存量項(xiàng)目PPP運(yùn)作解密
——以南京市城東仙林污水處理PPP項(xiàng)目為例
2015年11月26日，南京市城東、仙林污水處理PPP項(xiàng)目分別與北控水務(wù)（中國(guó)）投資有限公司和北京碧水源科技股份有限公司正式簽署PPP項(xiàng)目合同，標(biāo)志著歷經(jīng)八個(gè)多月兩項(xiàng)目終于落地。
作為財(cái)政部首批PPP示范項(xiàng)目之一，且是其中為數(shù)不多的存量資產(chǎn)PPP項(xiàng)目，隨著2014年以來PPP模式理念的升級(jí)和更多規(guī)范政策的出臺(tái)，本項(xiàng)目的成功運(yùn)作引起了空前關(guān)注。
根據(jù)2004年建設(shè)部126號(hào)令《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，污水處理行業(yè)是國(guó)內(nèi)最早進(jìn)行市場(chǎng)化改革的市政公用事業(yè)之一，經(jīng)過十余年的發(fā)展，有著相對(duì)成熟的運(yùn)作機(jī)制，類似污水TOT項(xiàng)目應(yīng)操作本應(yīng)一帆風(fēng)順，但實(shí)踐往往不如想象那么簡(jiǎn)單。以南京城東、仙林污水處理PPP項(xiàng)目為例，期間不斷經(jīng)歷著肯定-否定-再肯定的過程，部分問題甚至引起了財(cái)政部的重視，如稅務(wù)問題，如PPP采購(gòu)是否允許引入外資的問題，目前財(cái)政部正就上述問題進(jìn)行調(diào)研和研究。
作為本項(xiàng)目的主要咨詢?nèi)藛T，在一切塵埃落定后，提筆對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作過程進(jìn)行總結(jié)，既供業(yè)內(nèi)人士交流之用，亦供后續(xù)項(xiàng)目參考與借鑒。
城東污水處理廠服務(wù)范圍為南京市東南部地區(qū)，服務(wù)面積約175平方公里，規(guī)劃服務(wù)人口約148萬。此番PPP運(yùn)作前，城東污水處理廠項(xiàng)目總設(shè)計(jì)能力35萬立方米/日，處理后出水達(dá)國(guó)家《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》一級(jí)A標(biāo)準(zhǔn)。尾水排放到運(yùn)糧河。城東污水處理廠始建于2003年10月，項(xiàng)目分三期建設(shè)，至2013年12月底全部完成，出水水質(zhì)滿足一級(jí)A標(biāo)準(zhǔn)。其中一期工程于2005年9月建成投運(yùn)，規(guī)模10萬立方米/日，采用A2O工藝，二期工程于2008年底改擴(kuò)建完成，擴(kuò)建后日處理能力增至20萬立方米，同時(shí)二期工程進(jìn)行了一、二期一級(jí)A提標(biāo)改造，污泥處理采用深度脫水工藝，通過重力濃縮、加藥調(diào)理、板框壓濾使產(chǎn)出污泥含水率降至60%以下后外運(yùn)處置。
仙林污水處理廠規(guī)劃服務(wù)面積80平方公里，服務(wù)人口20萬。目前日處理能力10萬立方米/日，處理后出水達(dá)國(guó)家《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》一級(jí)A標(biāo)準(zhǔn)，尾水排放九鄉(xiāng)河。仙林污水處理廠設(shè)計(jì)總規(guī)模日處理能力為10萬立方米，一期工程日處理能力5萬立方米，采用CAST工藝，于2009年開始運(yùn)行，2014開始進(jìn)行一期改建和二期擴(kuò)建工程，改擴(kuò)建后仙林污水處理廠整體采用A2O+MBR工藝，工程于2015年6月底全部建設(shè)完成。污泥處理采用帶式濃縮一體式脫水機(jī)脫水，脫水后含水率降至80%以下外運(yùn)處置。
本項(xiàng)目由行業(yè)管理部門南京市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)（“市城鄉(xiāng)建設(shè)委”）擔(dān)任項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，協(xié)同南京市財(cái)政局（“市財(cái)政局”）和南京市城市建設(shè)投資控股（集團(tuán)）有限公司（“市城建集團(tuán)”）共同負(fù)責(zé)推進(jìn)，上海濟(jì)邦投資咨詢有限公司（“濟(jì)邦咨詢”）擔(dān)任項(xiàng)目PPP交易總顧問（含財(cái)務(wù)顧問、商務(wù)顧問服務(wù)內(nèi)容），濟(jì)邦咨詢聘請(qǐng)上海錦天城律師事務(wù)所作為本項(xiàng)目的法律顧問。
