定的是，作為普通法基本原則的“一事不二罰”，與廣為人知的《行政處罰法》上的“一事不再罰”（一事不得給予兩次以上罰款），還是有區(qū)別的。比如“邱友容與黑龍江省農(nóng)墾總局、黑龍江省人民政府勞動(dòng)教養(yǎng)決定并行政復(fù)議案”，最高人民法院（2016）最高法行申4096號(hào)《行政裁定書》指出：“《行政處罰法》第二十四條規(guī)定，對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。這是'一事不再罰’原則的法定含義，并非是指同一違法行為，不同的行政機(jī)關(guān)不能給予兩次以上的行政處罰。即便按照一般法律適用規(guī)則理解，'一事不二罰’也應(yīng)當(dāng)是指同一違法行為不能給予兩次以上的相同或者類似性質(zhì)的行政處罰?！笨梢?，最高人民法院裁判文書也持這一觀點(diǎn)。
二、作為普通法原則的“一事不二罰”
“一事不二罰”是一項(xiàng)國際上公認(rèn)的法治原則，最早起源于羅馬共和國時(shí)期的民事訴訟，后來也運(yùn)用于刑事審判，到現(xiàn)在已被世界上大多數(shù)國家所采納。該原則一方面保證了在訴訟中處于弱勢(shì)的一方不會(huì)被無止境的騷擾，另一方面還保證了國家的司法資源不會(huì)被無謂的浪費(fèi)，對(duì)于維持法律尊嚴(yán)也有重要意義。聯(lián)合國《公民及政治權(quán)利國際公約》第十四條第七款規(guī)定：“任何人已依一國的法律及刑事程序被最后定罪或宣告無罪者，不得就同一罪名再予審判或懲罰。”
如前所述，“一事不二罰”后來慢慢擴(kuò)展至民事和行政，但筆者認(rèn)為其并不是我國行政法的基本原則。根據(jù)百度百科解釋，行政法的基本原則“是指導(dǎo)和規(guī)范行政法的立法、執(zhí)法以及指導(dǎo)規(guī)范行政行為的實(shí)施和行政爭議的處理的基礎(chǔ)性法則，是貫穿于行政法具體規(guī)范之中，同時(shí)又高于行政法具體規(guī)范體現(xiàn)行政法基本價(jià)值觀念的準(zhǔn)則”。它又分為實(shí)體性基本原則和程序性基本原則，實(shí)體性原則包括“依法行政原則，尊重和保障人權(quán)原則，越權(quán)無效原則，信賴保護(hù)原則，比例原則”；程序性原則包括“正當(dāng)法律程序原則，行政公開原則，行政公正原則，行政公平原則”。根據(jù)國務(wù)院《依法行政實(shí)施綱要》，行政法的基本原則包括“合法行政原則、合理行政原則、信賴保護(hù)原則、高效原則?！币虼耍?strong>行政法上的“一事不二罰”充其量只是一項(xiàng)規(guī)則，或者說是一種制度，而非原則。胡建淼《〈行政處罰法〉只規(guī)定一事不得二次“罰款”，是否意味著其他處罰不受二次限制？》一文認(rèn)為：“一事不二罰實(shí)際上是指：一個(gè)違法行為，不得追究兩次以上的法律責(zé)任，不得重復(fù)追責(zé)，除非法律有特別規(guī)定?！?/span>
三、行政處罰法上的“一事不再罰”
行政處罰法頒布實(shí)施以來，理論界、實(shí)務(wù)界對(duì)于如何理解適用“一事不再罰”存在較大爭議。此次修訂，有關(guān)規(guī)定未有修改，只是在新法第二十九條增加了一句“同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。”具體為：
●《行政處罰法》（2021年修訂）
第二十九條 對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。
●原《行政處罰法》
第二十四條 對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。
作為行政處罰法確立的一項(xiàng)重要責(zé)任制度，“一事不再罰”有著極其深刻的內(nèi)涵；盡管修訂后的行政處罰法豐富其內(nèi)容，但實(shí)踐中仍有很多問題值得探討。
（一）何為“一事”？
應(yīng)松年、馬懷德主編《中華人民共和國行政處罰法學(xué)習(xí)輔導(dǎo)》（人民出版社1996年版）一書認(rèn)為：“'一事’并不存在爭議，都指同一違法行為，關(guān)鍵是'不再罰’”，筆者并不贊同。關(guān)于“一事不再罰”，實(shí)踐中爭議最大的還是對(duì)于“一事”的認(rèn)定。
