加快提供保障性住房是當(dāng)前政府解決民生問題的一個(gè)重大事項(xiàng)。巨額的開支，僅依靠政府財(cái)政投入是不可能實(shí)現(xiàn)的，政府大包大攬也不是能保證較高效率的好模式。顯然，必須積極引導(dǎo)、拉動社會資金的參與，才能順利實(shí)現(xiàn)保障房建設(shè)目標(biāo)。
當(dāng)前保障性住房包括廉租房、公租房和經(jīng)濟(jì)適用房等。鑒于各地經(jīng)濟(jì)適用房、“雙限房”供給方面漏洞甚多、弊病叢生、管理成本甚高而扭曲現(xiàn)象防不勝防的現(xiàn)實(shí)，除“共有產(chǎn)權(quán)”式的有利于封殺套利空間的經(jīng)濟(jì)適用房之外，我們原則上并不支持再繼續(xù)提供完全產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)適用房。因此，本文討論的保障房建設(shè)，主要是如何通過PPP提供公共租賃住房(包括廉租房和棚戶區(qū)改造)。
公共租賃住房的PPP提供模式
公共租賃住房的房租相對較高(但仍低于市場價(jià)格)，且征收穩(wěn)定。公共租賃住房的建設(shè)成本，可以通過房租部分收回，如果政府再給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼或政策優(yōu)惠條件，經(jīng)營者則可以通過對其建成后的經(jīng)營管理，收回成本并獲得一定利潤。因此，對于公租房的提供，我們可以考慮PPP大概念下的以下兩種具體形式：
建議一：政府與投資機(jī)構(gòu)合作，采用BOT模式提供
BOT是Build(建設(shè))、Operate(經(jīng)營)、Transfer(轉(zhuǎn)讓)三個(gè)英文單詞的縮寫，代表著一個(gè)完整的項(xiàng)目融資、建設(shè)和運(yùn)營時(shí)段，現(xiàn)在已成為PPP管理模式下的重要形式。這種形式的基本思路是，由政府授權(quán)項(xiàng)目公司，對項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)和經(jīng)營管理，項(xiàng)目公司在經(jīng)營管理期收回投資并獲得合理的商業(yè)利潤，最后根據(jù)協(xié)議，將該項(xiàng)目無償轉(zhuǎn)讓給相應(yīng)的政府管理機(jī)構(gòu)。這種方式在中國已被廣泛應(yīng)用于水務(wù)、發(fā)電、垃圾處理等多個(gè)領(lǐng)域中的建設(shè)項(xiàng)目，在政府的公共租賃住房建設(shè)管理中，也存在廣泛的應(yīng)用空間。
政府公共租賃住房建設(shè)選擇BOT方式，主要基于以下幾個(gè)原因：
首先，公共租賃住房所收的房租比廉租房高，投資者在建成后如繼續(xù)持有經(jīng)營權(quán)，通過房租可收回一定投資成本，如果政府再給予一定補(bǔ)貼或優(yōu)惠政策條件，投資者可通過對公共租賃住房的建設(shè)、經(jīng)營收回投資并獲得一定的投資回報(bào)。
其次，通過BOT方式實(shí)施公共租賃住房建設(shè)，可為政府在更長的時(shí)間段實(shí)際融入更多建設(shè)資金，讓更多民營資本在更長的時(shí)間段上參與公共租賃住房的建設(shè)與提供。民營資本除了利用自有資金進(jìn)行建設(shè)外，還可通過資本市場為公共租賃房建設(shè)融資，從而進(jìn)一步擴(kuò)大公共租賃房建設(shè)的融資渠道。
再次，提高資產(chǎn)運(yùn)營效率。在由民營部門建設(shè)的公共租賃房完工后，繼續(xù)由民營部門進(jìn)行經(jīng)營管理，不再是原來慣常的由政府公共部門自身運(yùn)營，這樣可提高經(jīng)營管理的效率，因?yàn)槊駹I部門對市場有著更敏銳的洞察力，更細(xì)致、先進(jìn)的管理機(jī)制，以及豐富的專業(yè)運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)。這也有利于讓政府公共部門從一些繁瑣的事務(wù)中擺脫出來。
第四，可以明顯減輕政府履行公共職能的資金壓力。民營部門是在一個(gè)相當(dāng)長的時(shí)間段內(nèi)，實(shí)施對項(xiàng)目的建設(shè)和竣工后的運(yùn)營管理，才收回全部投資，合同期過后，政府可無條件根據(jù)BOT合約收回公共租賃房的全部產(chǎn)權(quán)。這近乎于，政府經(jīng)過特許權(quán)的階段性操作，在不花錢的情況下，提供了原來只有大筆花錢才能辦成的公租房供給。
第五，總體上可顯著加快政府保障性住房建設(shè)步伐。由于BOT方式中，政府投入很少或根本不用賬面財(cái)力投入，完全由民營資本進(jìn)行建設(shè)和管理，這樣可大大加快廉租房建設(shè)步伐，讓更多的中低收入家庭盡早改善住房條件。
BOT基本操作過程是：政府公共部門確定公共租賃房規(guī)劃與建設(shè)項(xiàng)目后，對該項(xiàng)目進(jìn)行公開招標(biāo)，中標(biāo)單位就此項(xiàng)目成立項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)對項(xiàng)目進(jìn)行融資、建設(shè)并管理(也可委托其他公司進(jìn)行管理)，經(jīng)營期過后把所有項(xiàng)目資產(chǎn)轉(zhuǎn)交給政府相關(guān)公共部門。