考慮到污水處理工藝的不同，為了便于競(jìng)爭(zhēng)，本項(xiàng)目分為兩個(gè)子項(xiàng)目，即城東污水處理廠PPP項(xiàng)目和仙林污水處理廠PPP項(xiàng)目，以經(jīng)營(yíng)權(quán)TOT方式進(jìn)行運(yùn)作。兩個(gè)廠的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格在評(píng)估值的基礎(chǔ)上皆定為4億元，PPP合作期限30年，由社會(huì)資本競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目的初始污水處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)。本項(xiàng)目采用公開招標(biāo)的采購(gòu)方法，整個(gè)采購(gòu)流程在江蘇省政府采購(gòu)中心監(jiān)管下操作。
項(xiàng)目自2015年3月份開始調(diào)研至簽約落地，市城鄉(xiāng)建設(shè)委、市財(cái)政局、市城建集團(tuán)及咨詢機(jī)構(gòu)等多方緊密配合，對(duì)項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)和邊界條件等實(shí)施方案的主要內(nèi)容反復(fù)分析論證，最終從項(xiàng)目實(shí)際情況出發(fā)，批準(zhǔn)了項(xiàng)目實(shí)施方案，并依此制定了個(gè)性化的項(xiàng)目采購(gòu)文件。由于事前調(diào)研分析論證工作充分，財(cái)務(wù)測(cè)算科學(xué)扎實(shí)、合同條款設(shè)置合理，加之項(xiàng)目本身區(qū)域優(yōu)勢(shì)明顯、規(guī)模較大、現(xiàn)金流穩(wěn)定，吸引了眾多國(guó)內(nèi)外水務(wù)行業(yè)第一陣營(yíng)的社會(huì)資本參與競(jìng)爭(zhēng)，最終北控水務(wù)（中國(guó)）投資有限公司以0.742元/立方米中標(biāo)城東污水處理廠PPP項(xiàng)目，北京碧水源科技股份有限公司以1.290元/立方米中標(biāo)仙林污水處理廠PPP項(xiàng)目，中標(biāo)價(jià)格明顯低于最高限價(jià)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出各方預(yù)期，實(shí)現(xiàn)了政府的物有所值，也為政府、社會(huì)資本、社會(huì)公眾的多方共贏打下扎實(shí)基礎(chǔ)。
項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)江蘇省乃至全國(guó)的PPP項(xiàng)目，特別是涉及主管部門大力提倡的存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)化PPP項(xiàng)目運(yùn)作具有重要的示范和借鑒意義。
1、項(xiàng)目識(shí)別：物有所值和財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)
根據(jù)《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金[2014]113號(hào)）（下稱“113號(hào)文”）的要求，在PPP項(xiàng)目識(shí)別階段應(yīng)進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，在本項(xiàng)目運(yùn)作過程中，《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)<政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引>的通知》財(cái)金〔2015〕21號(hào)出臺(tái)，詳細(xì)規(guī)定了財(cái)政承受能力的論證方法，但有關(guān)物有所值論證的具體指引并未出臺(tái)，本項(xiàng)目結(jié)合113號(hào)文的規(guī)定，進(jìn)行了物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證。
（1）物有所值評(píng)價(jià)情況
項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)主要從定性和定量?jī)煞矫鎸?duì)本項(xiàng)目進(jìn)行了分析評(píng)價(jià)。
