關(guān)于檢察工作一體化機(jī)制的初步思考
湖北省人民檢察院 王永金
我國憲法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)上下級之間是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，但由于體制和機(jī)制上的保障不盡完善，憲法的規(guī)定在實(shí)踐中并未得到很好的貫徹落實(shí)。建立檢察工作一體化機(jī)制是落實(shí)憲法規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，突破影響和制約檢察工作的體制性、機(jī)制性障礙，解決上級檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級檢察院實(shí)現(xiàn)形式的一項(xiàng)重大改革措施。它對檢察工作和檢察事業(yè)發(fā)展必將帶來深遠(yuǎn)的影響。建立檢察工作一體化機(jī)制是一個(gè)系統(tǒng)工程，檢察機(jī)關(guān)各個(gè)業(yè)務(wù)部門都應(yīng)參與其中。下面，我僅從反瀆職侵權(quán)工作入手，就建立檢察工作一體化機(jī)制要把握的若干問題談一些粗淺看法。
一、當(dāng)前反瀆職侵權(quán)工作中落實(shí)檢察工作一體化機(jī)制的現(xiàn)實(shí)性障礙
檢察工作一體化要求上下統(tǒng)一、橫向協(xié)作、內(nèi)部整合，但由于受地方和部門利益的影響，以及其它各種因素的干擾，統(tǒng)一的檢察權(quán)被分割，造成檢察權(quán)在某些方面出現(xiàn)地方化、部門化、個(gè)人化的傾向，與檢察工作一體化的要求不相符合。在反瀆職侵權(quán)工作中具體表現(xiàn)有“五難”：
一是有的線索信息資源難共享。存在著幾種情況，有的基層院隱瞞線索不上報(bào)，有的基層院發(fā)現(xiàn)不屬于本院管轄的線索既不上報(bào)也不移送，有的自偵部門辦案人員對辦案中深挖出的線索隱瞞截留，還有的業(yè)務(wù)部門在日常法律監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)線索既不初查也不移送，搞部門封鎖等等。
二是有的案件查辦上下難同心。有的地方對上級院交辦的案件，合意的就積極辦，不合意的就頂著不辦或消極應(yīng)付，在瀆職案件的查處方面尤其如此。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年至2005年8月，省院反瀆局共交辦案件或線索114件，其中立案19件，占16.7%，成案率低，且這些交辦的案件當(dāng)中，還有不少是下級院辦案中有阻力而應(yīng)下級院的要求交辦的，把這一部分交辦成案的除外，真正屬于上級院交辦下級院調(diào)查成案的很少，一些重要線索最終沒有成案，排除因案發(fā)久遠(yuǎn)、證據(jù)難以收集、舉報(bào)失實(shí)等客觀因素外，很重要的原因就是有的下級院對上級院交辦的案件線索沒有引起足夠的重視，消極應(yīng)付，甚至壓案不查、拖著不辦。前幾年，省院向某市院交辦了高檢院瀆職檢廳交辦的某開發(fā)區(qū)附近公安干警支持縱容開黑店，引誘、容留少女賣淫的案件線索，省院反瀆局多次派人督辦，查處的結(jié)果仍然是不能成案。依此向高檢院瀆檢廳回復(fù)，高檢瀆檢廳不同意回復(fù)結(jié)果并作出進(jìn)一步批示要求徹查，省院分管領(lǐng)導(dǎo)親自給某市院主要領(lǐng)導(dǎo)打電話，要求組織專班再調(diào)查，最終立案查處了兩名派出所長支持、縱容黑心老板容留少女賣淫的問題。省院檢察簡報(bào)反映了這起案件，省公安廳主要領(lǐng)導(dǎo)閱知后作出批示，以這起案件為反面教材進(jìn)行了一次專項(xiàng)紀(jì)律整頓，要求全省公安干警從這起典型案例中吸取教訓(xùn)、引以為戒、嚴(yán)肅執(zhí)法。對待上級院交辦案件的態(tài)度不同，結(jié)果就完全不一樣，這就是一個(gè)典型例子。