由于項(xiàng)目是公共租賃房，其現(xiàn)金流量可能不足以使民營部門在收回投資時(shí)伴有合理回報(bào)，此時(shí)政府可通過現(xiàn)金流量補(bǔ)貼的形式，使其能收回投資并得到合理投資回報(bào)。補(bǔ)貼有兩種方式，一是補(bǔ)貼給公租房使用者，再經(jīng)房租形式由經(jīng)營者收取，二是直接補(bǔ)貼給經(jīng)營者。
凡是包括必要的政府補(bǔ)貼的BOT方式，其關(guān)鍵是合理確定現(xiàn)金補(bǔ)貼量，這涉及企業(yè)能否實(shí)現(xiàn)合理的投資回報(bào)?，F(xiàn)金流量補(bǔ)貼的高低通常與經(jīng)營的期限長短成負(fù)相關(guān)，即經(jīng)營期限越長，政府現(xiàn)金補(bǔ)貼越小，反之越大。
建議二：與私人持有者合作
前面幾種建議都是針對新建的保障性住房，但提供保障性住房，除了新建外，還可通過私人擁有產(chǎn)權(quán)的住房來提供。政府通過社會中介公司，收集一定數(shù)量符合保障性住房條件的閑置的私人產(chǎn)權(quán)住房，對這些私人產(chǎn)權(quán)住房給予一定優(yōu)惠條件(如房租稅收優(yōu)惠等)，讓房主提供給需要公共租賃住房的人。如果公共租賃住房的房租水平與他們的出租價(jià)格相比過低，政府可通過對出租者補(bǔ)貼或?qū)θ胱≌哐a(bǔ)貼的方式來解決問題。
政府通過與住房私人持有產(chǎn)權(quán)者合作的方式提供公共租賃住房，有三大優(yōu)點(diǎn)：一是能很快提供出公共租賃住房，而不像新建設(shè)住房那樣，需較長時(shí)間才能投入使用;二是政府可以靈活掌握提供的數(shù)量，需求量大時(shí)，政府可以多尋找一些房源，而需求較少時(shí)，政府便沒有必要尋找更多房源;三是實(shí)現(xiàn)社會資源配置的優(yōu)化，讓社會閑置住房發(fā)揮積極的準(zhǔn)公共品作用。一些資料顯示，目前中國城市存在為數(shù)可觀的空置房，如果能加以利用，可有效減緩當(dāng)前住房壓力，并產(chǎn)生遏制房價(jià)快速上升的效應(yīng)。
私人部門也可以成為開發(fā)商。目前一些開發(fā)商手中有不少存量房，一時(shí)也出售不了。政府可以通過按揭的方式從開發(fā)商手中購入這些住房。
棚戶區(qū)改造的PPP模式
棚戶區(qū)改造主要是根據(jù)已有資源(指棚戶區(qū)土地)，為原有居住者建設(shè)新住房。如果原有資源價(jià)值較高，開發(fā)商可能會通過在原來的土地上進(jìn)行開發(fā)經(jīng)營，除了將原來的居住者合理安排之外，還會得到一定合理回報(bào)。而在原來的資源價(jià)值不高的情況下，如何讓社會資本進(jìn)入?yún)⑴c棚戶區(qū)改造，將成為一個(gè)問題，其關(guān)鍵是，如何讓原有居住者得到合理的住房，同時(shí)，又讓社會資本得到合理的回報(bào)。
建議一：土地資源價(jià)值較高情況下的PPP模式選擇
當(dāng)土地資源價(jià)值較高時(shí)，政府不需要進(jìn)行補(bǔ)貼就可以完成對棚戶區(qū)改造。主要做法是政府代表公眾方選擇一個(gè)社會資本方，由社會資本方出資，對居民通過進(jìn)行補(bǔ)償或安置的方式解決居住問題，社會資本方對原來的土地資源進(jìn)行開發(fā)獲得合理回報(bào)。這里最關(guān)鍵的問題是社會資本方利益與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定。應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)動態(tài)的補(bǔ)償機(jī)制，在居民與社會資本方之間達(dá)到合理的平衡點(diǎn)。
建議二：土地資源價(jià)值不太高的情況下PPP模式的選擇
當(dāng)土地資源價(jià)值不高時(shí)，如果沒有財(cái)政資金支持，可能就難以采用PPP模式。如果財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)貼，即可采用如下PPP形式：選擇一個(gè)合作伙伴，確定棚戶改造的資金需求和資金缺口，在完成棚戶改造的目標(biāo)下，由原來財(cái)政資金一次撥付給社會資本方，轉(zhuǎn)變?yōu)檎鶕?jù)棚戶區(qū)改造的績效將資金分若干年份撥付給社會資本方。這種方式可以減輕當(dāng)期財(cái)政支付壓力，也可確保住房質(zhì)量。
棚戶區(qū)改造問題，主要需要確定政府承擔(dān)責(zé)任的邊界，如果過大會增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，如果過低會增加居民負(fù)擔(dān)。
來源：中國工程建設(shè)網(wǎng)
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