定性評(píng)價(jià)按①增加污水處理服務(wù)有效供給②優(yōu)化污水處理項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配③提高污水處理服務(wù)運(yùn)營(yíng)效率④促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新與公平競(jìng)爭(zhēng)⑤緩解財(cái)政當(dāng)期污水處理設(shè)施存量債務(wù)壓力⑥推動(dòng)政府公共服務(wù)管理體制的轉(zhuǎn)變等六方面進(jìn)行了定性分析?？梢钥闯觯赑PP模式下，項(xiàng)目公司更有內(nèi)在動(dòng)力使有限的資源發(fā)揮更大的作用，通過降低資金成本、提升管理水平、采用先進(jìn)技術(shù)等途徑控制成本，實(shí)現(xiàn)合理利潤(rùn)最大化。
定量評(píng)價(jià)主要對(duì)非PPP的南京水務(wù)集團(tuán)運(yùn)營(yíng)模式與PPP模式進(jìn)行了對(duì)比分析，在雙方都全成本核算和同等收益率的前提下，通過財(cái)務(wù)測(cè)算得出兩種模式下的污水處理單價(jià)，再據(jù)此分析兩種模式在同等生命周期內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)情況及財(cái)政污水處理費(fèi)的支付情況。通過比較，在PPP模式下，政府全成本核算的污水處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)購(gòu)買服務(wù)，既有利于企業(yè)的正常運(yùn)營(yíng)和自我發(fā)展，又轉(zhuǎn)移了融資和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，更符合市場(chǎng)機(jī)制的要求和地方政府的利益。（最終結(jié)果證明確實(shí)如此，納入本次交易范圍的兩個(gè)廠污水處理規(guī)模占南京市主城區(qū)污水處理總規(guī)模的18.3%，而據(jù)預(yù)測(cè)2016年兩個(gè)廠需支付的污水處理服務(wù)費(fèi)僅占主城區(qū)收繳污水處理費(fèi)的12%左右。）
（2）財(cái)政承受能力論證情況
本項(xiàng)目財(cái)政承受能力的驗(yàn)證主要通過預(yù)測(cè)污水處理單價(jià)來計(jì)算政府每年的污水處理費(fèi)支付情況，并據(jù)此預(yù)測(cè)政府支付的年污水處理費(fèi)占當(dāng)年財(cái)政一般公共預(yù)算支出比例，綜合判斷本級(jí)財(cái)政的承受能力，本項(xiàng)目預(yù)測(cè)時(shí)擬定的自有資金內(nèi)部收益率在同期人民幣貸款基準(zhǔn)利率與通常行業(yè)內(nèi)部收益率之間。
按照預(yù)測(cè)的污水處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)，在PPP合作期內(nèi)，財(cái)政對(duì)于項(xiàng)目年污水處理費(fèi)支出占當(dāng)年一般公共預(yù)算支出的比例幅度為0.38%~0.03%（事實(shí)上根據(jù)最終競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果該比例幅度為0.22%~0.02%）。經(jīng)市財(cái)政部門對(duì)南京市本級(jí)PPP項(xiàng)目總支出的綜合判斷，本項(xiàng)目通過了財(cái)政承受能力論證。
2、項(xiàng)目準(zhǔn)備：項(xiàng)目實(shí)施方案要點(diǎn)分析
（1）交易范圍的設(shè)置
筆者認(rèn)為交易范圍的確定主要取決于以下幾個(gè)因素：一是擬交易資產(chǎn)進(jìn)行交易的自身?xiàng)l件是否成熟、物理邊界和管理邊界是否便于劃分、資產(chǎn)權(quán)屬是否清晰確定以及是否存在不可預(yù)估的風(fēng)險(xiǎn)；二是擬交易資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)性（自身現(xiàn)金流能力），經(jīng)濟(jì)性越高，越有利于提升項(xiàng)目的市場(chǎng)價(jià)值，從而更有利于項(xiàng)目運(yùn)作；三是兼顧政府方的融資需求，畢竟交易范圍直接影響著項(xiàng)目的交易總額。
本項(xiàng)目中，經(jīng)過多次財(cái)務(wù)分析和論證，考慮到市場(chǎng)條件不成熟，城東污水處理廠三期工程以及再生水工程的經(jīng)營(yíng)權(quán)被排除出交易范圍，而城東污水處理廠一二期工程以及仙林污水處理廠的經(jīng)營(yíng)權(quán)被納入交易范圍，剔枝折葉，確保了項(xiàng)目的交易質(zhì)量，輕裝上陣。