影響案件的查辦不能上下同心的主要原因是，1、有畏難情緒，不愿做艱苦細(xì)致的工作。這主要是對一些骨頭案，發(fā)案時(shí)間長、涉案人員多、有的證據(jù)可能滅失，有個(gè)別證人或涉案人員可能死亡，查證工作量大，付出很大努力還不一定有好結(jié)果的案件，那么對這樣的交辦案件一些院經(jīng)過權(quán)衡后，就不愿意投入過多的人力、物力來查處。但正是這樣的線索，往往能夠挖出窩案、串案、大案。2、屈從于地方壓力，不敢查。有些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)公開干預(yù)瀆職侵權(quán)案件的查處。3、受人情的困擾，不愿查?，F(xiàn)在出現(xiàn)一種情況是有的瀆職侵權(quán)案件本來是檢察干警和某些領(lǐng)導(dǎo)礙于人情不愿查，卻打著當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)不讓查的旗號，來阻擾案件的查辦。4、為了本院的全局利益，拿案件作交換。有的檢察院由于人財(cái)物受制于地方，拿案件與地方作交換，致使一部分案件沒有得到及時(shí)查處。
三是偵查人員難統(tǒng)一調(diào)用。由于有不少檢察院有案件任務(wù)和創(chuàng)收任務(wù)，不愿意本單位被抽調(diào)人員而影響自身的辦案工作。近幾年，省院反瀆局統(tǒng)一組織指揮辦理了幾起瀆職侵權(quán)大案要案，辦案中免不了要抽調(diào)基層的辦案人員，對統(tǒng)一調(diào)用偵查人員的工作有些體會(huì)，1、對沒有油水的案件基層院往往不愿意抽人派車，既使勉強(qiáng)同意，也會(huì)提出這樣或那樣的要求；2、省院成立專案組以省院名義辦案，案件由省院立、贓款由省院追，在這種情況下基層院往往積極性不高，抽調(diào)干警有難度，借用時(shí)間也不能太長。有的干警也不愿意長期被借用，一個(gè)檢察干警如果長期或經(jīng)常被上級借用，所做的工作不一定能夠得到所在院的認(rèn)可，有時(shí)還影響進(jìn)步；3、案件或線索由省院交辦，案件由當(dāng)?shù)亓?、贓款由當(dāng)?shù)刈罚鱾€(gè)地方檢察院基本上都是爭著辦、搶著辦，積極要求辦。
四是查辦案件的財(cái)力物力難統(tǒng)一保障。有不少檢察院對自偵部門下達(dá)了創(chuàng)收任務(wù)，不僅不保障辦案經(jīng)費(fèi)，而且辦案經(jīng)費(fèi)和車輛更新都要靠辦案追贓來解決。在這種保障機(jī)制下，有些基層院層層下達(dá)辦案任務(wù)和追贓任務(wù)，院下達(dá)給局，局分解到科、隊(duì)，科、隊(duì)分解到辦案組，有的科、隊(duì)由于完不成任務(wù)，不僅沒有辦案經(jīng)費(fèi)，連工資自籌的部分和一些辦案補(bǔ)貼也無法發(fā)放，干警就想方設(shè)法摸線索，摸到線索就各自為戰(zhàn)、相互封鎖，有時(shí)在一個(gè)院甚至在一個(gè)偵查部門內(nèi)部就沒有形成統(tǒng)一指揮，打總體戰(zhàn)的格局，有些干警和偵查部門負(fù)責(zé)人，在查辦案件時(shí)要反復(fù)考慮辦案成本和辦案效率，成本低、見效快的案件樂意辦，成本高、追贓少、外調(diào)任務(wù)重的案件不愿辦，導(dǎo)致一些案件大案變小、小案變了，偵查資源被浪費(fèi)和流失。通過偵查指揮中心統(tǒng)一組織查辦案件，是近年來著力推行的一項(xiàng)偵查改革措施，但由于上級院（主要指地市州院）沒有這一塊的專項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算，不能統(tǒng)一解決辦案經(jīng)費(fèi)和車輛的保障問題，雖然有的案件可以通過追繳贓款贓物解決一部分辦案經(jīng)費(fèi)，若要辦理大量存在的無贓可追的案件就顯得相當(dāng)困難，正是由于這種分級負(fù)責(zé)的經(jīng)費(fèi)保障體制，影響了上級院統(tǒng)一組織查辦案件的力度。
