提要
村莊規(guī)劃作為新時代國土空間規(guī)劃體系下鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，亟需加強相關(guān)基礎(chǔ)性問題研究。基于村莊規(guī)劃的具體定位和編制要求，圍繞分級謀劃和縱向傳導(dǎo)兩項議題展開探討。研究認(rèn)為，編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃是推進(jìn)空間規(guī)劃體系改革和推動多元主體共謀共建的需要；分級謀劃的邏輯框架應(yīng)當(dāng)與“五級三類”國土空間規(guī)劃體系實現(xiàn)聯(lián)動；縱向傳導(dǎo)的有效手段要兼顧剛性管控和彈性指引，細(xì)化落實“縣——鄉(xiāng)鎮(zhèn)——村”三級規(guī)劃之間的傳導(dǎo)內(nèi)容及其要求；同時鼓勵有條件的地方開展“鎮(zhèn)——村聯(lián)編”工作，直面民生需求、強調(diào)以人為本。旨在為國土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃編制提供技術(shù)邊界參考，以期提升規(guī)劃編制水平。
關(guān)鍵詞
村莊規(guī)劃；國土空間規(guī)劃體系；分級；傳導(dǎo)；多規(guī)合一
（全文刊登于《城市規(guī)劃學(xué)刊》2020年第6期）
本文引用格式：袁源, 趙小風(fēng), 趙雲(yún)泰, 等. 國土空間規(guī)劃體系下村莊規(guī)劃編制的分級謀劃與縱向傳導(dǎo)研究[J]. 城市規(guī)劃學(xué)刊，2020(6): 43-48. （YUAN Yuan, ZHAO Xiaofeng, ZHAO Yuntai, et al. The Hierarchical Scheme and the Vertical Transmission of Village Planning within the National Territorial Spatial Planning System[J]. Urban Planning Forum, 2020(6): 43-48.）
2019年5月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，確立了新時代的國土空間規(guī)劃體系框架，形式上基本沿用了過去土地利用規(guī)劃的組織架構(gòu)，并充實了城鄉(xiāng)規(guī)劃的要求（董祚繼，2020）。在原土地利用規(guī)劃體系中，村級土地利用規(guī)劃更加關(guān)注農(nóng)用地的空間配置，尤其是耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)，較少涉及建設(shè)用地內(nèi)部的規(guī)劃設(shè)計。在新修正的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中，村莊規(guī)劃更加側(cè)重規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的建設(shè)用地布局及其要求。隨著新時代國土空間規(guī)劃體系的逐步完善，過去村域尺度因部門職能、學(xué)科特點等不同導(dǎo)致的規(guī)劃任務(wù)和重點工作的差異，將通過“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃得到進(jìn)一步整合。《關(guān)于加強村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》指出，村莊規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃體系下鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，是進(jìn)行開發(fā)保護(hù)、實施用途管制、核發(fā)建設(shè)許可等的法定依據(jù)。