（2）交易主體的設(shè)置
污水處理廠進(jìn)行TOT運(yùn)作，需要理清交易資產(chǎn)的權(quán)屬關(guān)系，確保交易主體的合法性是項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作的必要前提。
PPP項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)和合同結(jié)構(gòu)復(fù)雜，涉及眾多交易主體。為了保證項(xiàng)目運(yùn)作的規(guī)范，首先要確保項(xiàng)目各交易主體的合法規(guī)范性。本項(xiàng)目中，根據(jù)113號(hào)文的要求，市政府授權(quán)市城鄉(xiāng)建設(shè)委作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)代表政府簽署《PPP項(xiàng)目合同》（主合同）并簽發(fā)《特許經(jīng)營(yíng)授權(quán)書》，南京水務(wù)集團(tuán)有限公司（“水務(wù)集團(tuán)”）作為政府指定的出資方參股項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)簽署《合資協(xié)議》和《公司章程》；水務(wù)集團(tuán)控股子公司南京公用水務(wù)有限公司（“公用水務(wù)公司”）作為項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬方負(fù)責(zé)簽署《經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》。其中，由于仙林污水處理廠一期資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)屬于南京公用控股（集團(tuán)）有限公司（“公用控股公司”，市城建集團(tuán)全資子公司），因此特由公用控股公司向公用水務(wù)公司簽署了《委托授權(quán)書》，確保了公用水務(wù)公司代表資產(chǎn)權(quán)屬方簽約的合法性。
（3）交易結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)
交易結(jié)構(gòu)是PPP項(xiàng)目運(yùn)作的核心，合理交易結(jié)構(gòu)的設(shè)置有利于平衡各方利益，保障項(xiàng)目運(yùn)作成功。本項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)圖如下：
1、員工安置
PPP存量項(xiàng)目運(yùn)作過程中，一般情況下，應(yīng)遵循“人隨項(xiàng)目走”的原則，員工與原有企業(yè)解除合同，與項(xiàng)目公司重新簽署勞動(dòng)合同，既有利于項(xiàng)目公司管理，也有利于員工自身發(fā)展。本項(xiàng)目中兩廠共涉安置員工141名，經(jīng)摸底調(diào)研員工更傾向于繼續(xù)留在水務(wù)集團(tuán)發(fā)展，考慮到項(xiàng)目的整體運(yùn)作進(jìn)度及員工的普遍訴求，最終采用了“人員借用并保留現(xiàn)有勞動(dòng)關(guān)系”的人員安置方案，該方案雖保證了員工的平穩(wěn)過渡，但對(duì)未來項(xiàng)目公司的管理提出了更高的要求。
人員的安置是改革過程中的最重要問題，處理不好影響穩(wěn)定，甚至可以直接決定項(xiàng)目成敗。從本項(xiàng)目運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)來看，應(yīng)提前對(duì)員工進(jìn)行宣傳和溝通，讓員工能真正理解PPP改革的意義并積極參與進(jìn)來，引導(dǎo)員工對(duì)市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制的認(rèn)同并意識(shí)到改革為其個(gè)人帶來的發(fā)展機(jī)遇，在充分了解員工的利益訴求，確保員工合理利益不受損害的前提下，采用“人隨項(xiàng)目走且勞動(dòng)關(guān)系整體轉(zhuǎn)移”的人員安置方案，理順關(guān)系，順應(yīng)發(fā)展潮流，保障污水處理廠在合作期內(nèi)的獨(dú)立運(yùn)作和發(fā)展。
2、城東污水處理廠三期工程的后續(xù)運(yùn)作