五是干警素質(zhì)難完全適應(yīng)。偵查工作一體化機(jī)制要求干警特別是上級院從事指導(dǎo)指揮工作的干警，要具備較高的法律監(jiān)督能力和水平。但從現(xiàn)有干警的整體素質(zhì)來看，存在統(tǒng)一組織大兵團(tuán)作戰(zhàn)的組織指揮能力不強(qiáng)，對案件突破口的選擇、偵查的重點(diǎn)方向、適用強(qiáng)制措施的風(fēng)險(xiǎn)決策、審訊突破、證據(jù)的審查判斷、證據(jù)固定、對參戰(zhàn)人員調(diào)配使用的組織指揮、綜合協(xié)調(diào)、謀略決斷能力還不能適應(yīng)偵查工作的要求。一些從事業(yè)務(wù)指導(dǎo)的同志，法律政策水平不高，檢察專業(yè)知識不足，對下業(yè)務(wù)指導(dǎo)有時(shí)顯得力不從心。隊(duì)伍素質(zhì)已經(jīng)影響到了工作效率和工作質(zhì)量，影響到了偵查工作一體化的推進(jìn)。
二、反瀆職侵權(quán)工作中落實(shí)檢察工作一體化機(jī)制的可行性對策
反瀆職侵權(quán)工作落實(shí)檢察工作一體化機(jī)制，就是要針對制約反瀆職侵權(quán)工作的現(xiàn)實(shí)障礙，采取可行性的應(yīng)對措施。為此：
一是要建立全省統(tǒng)一的線索信息庫。偵查權(quán)的分割首先表現(xiàn)在線索信息資源被分割，建立統(tǒng)一線索信息庫就成為偵查工作一體化中帶有前提性、基礎(chǔ)性的工作。在建立線索信息庫的時(shí)候，要注意以下幾條，1、各級各院都必須建立線索庫；2、所有線索都要入庫，不得瞞報(bào)和截留；3、分級建庫、統(tǒng)一連網(wǎng)，對屬于上級院和高檢院管理的線索，必須及時(shí)上報(bào)。同時(shí)，不屬于本院管轄的線索，也應(yīng)上報(bào)并移送；4、對線索的評估和處理情況要及時(shí)登記填報(bào)；5、要制定相應(yīng)的制度規(guī)范。對各級檢察機(jī)關(guān)線索庫的內(nèi)容，對入庫線索的時(shí)間、內(nèi)容、程序、要求等要有制度和規(guī)范。
二是要轉(zhuǎn)換偵查機(jī)制，強(qiáng)化市州分院的偵查指揮職能，建立以市州分院為龍頭，縣市區(qū)院為支點(diǎn)的辦案體制。市州分院直接指揮調(diào)度所轄縣市區(qū)內(nèi)的瀆職侵權(quán)案件偵查工作，一般案件可由縣市區(qū)院辦理，大要案件、疑難案件可由市州分院直接辦理，或偵破后交由縣市區(qū)院辦理，也可在市州分院的直接指揮調(diào)度下由縣市區(qū)院辦理，或提交異地辦理。
三是要組建省地兩級院偵查指揮中心，強(qiáng)化大要案和偵查工作重大事項(xiàng)的統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)功能。偵查指揮中心承擔(dān)的任務(wù)主要有，1、對跨區(qū)域案件、重大復(fù)雜案件進(jìn)行偵查組織指揮協(xié)調(diào)；2、建立情報(bào)信息系統(tǒng)，加強(qiáng)與公安、銀行反洗錢中心等機(jī)構(gòu)的密切合作，增強(qiáng)情報(bào)的收集能力，重點(diǎn)涉案人的監(jiān)控能力；3、通過建立偵查指揮室，并實(shí)現(xiàn)全省聯(lián)網(wǎng)指揮，實(shí)時(shí)對全省辦案工作進(jìn)行統(tǒng)一動(dòng)態(tài)指揮，對各地審訊、辦案安全防范、同步錄音錄像等工作進(jìn)行檢查、督導(dǎo)；4、組織指揮內(nèi)逃外逃犯罪嫌疑人的追捕工作，協(xié)調(diào)與國際刑警組織，與公安、安全、邊防部門的合作，充分利用技偵、邊控、網(wǎng)上追逃、引渡、境外協(xié)查等手段，增強(qiáng)追捕犯罪嫌疑人的能力。
四是要靈活運(yùn)用抗干擾機(jī)制，打破地方和部門保護(hù)主義封鎖，保證檢察權(quán)的統(tǒng)一行使。要針對不同案件情況采取不同的辦法：1、對于有些重大復(fù)雜案件，當(dāng)?shù)攸h委政府不讓查，檢察長屈于壓力也不想查，要選擇典型案件指定異地管轄或由上級提辦。近幾年我局對十余起案件指定異地管轄，使案件本身都得到了成功辦理，效果較好；2、對于當(dāng)?shù)攸h委、政府不讓查，檢察機(jī)關(guān)上下齊心想辦的案件，可以采取督辦、掛牌督辦、參辦、提辦的形式；3、對于干擾阻力不大，主要是干警不會(huì)辦的案件，新領(lǐng)域、新罪名案件，可以采取參辦、領(lǐng)辦、指導(dǎo)辦的形式。