在統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系之前，我國先后形成了多類空間規(guī)劃（趙民，2019）。機構(gòu)改革直面了橫向上規(guī)劃交叉重疊的問題，但仍缺少縱向上對不同層級規(guī)劃的謀劃（張艷芳，劉治彥，2018）。由于不同行政層級的事權(quán)不同，同一類型規(guī)劃的目標(biāo)、任務(wù)、管控規(guī)則也不同，分級管理成為推動空間治理體系現(xiàn)代化面臨的重大挑戰(zhàn)，尤其是對于發(fā)揮空間規(guī)劃基礎(chǔ)性作用、強調(diào)“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃。當(dāng)前有關(guān)村莊規(guī)劃的探討多從宏觀層面響應(yīng)國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需求（郭杰，等，2020；李裕瑞，等，2020），鮮有深入縱向?qū)用驷槍Υ迩f規(guī)劃編制的專門研究?！拔寮壢悺眹量臻g規(guī)劃體系的特點是既突出“多規(guī)合一”“一張藍(lán)圖”的統(tǒng)一性、一致性，又考慮地方和空間尺度、領(lǐng)域的差異性（莊少勤，等，2020）。因此，作為鄉(xiāng)村地域的詳細(xì)性規(guī)劃，村莊規(guī)劃亟需加強基礎(chǔ)問題研究，特別是要強化分級謀劃，明確不同層次主體（縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村）在村莊規(guī)劃中的任務(wù)和責(zé)任（趙小風(fēng)，等，2018），明晰縱向傳導(dǎo)過程中不同層級、類型規(guī)劃的管控要素和管制規(guī)則。
在梳理相關(guān)規(guī)章、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及現(xiàn)行規(guī)劃管理體制的基礎(chǔ)上，通過解構(gòu)新時代國土空間規(guī)劃體系下村莊規(guī)劃的編制要求，探索分級謀劃的邏輯框架和主要任務(wù)，探討縱向傳導(dǎo)的有效手段并針對“縣——鄉(xiāng)鎮(zhèn)——村”三級規(guī)劃的縱向傳導(dǎo)進(jìn)行詳細(xì)解讀，以期為國土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃編制提供技術(shù)邊界參考，提升規(guī)劃編制水平。
1 國土空間規(guī)劃體系中村莊規(guī)劃
1.1 村莊規(guī)劃的演化發(fā)展與困境
我國的村莊規(guī)劃可以追溯到1979年由建委和農(nóng)委引導(dǎo)的農(nóng)房建設(shè)工作（“中國村鎮(zhèn)建設(shè)70年成就收集”課題組，2019）。改革開放40多年來，隨著不同發(fā)展階段城鄉(xiāng)之間資源配置取向的調(diào)整，以及國家“三農(nóng)”政策的演變，村莊規(guī)劃體系經(jīng)歷了雛形期、成長期和完善期三個階段（葛丹東，華晨，2009）。特別是在我國城鄉(xiāng)關(guān)系由對立、統(tǒng)籌到融合發(fā)展的動態(tài)進(jìn)程中，不同部門或地區(qū)針對鄉(xiāng)村發(fā)展的實際需求，開展了不同形式、類型多樣的村域尺度規(guī)劃實踐，包括村莊建設(shè)規(guī)劃、鎮(zhèn)村布局規(guī)劃、美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃、村莊整治規(guī)劃、特色田園鄉(xiāng)村規(guī)劃、村土地利用規(guī)劃等（表1）。由于各個規(guī)劃內(nèi)容、深度、發(fā)揮作用等有所不同，這種“多規(guī)分立”的局面難免造成規(guī)劃間不一致甚至相互矛盾的情況（顧朝林，2015），從而引發(fā)條塊分割，政出多門，以鄰為壑的問題。
1.2 新時代的村莊規(guī)劃定位
新時代國土空間規(guī)劃體系中的村莊規(guī)劃編制強調(diào)“多規(guī)合一”和“實用性”，既是推進(jìn)國家空間規(guī)劃體系改革的需要，也是構(gòu)建社會治理新格局的需求?！岸嘁?guī)”凸顯了多部門共同治理，落實不同職能部門的規(guī)劃目標(biāo)和規(guī)劃任務(wù)，實現(xiàn)全域全要素空間統(tǒng)籌，共享鄉(xiāng)村振興成果。“合一”則體現(xiàn)空間治理的頂層設(shè)計，落實不同行政層級、相關(guān)職能部門的事權(quán)，發(fā)揮不同行政層級職能部門的合力。“實用性”強調(diào)了“誰來用、怎么用”的問題，站在實踐角度，應(yīng)當(dāng)考慮作為管理者的規(guī)劃主管部門、作為制定者的鎮(zhèn)、村委，作為使用者的村民以及作為參與者的社會各方力量（圖1）。
圖1 新時代“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃
2 村莊規(guī)劃編制的分級謀劃
2.1 空間規(guī)劃體系聯(lián)動的邏輯框架