城東污水處理廠三期工程因?yàn)檫M(jìn)水量過低不具備市場(chǎng)化運(yùn)作的條件，而未被納入本項(xiàng)目交易范圍，但由于城東污水處理廠一二三期工程在同一廠區(qū)且有很多共用設(shè)施，運(yùn)營(yíng)主體不一將帶來很多麻煩，相應(yīng)降低了項(xiàng)目設(shè)施運(yùn)營(yíng)規(guī)模效應(yīng)的發(fā)揮，削弱了城東污水處理廠三期工程的市場(chǎng)價(jià)值。
3、污水處理勞務(wù)增值稅新政策的出臺(tái)
在本項(xiàng)目的執(zhí)行過程中，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局2015年6月12日發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)〈資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄〉的通知》(財(cái)稅〔2015〕78號(hào)）（下稱78號(hào)文)，符合一定條件的提供污水處理勞務(wù)的納稅人自2015年7月1日起享受增值稅即征即退政策，退稅率為70%。
本次增值稅優(yōu)惠目錄將污水處理勞務(wù)納入其中，在此之前，污水處理勞務(wù)免征增值稅。此次78號(hào)文的推出，對(duì)于污水處理PPP項(xiàng)目有一定影響。首先文中并沒有對(duì)污水處理勞務(wù)的增值稅具體執(zhí)行細(xì)則做明確規(guī)定，各地稅務(wù)部門只能按17%的稅率進(jìn)行征收；其次根據(jù)規(guī)定：“已享受本通知規(guī)定的增值稅即征即退政策的納稅人，因違反稅收、環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)受到處罰（警告或單次1萬元以下罰款除外）的，自處罰決定下達(dá)的次月起36個(gè)月內(nèi)，不得享受本通知規(guī)定的增值稅即征即退政策?！备鶕?jù)該條規(guī)定，企業(yè)因?yàn)橐蝗f元以上的罰款即在未來三年不能享受增值稅即征即退政策，這筆不算小的成本（以城東污水處理廠為例，大概在600多萬）將加大項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)壓力。況且污水處理行業(yè)本就是保本微利的行業(yè)，若是企業(yè)因?yàn)檫M(jìn)水水質(zhì)不合格而導(dǎo)致的出水水質(zhì)不合格并因此受到一萬元以上的環(huán)保罰款，三年增值稅損失的補(bǔ)償必然會(huì)在地方政府和項(xiàng)目公司之間造成較大的爭(zhēng)議和矛盾，不利于項(xiàng)目的長(zhǎng)期合作。
PPP的順利推進(jìn)需要各項(xiàng)配套政策的支持，尤其是稅務(wù)配套政策，希望有關(guān)部門在78號(hào)文試行一年后，最好能免征污水處理勞務(wù)的增值稅，或者出臺(tái)污水處理勞務(wù)增值稅的實(shí)施細(xì)則，明確各方的責(zé)任義務(wù)，便于實(shí)際操作。
1、政府采購(gòu)法框架下的PPP政府采購(gòu)
本項(xiàng)目在資格預(yù)審條件中針對(duì)的社會(huì)資本包括“在中國(guó)境內(nèi)外注冊(cè)成立的具有獨(dú)立法人資格且合法存續(xù)的企業(yè)”，而根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》“第十條：政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)采購(gòu)本國(guó)貨物、工程和服務(wù)?！彪m然財(cái)政部的多份PPP相關(guān)政策文件明確指出外資是社會(huì)資本的重要組成部分，而且《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2015年修訂）》中，污水處理廠建設(shè)、經(jīng)營(yíng)屬于鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄，但由于政府采購(gòu)法的法律效力高于上述幾個(gè)部門規(guī)章，本項(xiàng)目曾因此一度陷于僵局。
后經(jīng)江蘇省財(cái)政廳、南京市財(cái)政局、市城鄉(xiāng)建設(shè)委、市城建集團(tuán)以及濟(jì)邦咨詢的多方努力，本項(xiàng)目最終通過政府部門審批方式得以允許境外投資主體參與競(jìng)爭(zhēng)。但本項(xiàng)目解決了，下一個(gè)項(xiàng)目遇到同樣的問題怎么辦？若想徹底解決該問題，恐怕需要從行政法規(guī)甚至更高的法律的層面予以明確。