五是要執(zhí)行并案偵查的規(guī)定，為瀆職案件偵查掃清障礙。有些瀆職案件需要通過查清原案來查清本案（即瀆職案），而這些原案往往主要?dú)w口公安機(jī)關(guān)立案管轄，如徇私枉法案、徇私舞弊不移交刑事案件案、幫助犯罪分子逃避處罰案所涉及的刑事案件，如果不將這些瀆職案件背后的刑事案件查清，瀆職案件的基本事實(shí)、基本證據(jù)就難以查實(shí)。為此，要認(rèn)真貫徹落實(shí)最高人民檢察院《關(guān)于加強(qiáng)瀆職侵權(quán)檢察工作的決定》，在偵查瀆職案件發(fā)現(xiàn)必需并案偵查原案時(shí)，要報(bào)請省院批準(zhǔn)對原案并案偵查。
六是要嚴(yán)格執(zhí)行自偵案件備案審查制度，確保案件質(zhì)量。高檢院關(guān)于《人民檢察院直接受理偵查案件立案、逮捕實(shí)行備案審查的規(guī)定（試行）》、《關(guān)于省級以下人民檢察院對直接受理偵查作撤案案件、不起訴決定報(bào)上一級人民檢察院批準(zhǔn)的規(guī)定（試行）》的規(guī)定要認(rèn)真貫徹落實(shí)。當(dāng)前，在這項(xiàng)規(guī)定的執(zhí)行過程中，有些下級院存在該報(bào)備的案件不報(bào)備，不按要求報(bào)備，上級院也存在備而不審、備而不查，對這些問題要在今后的工作中克服糾正。
七是要建立查辦瀆職侵權(quán)案件預(yù)警機(jī)制。2003年初省院瀆檢處就制定了《全省瀆職侵權(quán)檢察工作預(yù)警機(jī)制》，對各地辦理瀆職侵權(quán)案件進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤管理，主要辦法是將瀆職侵權(quán)案件五大指標(biāo)，即立案數(shù)、重特大案件數(shù)、起訴數(shù)、有罪判決數(shù)、升降比例數(shù)等反映辦案工作的主要指標(biāo)按月報(bào)、季報(bào)、半年報(bào)分析觀測，當(dāng)五大指標(biāo)發(fā)生不正常變動(dòng)時(shí)，及時(shí)向有關(guān)瀆檢部門、主管檢察長和檢察長發(fā)出預(yù)警通知，爭取把問題消滅在萌芽狀態(tài)，以增強(qiáng)工作的主動(dòng)性、預(yù)見性、超前性，這項(xiàng)工作要繼續(xù)推行，并使之規(guī)范化、制度化。
八是要建立說明情況制度。對于上級院重大偵查部署落實(shí)不力，對于影響辦案工作的重大情況、不正?，F(xiàn)象，下級院偵查部門要向上級院偵查部門說明情況、查找原因、研究對策，提出改進(jìn)措施。今年上半年以來，有四個(gè)地方反瀆職侵權(quán)辦案工作較為被動(dòng)，主要業(yè)務(wù)指標(biāo)下滑較大，我局根據(jù)省院領(lǐng)導(dǎo)的指示，要求四地的分管檢察長和反瀆職侵權(quán)部門負(fù)責(zé)人到省院說明情況，共同分析原因、研究對策。會(huì)后，各地普遍加強(qiáng)工作措施，工作進(jìn)展情況良好。
九是建議將各個(gè)業(yè)務(wù)部門的法律監(jiān)督工作納入考核，促進(jìn)內(nèi)部整合機(jī)制的形成。檢察機(jī)關(guān)各個(gè)業(yè)務(wù)部門都有法律監(jiān)督的職責(zé)和任務(wù)，如偵監(jiān)部門有立案監(jiān)督和偵查活動(dòng)監(jiān)督的職責(zé)，公訴部門對偵查機(jī)關(guān)偵查的案件有無漏罪漏犯，對法院重罪輕判、輕罪重判、有罪判無罪案件有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，民行部門對審查發(fā)現(xiàn)的民事行政案件裁判不公背后的職務(wù)犯罪有偵查權(quán)，監(jiān)所部門對監(jiān)管場所發(fā)生的私放罪犯、違法減刑、假釋、監(jiān)外執(zhí)行有偵查權(quán)等。但目前，偵監(jiān)和公訴部門主要考核的是刑事案件的辦理質(zhì)量和效率，民行部門主要考核的是提請、提出抗訴和改判的數(shù)量與質(zhì)量。而最能體現(xiàn)法律監(jiān)督屬性的一些工作基本沒有納入工作業(yè)績考核。