空間規(guī)劃本質(zhì)上是一項公共政策，應(yīng)加強其背后的邏輯機理研究（林堅，喬治洋，2017）。我國空間規(guī)劃體系由“多規(guī)分立”轉(zhuǎn)向“多規(guī)合一”，進(jìn)一步推動了空間規(guī)劃體系由“局部謀劃”向“整體布局”和“分級管理”轉(zhuǎn)變（孟鵬，等，2019）。上對下的管控、以及下對上的落實，體現(xiàn)了上位規(guī)劃引導(dǎo)的“整體性”與地方規(guī)劃實踐的“局部性”相輔相成，應(yīng)當(dāng)在縱向上界定各級政府的規(guī)劃權(quán)責(zé)邊界，甄選規(guī)劃管控要素（趙廣英，李晨，2019）。整體上，宏觀層面的國家、省級空間規(guī)劃分別體現(xiàn)了空間政策轉(zhuǎn)向、落實國家政策并指導(dǎo)市縣規(guī)劃編制的重要作用；中觀層面的市、縣級空間規(guī)劃以結(jié)構(gòu)引導(dǎo)與底線管控為編制重點，組織進(jìn)行“三區(qū)三線”的具體劃定；微觀層面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級空間規(guī)劃是直接參與基層社會治理的實施性規(guī)劃，對引導(dǎo)城鄉(xiāng)社區(qū)有序發(fā)展、落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要意義。因此，從宏觀層面的政策性規(guī)劃到微觀層面的實施性規(guī)劃，各個層級都包含引導(dǎo)鄉(xiāng)村地區(qū)開發(fā)保護(hù)、用途管制、開展建設(shè)等內(nèi)容，村莊規(guī)劃編制分級謀劃的邏輯框架應(yīng)當(dāng)與“五級三類”國土空間規(guī)劃體系實現(xiàn)聯(lián)動（圖2）。
圖2 村莊規(guī)劃編制分級謀劃的邏輯框架
具體而言，國家、省級空間規(guī)劃側(cè)重戰(zhàn)略性，新時代村莊規(guī)劃的編制理念需要緊跟鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的總體目標(biāo)；市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級空間規(guī)劃側(cè)重實施性，市縣級在村莊分類基礎(chǔ)上統(tǒng)一部署村莊布局、生態(tài)空間管制、基礎(chǔ)和公服設(shè)施配套、產(chǎn)業(yè)布局等；鄉(xiāng)鎮(zhèn)級則進(jìn)一步明確包括永久基本農(nóng)田、村鎮(zhèn)建設(shè)等邊界及其規(guī)模。同時，村鎮(zhèn)布局規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃等專項規(guī)劃主要發(fā)揮其專業(yè)性作用；而村莊規(guī)劃作為詳細(xì)規(guī)劃，是用途管制、建設(shè)管控的審批依據(jù)，要根據(jù)村莊定位及其實際需要，編制實用性村莊規(guī)劃。
2.2 村莊規(guī)劃主要任務(wù)及其銜接要求
《通知》簡明扼要地提出了編制村莊規(guī)劃的各項主要任務(wù)，有學(xué)者將其概括為村莊規(guī)劃的“四部曲”（張京祥，等，2020）。一是明現(xiàn)狀、謀發(fā)展，要盤點家底，分析現(xiàn)狀問題，找到規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)；二是保底線、優(yōu)布局，要落實自上而下的管控要求，根據(jù)發(fā)展需要優(yōu)化村域空間布局，同時制定相應(yīng)的空間用途管制規(guī)則；三是塑特色、提品質(zhì)，要開展鄉(xiāng)村人居環(huán)境優(yōu)化設(shè)計，根據(jù)村莊自身需要靈活確定內(nèi)容深淺；四是籌資金、落行動，要明確近期的實施項目和資金籌措機制，制定詳細(xì)的行動計劃。盡管四部曲基本整合了土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等涉及村莊規(guī)劃編制的主要內(nèi)容，但過去部門主導(dǎo)、條塊分割的規(guī)劃管理體系導(dǎo)致各類隸屬不同行政部門的村莊規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)方法都不相同，甚至規(guī)劃目標(biāo)與思路也相互矛盾，分級謀劃視角下的村莊規(guī)劃編制亟需進(jìn)一步細(xì)化各項主要任務(wù)，及其與各級各類空間規(guī)劃的銜接要求。