從文字理解，“一事”即當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為。有作者認(rèn)為，“一事即當(dāng)事人實(shí)施了一個(gè)違反行政法規(guī)范的行為或者說一個(gè)違反行政管理秩序的行為，當(dāng)事人在客觀上僅有一個(gè)獨(dú)立完整的違法事實(shí)”。也有作者認(rèn)為，“一事指符合一個(gè)行政違法構(gòu)成要件的行為”。馬懷德《〈行政處罰法〉修改中的幾個(gè)爭議問題》（華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)）一文提出：“一事”實(shí)質(zhì)上是指“一個(gè)違法行為”。盡管學(xué)界已經(jīng)普遍接受了“一事不再罰”這一概念，但“一事”更偏重于訴訟法上的概念，如“一事不再理”，其本質(zhì)上相當(dāng)于程序法上的“一案”；而“一個(gè)違法行為”則更偏重于實(shí)體法上確定行為的單復(fù)數(shù)用語?！耙粋€(gè)違法行為”，可界定為同一行為主體在緊密連接的同一時(shí)間空間內(nèi)，基于同一意思而實(shí)施的一次行為。上述論述貌似能夠解決對(duì)于“一事”的認(rèn)定，但實(shí)則不然。
1.從有關(guān)政策看，對(duì)于“一事”的認(rèn)定較為嚴(yán)格
比如，技術(shù)監(jiān)控資料記錄的當(dāng)事人多次違法行為，這些行為之間雖然時(shí)間、地點(diǎn)各不相同，但行為內(nèi)容極為“相似”，甚至有連續(xù)或者延續(xù)。對(duì)此，能否認(rèn)定為“一事”？公安部《關(guān)于對(duì)交通技術(shù)監(jiān)控記錄的違法行為如何進(jìn)行處罰的請(qǐng)示的批復(fù)》（公法〔2005〕66號(hào)）提出：……我們認(rèn)為，交通技術(shù)監(jiān)控記錄的違法行為人在一段時(shí)間內(nèi)多次實(shí)施的同種違法行為，屬于數(shù)個(gè)相互獨(dú)立的違法行為，公安機(jī)關(guān)受案查處時(shí)，不宜作為“同一個(gè)違法行為”從重處罰一次，而應(yīng)當(dāng)依照道路交通管理法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定分別作出裁決處罰。
2.從有關(guān)判例看，對(duì)于“一事”的認(rèn)定同樣較為嚴(yán)格
●相互獨(dú)立并在法律上分別評(píng)價(jià)的兩個(gè)行為不屬于“一事”
北京市第二中級(jí)人民法院“周明遠(yuǎn)訴北京市公安局公安交通管理局西城交通支隊(duì)櫻桃園大隊(duì)行政處罰、行政復(fù)議案”【案號(hào)：（2016）京02行終1410號(hào)】：駕駛摩托車從其他道路駛?cè)攵h(huán)主路和從二環(huán)主路駛?cè)霊?yīng)急車道屬于相互獨(dú)立并在法律上分別評(píng)價(jià)的兩個(gè)行為。故，周明遠(yuǎn)提出的在二環(huán)主路應(yīng)急車道內(nèi)駕駛摩托車屬于“一行為”的主張，應(yīng)不予支持。
●符合兩個(gè)及以上違法行為的構(gòu)成，則不屬“一事”
青海省西寧市中級(jí)人民法院“劉國興與西寧市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、青海省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局安全生產(chǎn)行政處罰案”【案號(hào)：（2016）青01行終68號(hào)】審理法院：消防部門以“火災(zāi)發(fā)生期間擅自停用消防設(shè)施”為由處以罰款，而安監(jiān)局是以“某廠對(duì)本次事故負(fù)有責(zé)任”，它與“擅自停用消防設(shè)施”不是“一事”，故不違反“一事不再罰”原則。
●兩個(gè)行政主體依據(jù)不同的法律法規(guī)作出不同性質(zhì)的行政行為，不適用“一事不再罰”
遼寧省大連市中級(jí)人民法院“吳善平與大連市旅順口區(qū)城市管理行政執(zhí)法局限制拆除決定案”【案號(hào)：（2016）遼02行終335號(hào)】：因吳善平所建項(xiàng)目未取得規(guī)劃許可，執(zhí)法局向吳善平作出《責(zé)令限期拆除決定書》。此前，林業(yè)局對(duì)吳善平占用公益林建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行立案查處，責(zé)令限期恢復(fù)林地原狀并處罰款，吳善平交納了罰款，但未將林地恢復(fù)原狀。林業(yè)局曾以吳善平擅自改變林地用途，違反森林法的相關(guān)規(guī)定給予其行政處罰。執(zhí)法局以吳善平未取得規(guī)劃許可，違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定對(duì)其作出限期拆除決定。兩個(gè)行政主體依據(jù)不同的法律法規(guī)作出不同性質(zhì)的行政行為，不適用“一事不再罰”原則。