這樣就使有些業(yè)務(wù)部門在法律監(jiān)督工作中做出了成績也得不到肯定、鼓勵(lì)，長此下去，就會(huì)形成發(fā)不發(fā)現(xiàn)線索、初查不初查案件、偵查不偵查案件無關(guān)緊要，如果把法律監(jiān)督工作作為衡量業(yè)績的標(biāo)準(zhǔn)，納入考核并作為一項(xiàng)重要內(nèi)容，將會(huì)把各個(gè)業(yè)務(wù)部門的工作重心自覺引導(dǎo)到法律監(jiān)督工作上來，對突出檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督特色、樹立檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督形象，對促進(jìn)內(nèi)部整合、推動(dòng)查處司法不公背后的職務(wù)犯罪、對提升檢察機(jī)關(guān)整體法律監(jiān)督能力將產(chǎn)生重大影響。
十是要建立偵捕訴協(xié)同機(jī)制。在辦理自偵案件過程中，偵查部門要同刑檢部門同心協(xié)力。偵查部門不要搞偵查神秘主義，要虛心接受、積極配合批捕、公訴部門提前介入對偵查取證的引導(dǎo)，批捕、公訴部門要著眼于協(xié)作配合搞制約，要樹立制約也是為了配合的觀點(diǎn)，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部形成打擊犯罪的合力。
十一是要建立在檢委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的重大分歧案件的聽證制度。案件辦理由承辦人審查、科處長把關(guān)、分管檢察長或檢察長審定的內(nèi)部工作制度總體上是能夠保證辦案質(zhì)量的。但是在這種工作制度下，在有些案件的辦理中，往往承辦人觀點(diǎn)被科處長接受就變成科處的觀點(diǎn)，科處的觀點(diǎn)被分管檢察長或檢察長接受又變成了一個(gè)院的意見，而科處長、分管檢察長、檢察長有時(shí)并未認(rèn)真審核，僅僅只作程序或形式上的把關(guān)，實(shí)際上對整個(gè)案件的處理是承辦人的觀點(diǎn)。而承辦人受自身成長環(huán)境、教育背景、性格氣質(zhì)、外界干擾等因素的影響，對案情的分析、判斷，對證據(jù)的審查、把握，是否全面準(zhǔn)確又值得研究。對這些有重大分歧的案件，部門與部門之間，上下級檢察院之間，如果有認(rèn)識分歧，并經(jīng)溝通不能取得一致意見，在這種情況下，這種認(rèn)識分歧有時(shí)候就不僅是一種業(yè)務(wù)問題，甚至?xí)莼癁橐粋€(gè)政治問題。為了便于全面準(zhǔn)確的了解案件事實(shí)證據(jù)和分歧焦點(diǎn)，有必要在檢察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)體制下，建立案件聽證制度，由分歧雙方互擺事實(shí)證據(jù)，從而達(dá)到消除分歧、統(tǒng)一認(rèn)識，正確處理案件的目的。
十二是要建立偵查人才庫管理和使用制度。擁有一支高質(zhì)素的偵查人才隊(duì)伍，是新形勢下反腐敗斗爭的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)偵查工作一體化的重要前提。省院和市州分院要高度重視偵查人才庫的建設(shè)，加快培養(yǎng)一批數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良的偵查專門人才。要將管理和使用有機(jī)結(jié)合起來，改變有些地方存在的入庫人才參差不齊，偵查人員入庫與否一個(gè)樣，管理與使用分離的現(xiàn)狀，切實(shí)發(fā)揮偵查人才庫的功能。
十三是要建立大要案專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障制度。在目前，各地財(cái)力有限的情況下，可先與省財(cái)政廳協(xié)商，建立全省偵查指揮中心專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，對省院名義組織的案件實(shí)報(bào)實(shí)銷，對市州分院組織的，如果市州分院財(cái)力有限，可由省院給予專案補(bǔ)助，從而從財(cái)力上加大案件統(tǒng)一指揮的保障力度。