遵循“詳細(xì)規(guī)劃要依據(jù)總體規(guī)劃進(jìn)行編制”“專項規(guī)劃要納入詳細(xì)規(guī)劃”的編制要求，以及堅持多規(guī)合一、符合上位規(guī)劃要求、與專業(yè)規(guī)劃銜接的編制原則，新時代村莊規(guī)劃編制的主要任務(wù)可以拓展到十個方面，即村莊規(guī)劃發(fā)展定位與規(guī)劃指標(biāo)、國土空間布局及用途管制、農(nóng)村住房布局、產(chǎn)業(yè)空間引導(dǎo)、歷史文化保護(hù)和特色風(fēng)貌引導(dǎo)、基礎(chǔ)和公服設(shè)施、村莊安全和防災(zāi)減災(zāi)、國土綜合整治和生態(tài)修復(fù)、鄉(xiāng)村人居環(huán)境治理和近期實施建設(shè)項目。通過梳理相關(guān)法律法規(guī)、政策文件、規(guī)劃成果和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，本文詳細(xì)列舉了基于分級謀劃視角的十項主要任務(wù)及其與各級各類空間規(guī)劃銜接的具體要求（表2）。需要強調(diào)的是，村莊規(guī)劃編制的目標(biāo)并非實現(xiàn)十大主要任務(wù)全覆蓋，在實踐過程中應(yīng)根據(jù)村莊條件、具體需求和編制經(jīng)費保障等因素，與當(dāng)?shù)卮迕?、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、縣級自然資源局等協(xié)商后，因地制宜確定村莊規(guī)劃編制內(nèi)容、深度和成果表現(xiàn)形式，而非“面面俱到”。
3 村莊規(guī)劃編制的縱向傳導(dǎo)
3.1 縱向傳導(dǎo)的有效手段
為強化規(guī)劃的權(quán)威性，《若干意見》提出下級空間規(guī)劃要服從上級，相關(guān)專項、詳細(xì)規(guī)劃要服從總體規(guī)劃。該規(guī)定明確了國土空間規(guī)劃體系內(nèi)部遵循縱向傳導(dǎo)，但由于不同層級空間規(guī)劃管控領(lǐng)域和內(nèi)容存在差異，又導(dǎo)致實際操作過程中缺乏縱貫上下層級的有效抓手（葉裕民，王晨躍，2019）。
從宏觀到微觀，空間規(guī)劃自上而下能夠?qū)崿F(xiàn)有效傳導(dǎo)的方式主要包括規(guī)模與結(jié)構(gòu)、空間布局與形態(tài)兩大類（張曉玲，呂曉，2020）。前者面向國土空間各類開發(fā)保護(hù)活動建立管控指標(biāo)體系，并在規(guī)劃編制中逐級傳導(dǎo)到底層實施性規(guī)劃，以實現(xiàn)下位規(guī)劃在國土空間開發(fā)利用和保護(hù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)等方面服從上位規(guī)劃的約束性要求。后者在規(guī)模、結(jié)構(gòu)等數(shù)量要求之外，重視從空間布局、空間形態(tài)的維度強化自上而下的空間傳導(dǎo)，構(gòu)建以“指標(biāo)+分區(qū)”為主體的空間傳導(dǎo)機制，通過規(guī)劃分區(qū)及其差異化政策進(jìn)行管控和引導(dǎo)。新時代國土空間規(guī)劃體系要求堅持底線思維，充分發(fā)揮其應(yīng)有的戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控作用；同時，村莊規(guī)劃還提出探索“留白”機制，為鄉(xiāng)村預(yù)留彈性建設(shè)空間。面對這一復(fù)合要求，應(yīng)適當(dāng)借鑒土地利用規(guī)劃基于系統(tǒng)性思維解決“規(guī)劃沖突”實現(xiàn)“多規(guī)合一”的方式方法。于村莊規(guī)劃而言，有效傳導(dǎo)手段就是融合實施性總體規(guī)劃和專業(yè)性專項規(guī)劃，制定精細(xì)化、精準(zhǔn)化的管控規(guī)則，兼顧剛性管控和彈性指引，為村莊范圍內(nèi)的各類國土空間開發(fā)利用保護(hù)行為提供約束與引導(dǎo)。因此，管制規(guī)則制定要充分落實縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級空間規(guī)劃關(guān)于人口資源環(huán)境條件、經(jīng)濟社會發(fā)展和人居環(huán)境整治等要求，根據(jù)村莊分類指引統(tǒng)籌安排各類空間和設(shè)施布局，對全域空間的所有要素進(jìn)行分區(qū)分類管控，體現(xiàn)地域特點和文化特色。
3.2 “縣——鄉(xiāng)鎮(zhèn)——村”三級縱向傳導(dǎo)解讀