此外，有學(xué)者還歸納出不屬于“一事”的特殊情形，如：受申誡罰后，行為人拒不改正違法行為的；責(zé)令改正違法行為，行為人拒不改正的；對(duì)違法行為進(jìn)行行政處罰的，又裁決由行為人承擔(dān)民事責(zé)任的；行為人受到刑事處罰后，在刑罰功能不夠，不足以全部糾正違法行為時(shí)，由行政機(jī)關(guān)再給予行政處罰的……
本文認(rèn)為，“一事”是“不再罰”的前提，因此，適用“一事不再罰”最重要的是對(duì)于“同一個(gè)違法行為”的認(rèn)定。新法第二十九條增加了“同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰”，表面看將“同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范”規(guī)定為“一事”，解決了法規(guī)競(jìng)合情況下“一事”的認(rèn)定問題，但實(shí)際上，仍然規(guī)避不了何為“同一個(gè)違法行為”的基本前提判定。曾有學(xué)者舉例認(rèn)為，擅自在城市街道擺攤設(shè)點(diǎn)，同時(shí)違反了《食品安全法》《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《無證無照經(jīng)營查處辦法》等法律法規(guī)，但該行為屬于“一事”，適用“不再罰”規(guī)定。那么，未經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)行違法建設(shè)，同時(shí)違反了《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《建筑法》等法律法規(guī)，但該行為是否屬于“一事”？實(shí)踐中認(rèn)識(shí)不一，有關(guān)判例截然相反。馬懷德《〈行政處罰法〉修改中的幾個(gè)爭議問題》（華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)）一文提出的“同一行為主體在緊密連接的同一時(shí)間空間內(nèi)，基于同一意思而實(shí)施的一次行為”的判定標(biāo)準(zhǔn)有其合理性，但實(shí)踐中比較難以把握。
（二）何為“不再罰”？
1.從行政處罰法規(guī)定看，“不再罰”針對(duì)的僅僅是“罰款”
這一點(diǎn)幾無爭議。馬懷德《〈行政處罰法〉修改中的幾個(gè)爭議問題》（華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)）一文指出：《行政處罰法》起草過程中，由于對(duì)于“一事不再罰”是否應(yīng)當(dāng)成為立法的基本原則和對(duì)這一概念的理解不統(tǒng)一，實(shí)踐中存在的重復(fù)處罰又以罰款為主，所以立法者選擇了將“一事不再罰”限定為“一事不再罰款”。從文義解釋的角度出發(fā)，該條文的意思應(yīng)當(dāng)理解為，就同一個(gè)違法行為，在同時(shí)違反多個(gè)法律規(guī)范時(shí)，可以給予多個(gè)行政處罰。但若選擇罰款進(jìn)行處罰的話，只能進(jìn)行一次罰款，而不能多次罰款。
（1）將“一事不再罰”限定為“一事不再罰款”，有其深刻的歷史背景
●曹康泰主編：《行政處罰法教程》（中國法制出版社2011年版）
我國《行政處罰法》第二十四條規(guī)定：“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰?！边@一規(guī)定，與理論上的一事不再罰原則不完全相同，它是一事不再罰原則的主要內(nèi)容和組成部分。它既肯定了一事不再罰的精神，又考慮到了行政執(zhí)法職權(quán)范圍內(nèi)的實(shí)際情況，把一事不再罰的“罰”僅僅局限在“罰款”。這是因?yàn)榱P款是行政處罰的主要形式，幾乎所有的行政處罰實(shí)施機(jī)關(guān)都具有這項(xiàng)權(quán)力，而且它與當(dāng)事人的利害關(guān)系最為密切，在罰款領(lǐng)域規(guī)定一事不再罰，具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。