十四是要修改完善反瀆職侵權(quán)辦案工作綜合考評機(jī)制。目前綜合考評標(biāo)準(zhǔn)的十幾項(xiàng)考核指標(biāo)，主要側(cè)重于辦案數(shù)量和質(zhì)量，對于上下統(tǒng)一、橫向協(xié)作、內(nèi)部整合方面的內(nèi)容沒有涉及到，要進(jìn)行補(bǔ)充和完善，增強(qiáng)執(zhí)行力。
三、在建立檢察工作一體化機(jī)制中要注意把握的幾個(gè)問題
檢察工作一體化機(jī)制是一個(gè)系統(tǒng)工程，而反瀆職侵權(quán)工作一體化只是其中的一個(gè)有機(jī)組成部分，建立檢察工作一體化機(jī)制事關(guān)檢察業(yè)務(wù)的方方面面，事關(guān)檢察工作的全局，需要深入實(shí)際，著眼長遠(yuǎn)，反復(fù)論證，精心設(shè)計(jì)，優(yōu)化方案，積極試點(diǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)。在這個(gè)過程中，有幾個(gè)問題需要認(rèn)真把握。
一是建立檢察工作一體化機(jī)制的基本思路。建立檢察工作一體化機(jī)制的目的，是要在檢察機(jī)關(guān)上下級之間、各個(gè)檢察院之間、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)各部門之間形成統(tǒng)一的整體，發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的整體優(yōu)勢，以提高檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的整體能力。推行檢察工作一體化機(jī)制改革，必須堅(jiān)持在現(xiàn)有檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制之下進(jìn)行，以不超越憲法及組織法規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)、地位、職責(zé)為最高原則。在這個(gè)大前提下，具體要做到四個(gè)有利于：1、要有利于強(qiáng)化上級檢察院對下級檢察院的領(lǐng)導(dǎo)。檢察工作一體化涉及三個(gè)方面的關(guān)系，核心是上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，只有堅(jiān)持了上級領(lǐng)導(dǎo)下級的原則，才能保證上下統(tǒng)一、檢令暢通、令行禁止，高檢院和上級檢察院的權(quán)威才能得以體現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部整合、橫向協(xié)作才能實(shí)現(xiàn)，統(tǒng)一的檢察權(quán)才能夠真正統(tǒng)一行使；2、要有利于強(qiáng)化法律監(jiān)督職能。檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，法律監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的立身之本，各項(xiàng)檢察業(yè)務(wù)工作都要突出法律監(jiān)督屬性。現(xiàn)在的問題是，一些檢察業(yè)務(wù)部門在履行職責(zé)的過程中，突出法律監(jiān)督的特色不夠，普遍存在不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督、不會(huì)監(jiān)督的現(xiàn)象，更談不上形成法律監(jiān)督的合力。因此，檢察工作一體化改革的重點(diǎn)是要強(qiáng)化訴訟監(jiān)督，并把訴訟監(jiān)督同查處司法不公背后的職務(wù)犯罪結(jié)合起來，增強(qiáng)法律監(jiān)督的力度，打造法律監(jiān)督的聲威，形成法律監(jiān)督的合力，樹立法律監(jiān)督的形象；3、要有利于形成中國特色的檢察制度。我國的檢察制度既不同于西方的檢察制度，又不同于前蘇聯(lián)的檢察制度，檢察權(quán)在國家權(quán)力的配置中處于獨(dú)立地位，是區(qū)別于立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)（審判權(quán)）的一類獨(dú)立權(quán)力，它的屬性是法律監(jiān)督權(quán)。