國土空間規(guī)劃體系實現(xiàn)了“縱向到底”和“橫向到邊”，貫穿了從宏觀到微觀的多個層次。對照“誰編制、誰實施”的原則，結(jié)合我國行政管理體制的特點，五級國土空間總體規(guī)劃既要匹配當(dāng)下的事權(quán)，也要明晰并嘗試革新上下級的事權(quán)劃分，厘清上位要求與本地訴求的關(guān)系（潘海霞，趙民，2020）。對照國土空間規(guī)劃體系聯(lián)動的邏輯框架，為實現(xiàn)行之有效的縱向傳導(dǎo)，村莊規(guī)劃編制應(yīng)當(dāng)具體落實上位總體規(guī)劃、相關(guān)部門或行業(yè)專項規(guī)劃的管理要求。本文基于國土空間規(guī)劃體系縱向傳導(dǎo)中剛性管控和彈性指引兼顧的要求，重點針對“縣——鄉(xiāng)鎮(zhèn)——村”三級空間規(guī)劃的縱向傳導(dǎo)進(jìn)行解讀（圖3）。
圖3 “縣——鄉(xiāng)鎮(zhèn)——村”三級空間規(guī)劃主要內(nèi)容及其縱向傳導(dǎo)
縣級總體規(guī)劃是對省、市級總體規(guī)劃以及相關(guān)專項規(guī)劃的細(xì)化落實，是制定本縣國土空間發(fā)展策略、開展資源保護(hù)利用修復(fù)和實施管理的藍(lán)圖，也是編制專項、詳細(xì)規(guī)劃的依據(jù)。在縣域?qū)用嫔?，不僅要突出全域統(tǒng)籌，整體謀劃縣域國土空間格局優(yōu)化方向，劃定三條控制線，促進(jìn)資源保護(hù)利用與生態(tài)修復(fù)，合理配置縣域空間要素，還應(yīng)當(dāng)明確鎮(zhèn)村體系布局，引導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)與發(fā)展，提出對鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的控制要求。在縣級規(guī)劃編制的主要內(nèi)容中，尤其要在城鄉(xiāng)功能結(jié)構(gòu)優(yōu)化提升部分落實國家和省、市戰(zhàn)略部署，積極推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提出鄉(xiāng)村振興發(fā)展的目標(biāo)、策略。明確農(nóng)村宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地等鄉(xiāng)村用地集約節(jié)約利用要求，提出鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施完善等方面的規(guī)劃目標(biāo)和策略。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃位于“五級”體系的末端，對應(yīng)我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)特征和改革趨向，重點內(nèi)容包括各類自然資源保護(hù)、國土綜合利用管控、鄉(xiāng)鎮(zhèn)域空間格局統(tǒng)籌、鎮(zhèn)區(qū)空間彈性規(guī)劃和村莊建設(shè)底線管控等（彭震偉，等，2020）。尤其是后者應(yīng)做到針對底線要素的剛性管控，根據(jù)上位規(guī)劃制定的村莊分類與規(guī)劃指標(biāo)，劃定各個村莊三條控制線，確定各個村莊土地利用約束性指標(biāo)。在實際操作實施過程中可采用“要素清單”的方式進(jìn)行管控，并逐步完善相關(guān)法律法規(guī)，以實現(xiàn)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)域范圍內(nèi)各個村莊建設(shè)的有效約束。與之相對，村莊規(guī)劃應(yīng)嚴(yán)格落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃的空間管控任務(wù)與土地利用約束性指標(biāo)，在村莊建設(shè)邊界內(nèi)布局用地，合理安排村域范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、國土綜合整治、安全與防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施、歷史文化傳承與保護(hù)、規(guī)劃管制規(guī)則等，明確近期實施項目。