●曹志：《關(guān)于〈中華人民共和國行政處罰法（草案）〉的說明——1996年3月12日在第八屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上》
實(shí)踐中存在一些問題，主要表現(xiàn)在處罰的隨意性，特別是有些地方和部門隨意罰款，或一事幾次罰、幾個(gè)部門罰等，人民群眾很有意見。規(guī)定“一事不再罰款”，目的在于解決實(shí)踐中的多頭處罰、重復(fù)處罰的問題。
（2）實(shí)踐中，“一次罰款”在制度設(shè)計(jì)方面存在先天缺陷
實(shí)踐中，大量存在著一個(gè)違法行為違反了多個(gè)行政法律規(guī)范，而多個(gè)法律規(guī)范規(guī)定了不同類型的處罰和不同的罰款金額、幅度，形成法規(guī)競(jìng)合的情況。有作者認(rèn)為，“不得給予兩次以上罰款，在已經(jīng)實(shí)施了較小數(shù)額的罰款以后，較大數(shù)額的罰款也不得進(jìn)行，這就可能使當(dāng)事人規(guī)避法律責(zé)任”。筆者完全贊同。
對(duì)于客觀存在的多個(gè)法律規(guī)范規(guī)定了不同的罰款金額、幅度問題，有“最先罰款”與“擇一重處”（亦稱“從一重處斷”）兩種觀點(diǎn)。就一個(gè)濫收費(fèi)用行為，同時(shí)違反《反不正當(dāng)競(jìng)爭法》和《價(jià)格法》的規(guī)定時(shí)，如何適用法律和確定管轄權(quán)，全國人大法工委《對(duì)〈反不正當(dāng)競(jìng)爭法〉和〈價(jià)格法〉有關(guān)規(guī)定如何適用問題的答復(fù)》(行復(fù)字〔2007〕6號(hào))稱：《行政處罰法》第二十四條規(guī)定：“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰?！备鶕?jù)這一規(guī)定，對(duì)同一個(gè)濫收費(fèi)用行為罰款的行政處罰，適用一事不再罰的原則，由首先實(shí)施監(jiān)督檢查的行政機(jī)關(guān)給予罰款的行政處罰為宜。其他依法有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以給予罰款以外的其他行政處罰；依照處罰較重的規(guī)定是否給予較重的行政處罰，實(shí)踐中可再研究?？梢?，全國人大法工委當(dāng)時(shí)的基本態(tài)度是“最先罰款”，對(duì)“擇一重處”的態(tài)度是“實(shí)踐中可再研究”。但是，僅僅以處罰決定作出時(shí)間作為判斷是否違反一事不再罰原則的標(biāo)準(zhǔn)，確實(shí)也產(chǎn)生諸多消極影響，不排除當(dāng)事人鉆法律空子逃避處罰。
（3）借鑒經(jīng)驗(yàn)，確立“擇一重處”原則
一些國家和地區(qū)立法例對(duì)于法規(guī)競(jìng)合的處理原則是“擇一重處”。比如，我國臺(tái)灣地區(qū)“行政罰法”第二十四條規(guī)定：“一行為違反數(shù)個(gè)行政法上義務(wù)規(guī)定而應(yīng)處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規(guī)定裁處。但裁處之額度，不得低于各該規(guī)定之罰鍰最低額。前項(xiàng)違反行政法上義務(wù)行為，除應(yīng)處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規(guī)定并為裁處。但其處罰種類相同，如擇一重處罰已足以達(dá)成行政目的者，不得重復(fù)裁處?！瘪R懷德《〈行政處罰法〉修改中的幾個(gè)爭議問題》（華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)）一文提出：《行政處罰法》可采從重與并罰的結(jié)合模式。具體而言，可在《行政處罰法》第二十四條中增加第二款“同一違法行為違反多個(gè)行政法律規(guī)范的，應(yīng)當(dāng)由具有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)按照法定罰款幅度內(nèi)的最高限額處罰”，在罰款上確立從一重處罰的制度。
欣慰的是，《行政處罰法》（2021年修訂）最終采納了上述建議，確立了“擇一重處”原則。應(yīng)當(dāng)說，這一修改是明智的。但是，最先發(fā)現(xiàn)違法行為的主體并不一定享有最高額罰款的權(quán)限。對(duì)此，可通過綜合執(zhí)法、相對(duì)集中處罰權(quán)來解決，亦可通過制定行政協(xié)助等制度實(shí)現(xiàn)，但需要完善配套制度，否則，“擇一重處”原則難以落地。