由檢察機(jī)關(guān)專門行使法律監(jiān)督權(quán)是我國檢察制度的根本特色，也是我國政治制度的一項(xiàng)基本特色。因此，檢察工作一體化改革要在形成中國特色、完善中國特色上下功夫，而要堅(jiān)持檢察權(quán)的獨(dú)立性，關(guān)鍵是在檢察權(quán)的配置上、一體化機(jī)制的制度設(shè)計(jì)上要朝有利于法律監(jiān)督的方向發(fā)展，偵監(jiān)、公訴、民事行政檢察、監(jiān)所檢察、職務(wù)犯罪偵查都要圍繞突出法律監(jiān)督做文章，這也是中國特色檢察制度的基本要求和發(fā)展方向；4、要有利于效率和公正。檢察工作一體化機(jī)制改革，提高法律監(jiān)督能力的終極目標(biāo)還是為了維護(hù)司法公正和社會(huì)公平正義，但既然是改革，對原有的制度、程序、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定就有所遵循、有所變革，對變革的部分，方案首先要統(tǒng)一、步調(diào)要一致，不能政出多門，各行其事，出現(xiàn)不協(xié)調(diào)甚至相互抵觸的現(xiàn)象；其次要有操作性，沒有操作性缺少配套措施、銜接機(jī)制的改革是無法實(shí)施的；第三要有針對性、實(shí)用性，能夠針對檢察工作中存在的問題提出解決辦法；最后要簡明，制度規(guī)范不能過于繁鎖，過于繁鎖的制度，既影響推行又影響效率。做到了以上四條，改革的效率就能夠有保障，而效率又是為公正服務(wù)的，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的效率提高了、合力增強(qiáng)了，司法公正就能得到更好的維護(hù)。
二是改革要整體設(shè)計(jì)，分類規(guī)劃。檢察改革涉及到隊(duì)伍、業(yè)務(wù)、檢務(wù)保障三個(gè)方面，既有工作機(jī)制上的，也有管理體制上的，既有在現(xiàn)有的法律制度框架內(nèi)可以做到的，也有要突破現(xiàn)行某些法律規(guī)定和制度而做的，既有只涉及到檢察機(jī)關(guān)自身的，也有需要相關(guān)機(jī)關(guān)配合的，對這些問題都要分門別類、統(tǒng)籌規(guī)劃。我以為這些問題大致可以分為三類：1、是純屬于工作層面的，這主要是指不涉及到現(xiàn)行法律的修改，不涉及到檢察機(jī)關(guān)與相關(guān)單位的協(xié)調(diào)配合，只涉及到檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的管理問題，如下級院向上級院報(bào)告工作制度、檢務(wù)督導(dǎo)制度、巡視制度以及一些業(yè)務(wù)工作制度等，對于工作層面的改革要先行；2、是屬于工作機(jī)制上的，這主要是指不涉及體制和法律沖突，但法律沒有明文規(guī)定，工作的開展需要其它機(jī)關(guān)配合或認(rèn)可的，如案件移送機(jī)制，建議更換辦案人制度，預(yù)防和糾正超期羈押的長效工作機(jī)制等，要積極爭取黨委領(lǐng)導(dǎo)和人大支持，相關(guān)部門配合，出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)定進(jìn)行制度保障，增強(qiáng)改革的效力；三是屬于管理體制上的，主要指不違背憲法和現(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)管理體制，但同現(xiàn)行法律的有些規(guī)定有沖突，如能否擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)協(xié)管干部的范圍到副檢察長一級，法律職務(wù)與行政級別脫鉤，法律職務(wù)與工資待遇掛鉤等。對這些問題有的要做好調(diào)查論證提出立法建議，有的要做好實(shí)施準(zhǔn)備擬定方案，為改革工作打好基礎(chǔ)。