需要注意的是，在當(dāng)前國土空間規(guī)劃編制的過渡期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃可參考既有土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃，嚴(yán)格落實鎮(zhèn)級規(guī)劃確定的各項約束指標(biāo)，待上位國土空間規(guī)劃批準(zhǔn)后，調(diào)整涉及的指標(biāo)、布局等內(nèi)容。同時，也應(yīng)對規(guī)劃范圍其他已批規(guī)劃進(jìn)行銜接和實施評估，包括村莊建設(shè)規(guī)劃、村級土地利用規(guī)劃、美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃等。此外，“暫時沒有條件編制村莊規(guī)劃”的地方，應(yīng)在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃中明確村莊的用途管制規(guī)則與建設(shè)管控要求，作為實施用途管制、核發(fā)建設(shè)許可的依據(jù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級對村莊的規(guī)劃建設(shè)管控可借助圖則形式，配合正負(fù)面清單，通過“要素+指標(biāo)+圖示+名錄”的方式進(jìn)行底線管控，并作為一般村莊的建設(shè)依據(jù)。
4 結(jié)語
村莊規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃體系下鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，亟需強化基礎(chǔ)性問題研究。本文圍繞村莊規(guī)劃編制分級謀劃和縱向傳導(dǎo)得出以下結(jié)論：分級謀劃的邏輯框架應(yīng)當(dāng)與“五級三類”國土空間規(guī)劃體系實現(xiàn)聯(lián)動，分級謀劃視角進(jìn)一步細(xì)化了村莊規(guī)劃編制的十項主要任務(wù)及其與各級各類空間規(guī)劃銜接的具體要求；縱向傳導(dǎo)的有效手段要兼顧剛性管控和彈性指引，通過厘清空間規(guī)劃上位要求與本地訴求的關(guān)系，細(xì)化落實“縣——鄉(xiāng)鎮(zhèn)——村”三級規(guī)劃之間的傳導(dǎo)內(nèi)容及其要求，編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃。
在新的國土空間規(guī)劃體系中，村莊規(guī)劃的上位規(guī)劃是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級空間規(guī)劃，但目前很多地區(qū)尚未完成或正在籌備之中，村莊規(guī)劃在短期內(nèi)缺失上位規(guī)劃，缺乏明確的指導(dǎo)要求。為此，一方面，規(guī)劃編制應(yīng)結(jié)合現(xiàn)狀情況與現(xiàn)有相關(guān)要求，合理制定三條控制線的方案，待鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃編制完成后再進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整完善，嚴(yán)格落實上位規(guī)劃對村莊邊界與規(guī)模的剛性管控要求。另一方面，鼓勵有條件的地方借鑒上下層級規(guī)劃之間相互銜接的手段（郭銳，等，2019），同步開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃的聯(lián)合編制，通過實踐積極探索國土空間規(guī)劃體系中“鎮(zhèn)——村聯(lián)編”的工作思路和技術(shù)方法。但無論是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級總體規(guī)劃，還是村莊規(guī)劃都應(yīng)當(dāng)直面民生需求，尤其是要以人為本，改變過去見物不見人的問題（潘海霞，趙民，2019），進(jìn)一步完善各類民生設(shè)施配套，著力提升鄉(xiāng)村人居空間品質(zhì)。
作者簡介
袁源，河海大學(xué)公共管理學(xué)院，博士，講師
趙小風(fēng)，河海大學(xué)公共管理學(xué)院，博士，教授
趙雲(yún)泰，中國國土勘測規(guī)劃院，博士，高級工程師，通訊作者
詹運洲，博士，上海城策行建筑規(guī)劃設(shè)計咨詢有限公司董事長；上海城市房地產(chǎn)估價有限公司CEO
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