2、PPP模式下的國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易
根據(jù)《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》第四條規(guī)定：“企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)中公開進(jìn)行……”本項(xiàng)目雖為經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，但根據(jù)此規(guī)定仍需要進(jìn)場(chǎng)交易，競(jìng)價(jià)模式為“競(jìng)投經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)款”，而根據(jù)《政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》（財(cái)庫(kù)〔2014〕215號(hào)）等文件規(guī)定，PPP項(xiàng)目社會(huì)資本選擇適用于政府采購(gòu)程序，江蘇省更是發(fā)文要求要嚴(yán)格執(zhí)行《政府采購(gòu)法》，國(guó)家級(jí)示范項(xiàng)目以及省級(jí)試點(diǎn)項(xiàng)目必須通過省級(jí)政府采購(gòu)平臺(tái)公開招選社會(huì)資本?？紤]到競(jìng)爭(zhēng)污水處理單價(jià)能起到激勵(lì)項(xiàng)目公司提升運(yùn)營(yíng)管理水平的導(dǎo)向作用，且綜合評(píng)分得方式比起單純的競(jìng)價(jià)方式更有利于選擇合適的投資者，我們最終選擇采用政府采購(gòu)模式而非國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓模式。但是，由于政策規(guī)定不一，為了避免違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，有關(guān)部門應(yīng)明確采用PPP模式的國(guó)有產(chǎn)權(quán)/經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目是否需要進(jìn)場(chǎng)交易。
3、污水處理廠廠網(wǎng)一體化運(yùn)作
在本項(xiàng)目執(zhí)行過程中，財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于市政公用領(lǐng)域開展政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目推介工作的通知》(財(cái)建〔2015〕29號(hào))指出，污水處理項(xiàng)目應(yīng)實(shí)行廠網(wǎng)一體化運(yùn)營(yíng)，而國(guó)務(wù)院《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2015年修訂）》又強(qiáng)調(diào)大中城市供排水管網(wǎng)的建設(shè)應(yīng)由中方控股等諸多限制，經(jīng)過綜合平衡，本項(xiàng)目仍選擇以污水處理廠進(jìn)行PPP運(yùn)作。
但是，從政策的導(dǎo)向以及對(duì)污水處理廠考核體系來看，實(shí)施廠網(wǎng)一體化是未來污水處理廠發(fā)展的方向，而污水處理管網(wǎng)普遍存在投資主體眾多，權(quán)屬難以明確的現(xiàn)象，若實(shí)施污水處理廠廠網(wǎng)一體化運(yùn)作，首先需要政策引導(dǎo)進(jìn)行大規(guī)模的管網(wǎng)普查工作，對(duì)管網(wǎng)資產(chǎn)進(jìn)行確權(quán)和整合，其次相關(guān)部門應(yīng)考慮出臺(tái)相應(yīng)的配套政策，比如污水處理費(fèi)的收費(fèi)體制，在廠網(wǎng)一體化運(yùn)作的前提下，未來是否有可能實(shí)現(xiàn)由使用者直接付費(fèi)？
4、稅務(wù)政策的配套
以污水處理廠TOT項(xiàng)目為例，按現(xiàn)有的稅務(wù)政策，在多個(gè)環(huán)節(jié)存在額外的稅負(fù)成本：