三是突出重點(diǎn)，分步實(shí)施，循序漸進(jìn)。在隊(duì)伍、業(yè)務(wù)、檢務(wù)保障三個(gè)方面，隊(duì)伍管理和檢務(wù)保障更多涉及到管理體制問題，業(yè)務(wù)工作這一塊主要是工作機(jī)制和工作層面的問題居多，一體化機(jī)制建設(shè)應(yīng)該先從業(yè)務(wù)工作入手，先易后難，循序漸進(jìn)。在業(yè)務(wù)工作一體化機(jī)制中，1、要在上級檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級檢察院的業(yè)務(wù)工作剛性程序上有突破。目前，在檢察業(yè)務(wù)工作中，作為制度設(shè)計(jì)除了公訴案件提請抗訴、民行案件提請?zhí)岢隹乖V和批準(zhǔn)延長偵查羈押期限等必須由上級院審查決定外，批捕、公訴、偵查等基本檢察業(yè)務(wù)都由各院獨(dú)立進(jìn)行。反觀法院上下級之間雖然是一種監(jiān)督制約關(guān)系，但二審終審制度卻使上級法院依法可以對下級法院的審判結(jié)果進(jìn)行變更，相比之下，檢察機(jī)關(guān)上下級之間的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)的程序剛性保障明顯不足，那么檢察改革就要著重在完善業(yè)務(wù)工作的剛性程序上下功夫。如可以將自偵案件的逮捕權(quán)上提一級，這既是加強(qiáng)內(nèi)部制約的一個(gè)機(jī)制，也是從程序上實(shí)現(xiàn)上級對下級業(yè)務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)保障措施；2、業(yè)務(wù)工作的改革原則要以現(xiàn)行的基本法律制度為基礎(chǔ)。如憲法和組織法對檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部職能分工與制約的規(guī)定，案件級別管轄、地域管轄的規(guī)定等，如不遵循這些基本制度，就容易打亂現(xiàn)有的檢察工作秩序。但同時(shí)也應(yīng)該看到，這也是造成檢察權(quán)地方化、部門化的一個(gè)因素。因此，在堅(jiān)持這些基本法律制度的同時(shí)，有必要作出一些例外規(guī)定，如對職務(wù)犯罪的偵查，原則上屬地管轄，在必要時(shí)可以采用指定異地管轄、提辦等方式進(jìn)行辦理，從而對于有效突破某些制約發(fā)揮積極作用。
四是注意發(fā)揮上級檢察院和下級檢察院兩個(gè)積極性。檢察工作的基礎(chǔ)在基層，檢察改革要注重發(fā)揮基層院和基層干警的積極性。強(qiáng)調(diào)上級院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和案件的統(tǒng)一組織指揮，容易造成下級院過分依賴上級院，積極性、主動(dòng)性發(fā)揮不夠的問題。因此，如何將兩個(gè)積極性同時(shí)調(diào)動(dòng)起來，是檢察工作一體化機(jī)制改革要解決好的一個(gè)大問題。
五是解決機(jī)制性障礙與解決體制性障礙要協(xié)調(diào)起來。當(dāng)前，檢察工作一體化的最大障礙是體制障礙，產(chǎn)生這種障礙的原因在于檢察機(jī)關(guān)的管理是條塊結(jié)合、以塊為主，檢察機(jī)關(guān)人、財(cái)、物的管理權(quán)在地方，檢察權(quán)受制于地方，檢察工作一體化既要符合憲法和現(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制的規(guī)定，又要減少對地方的依賴，關(guān)鍵是隊(duì)伍管理、檢務(wù)保障法制化。對于檢察隊(duì)伍的管理，要加大《檢察官法》的落實(shí)力度，嚴(yán)格依照檢察官法規(guī)定的條件和程序依法管理檢察隊(duì)伍，嚴(yán)把進(jìn)口，疏通出口，堅(jiān)決杜絕沒有編制、不符合檢察官法規(guī)定的任職條件、不符合招錄程序的人員進(jìn)入檢察隊(duì)伍，著力推進(jìn)檢察隊(duì)伍的專業(yè)化。在檢務(wù)保障這一塊，要堅(jiān)持“收支兩條線”，杜絕“以收定支”，嚴(yán)格執(zhí)行公務(wù)經(jīng)費(fèi)最低保障標(biāo)準(zhǔn)，建立中央和省級檢察機(jī)關(guān)財(cái)政專項(xiàng)保障制度，從長遠(yuǎn)來看，要著手推動(dòng)制定《檢務(wù)保障法》。