2.從理論研究看，對(duì)于罰款以外的其他處罰能否“再罰”爭議較大
對(duì)于罰款之外的其他類型處罰是否可以并處，行政處罰法未作說明。有觀點(diǎn)認(rèn)為，行政處罰法規(guī)定一事不再罰的范圍是有限的，僅僅限制的是二次以上罰款的行政處罰，而不限制其他行政處罰種類的第二次或多次適用。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，鑒于違法行為人只作了一個(gè)行為，因此，不管多少法律規(guī)范對(duì)其規(guī)定了多少不同的處罰，違法行為人只能受一次處罰。實(shí)踐中，可以“再罰”與不可“再罰”的爭論激烈。
（1）可以“再罰”
●馬懷德：《〈行政處罰法〉修改中的幾個(gè)爭議問題》（華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)）
從文義解釋的角度出發(fā)，該條文的意思應(yīng)當(dāng)理解為，就同一個(gè)違法行為，在同時(shí)違反多個(gè)法律規(guī)范時(shí)，可以給予多個(gè)行政處罰。但若選擇罰款進(jìn)行處罰的話，只能進(jìn)行一次罰款，而不能多次罰款。
●曹康泰主編：《行政處罰法教程》（中國法制出版社2011年版）
不能因?yàn)椤缎姓幜P法》僅規(guī)定了涉及罰款的一事不再罰，就認(rèn)為一事不再罰僅限于重復(fù)罰款的禁止。這是說，“一事不二罰款”應(yīng)當(dāng)適用所有的行政處罰。
（2）不可“再罰”
●胡建淼：《〈行政處罰法〉只規(guī)定一事不得二次“罰款”，是否意味著其他處罰不受二次限制？》
對(duì)同一個(gè)違法行為，給予兩次以上的罰款不行，給予兩次以上的其他處罰，如警告、通報(bào)批評(píng)、沒收、吊扣證照、降低資質(zhì)等級(jí)、限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)和行政拘留等，同樣不行。
●李洪雷《論我國行政處罰制度的完善——兼評(píng)〈中華人民共和國行政處罰法（修訂草案）〉》（《法商研究》2020年第6期）
現(xiàn)行《行政處罰法》第二十四條僅對(duì)實(shí)踐中較為常見的多次罰款問題進(jìn)行了限制，但在法理上，一事不再罰不應(yīng)僅適用于罰款。最高人民法院在其裁定中也曾明確指出，“一事不再罰”應(yīng)當(dāng)是指同一違法行為不能給予兩次以上的相同或者類似性質(zhì)的行政處罰。因此，對(duì)于罰款之外其他相同或者類似性質(zhì)的行政處罰，如在一定期限內(nèi)暫扣許可證或執(zhí)照、行政拘留等，從一重罰已經(jīng)可以達(dá)到行政目的，同樣也應(yīng)根據(jù)一事不再罰原則限制處罰的次數(shù)。
3.從全國人大法工委、最高法相關(guān)答復(fù)、判例看，對(duì)于罰款以外的其他處罰傾向于可以“再罰”
●全國人大法工委：《對(duì)〈反不正當(dāng)競(jìng)爭法〉和〈價(jià)格法〉有關(guān)規(guī)定如何適用問題的答復(fù)》（行復(fù)字〔2007〕6號(hào)）
對(duì)同一個(gè)濫收費(fèi)用行為罰款的行政處罰，適用一事不再罰的原則，由首先實(shí)施監(jiān)督檢查的行政機(jī)關(guān)給予罰款的行政處罰為宜。其他依法有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以給予罰款以外的其他行政處罰。
●最高人民法院（2016）最高法行申4096號(hào)《行政裁定書》
《行政處罰法》第二十四條規(guī)定，對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。這是“一事不再罰”原則的法定含義，并非是指同一違法行為，不同的行政機(jī)關(guān)不能給予兩次以上的行政處罰。即便按照一般法律適用規(guī)則理解，“一事不二罰”也應(yīng)當(dāng)是指同一違法行為不能給予兩次以上的相同或者類似性質(zhì)的行政處罰。
本文認(rèn)為，根據(jù)理性制度的要求和立法精神，行政處罰領(lǐng)域的“一事不再罰”應(yīng)當(dāng)指除非法律有特別規(guī)定，對(duì)于一個(gè)違法行為，行政主體只能給予一次處罰。但司法實(shí)踐中對(duì)于“一事”與“不再罰”的認(rèn)識(shí)爭議較大、把握口徑不一，行政處罰法修訂未涉及深層次問題，有待進(jìn)一步研究探討。
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