在第一個(gè)“T”的環(huán)節(jié)，若是進(jìn)行資產(chǎn)交易，存在著營(yíng)業(yè)稅、增值稅、土地增值稅、印花稅、契稅以及所得稅及相應(yīng)附加等稅費(fèi)成本。若是經(jīng)營(yíng)權(quán)交易，存在著增值稅、營(yíng)業(yè)稅、房產(chǎn)稅、印花稅以及所得稅及相應(yīng)附加等稅費(fèi)成本，以本項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓為例，經(jīng)初步匡算，僅此交易環(huán)節(jié)的稅負(fù)成本達(dá)到交易總額的25%（僅作參考）。存量資產(chǎn)PPP的目的之一即通過存量資產(chǎn)或其經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓獲得一筆轉(zhuǎn)讓資金用于消減存量債務(wù)，若稅務(wù)負(fù)擔(dān)過重，降低了地方政府或資產(chǎn)權(quán)屬方對(duì)存量資產(chǎn)進(jìn)行PPP運(yùn)作的積極性，建議減免該類項(xiàng)目資產(chǎn)或其經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的流轉(zhuǎn)稅；
在“O”的環(huán)節(jié)，項(xiàng)目公司除了繳納所得稅外，最主要的是78號(hào)文新增的污水處理勞務(wù)的增值稅，上文已表述，此處不再贅述；
在第二個(gè)“T”,即反向移交環(huán)節(jié)，因?yàn)門OT項(xiàng)目的合作期限比較長(zhǎng)，一般都達(dá)20-30年，因此國(guó)內(nèi)目前經(jīng)歷的項(xiàng)目合作期結(jié)束的實(shí)際案例還很少。但根據(jù)現(xiàn)有稅務(wù)政策，資產(chǎn)或其經(jīng)營(yíng)權(quán)（特別是運(yùn)營(yíng)過程中更新或新建資產(chǎn)）期末移交會(huì)產(chǎn)生流轉(zhuǎn)稅、所得稅及契稅，又增加PPP項(xiàng)目稅務(wù)成本，最終仍由地方政府買單。污水處理廠TOT項(xiàng)目期滿資產(chǎn)由項(xiàng)目公司無償移交給政府或其指定機(jī)構(gòu)，因?yàn)樵诤献髌谙迌?nèi)項(xiàng)目公司通過政府購(gòu)買服務(wù)已將所有的投資、運(yùn)營(yíng)成本以及利潤(rùn)全部收回（個(gè)別案例具體約定的除外），因此考慮到PPP項(xiàng)目的特殊體系，建議免除期滿移交過程中可能產(chǎn)生的稅費(fèi)。若雙方合作期限未滿而中止合作，在此過程中的移交也建議免除相關(guān)稅費(fèi)。
本項(xiàng)目歷經(jīng)八個(gè)多月的運(yùn)作，經(jīng)歷了諸多曲折、困惑、不被理解甚至自我懷疑，但在各相關(guān)部門及咨詢機(jī)構(gòu)的共同努力下，最終取得了令各方滿意的結(jié)果，順利完成了財(cái)政部和市政府預(yù)期目標(biāo)。但這僅僅是個(gè)開始，根據(jù)財(cái)政部113號(hào)文要求，目前項(xiàng)目只是完成了采購(gòu)環(huán)節(jié)，下一步才進(jìn)入真正的合作階段——項(xiàng)目執(zhí)行，而衡量一個(gè)PPP項(xiàng)目是否成功，是對(duì)其全生命周期的衡量。不過有了這個(gè)良好開端，我們堅(jiān)信雙方在未來能夠攜手共進(jìn)，實(shí)現(xiàn)共贏！
對(duì)PPP模式來講，亦注定不會(huì)一帆風(fēng)順，雖然國(guó)家各部委從2014年開始便緊鑼密鼓出臺(tái)了一系列支持和規(guī)范PPP模式的政策，但在先行的實(shí)踐中，已經(jīng)暴露出我國(guó)在公共管理理念、法律、金融、稅務(wù)、市場(chǎng)、監(jiān)管等方面無法配套或匹配的不足，需要盡快完善和提升，否則PPP模式進(jìn)行大規(guī)模推廣仍存在許多障礙。
盡管如此，筆者仍堅(jiān)信，正如南京城東、仙林污水處理PPP項(xiàng)目所經(jīng)歷波折到成功簽約的過程，我國(guó)PPP模式必在曲折中堅(jiān)定前行，首先PPP強(qiáng)調(diào)合作雙方是平等的民事主體關(guān)系，其次PPP的合作領(lǐng)域也愈來愈開放，這既有利于推動(dòng)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體制機(jī)制的改革，也必將推動(dòng)整個(gè)社會(huì)朝著更開放更公平的方向前行，符合歷史發(fā)展的潮流，具有強(qiáng)大的生命力！
最后，感謝南京市城鄉(xiāng)建設(shè)委、市財(cái)政局以及市城建集團(tuán)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，在項(xiàng)目實(shí)施的過程中給予我們的支持和指導(dǎo)！
作者：梁靜、陳榮祥 來源： 濟(jì)邦咨詢
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