2014年是我國的PPP發(fā)展元年，財政部公布了第一批30個PPP示范項目，各地開始關(guān)注這種政府和社會資本合作的模式；
2015年我國的PPP項目進入井噴期，各地積極論證各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)項目的PPP模式可行性和契合度，隨著財政部第二批206個示范項目的公布，PPP模式的應(yīng)用在這一年被推向一個階段性高度；
進入2016年，可以預見，各地掀起的PPP潮涌依舊難消，加之財政部第三批PPP示范項目即將出爐，今年的PPP發(fā)展形勢和成效依舊值得期待。
盡管發(fā)展勢頭強勁，但畢竟PPP模式在我國處于初級應(yīng)用階段，政策制定者與實施者均處于探索實踐中，對這種模式的基本操作和流程有待熟練掌握，對其理解和運用也有待深化強化。
為此，本文對PPP政府采購項目的階段流程和采購方式選取作了介紹和分析，希望對各地的PPP項目采購工作提供借鑒參考。
一、PPP項目識別項目發(fā)起
政府和社會資本合作項目由政府或社會資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主。
項目發(fā)起
(1)政府發(fā)起。政府和社會資本合作中心應(yīng)負責向交通、住建、環(huán)保、能源、教育項目、醫(yī)療、體育健身和文化設(shè)施等行業(yè)主管部門征集潛在政府和社會資本合作行業(yè)主管部門可從國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項規(guī)劃中的新建、改建項目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項目。
(2)社會資本發(fā)起。社會資本應(yīng)以項目建議書的方式向政府和社會資本合作中心推薦潛在政府和社會資本合作項目。
項目篩選
財政部門(政府和社會資本合作中心)會同行業(yè)主管部門，對潛在政府和社會資本合作項目進行評估篩選，確定備選項目。財政部門(政府和社會資本合作中心)應(yīng)根據(jù)篩選結(jié)果制定項目年度和中期開發(fā)計劃。
對于列入年度開發(fā)計劃的項目，項目發(fā)起方應(yīng)按財政部門(政府和社會資本合作中心)的要求提交相關(guān)資料。新建、改建項目應(yīng)提交可行性研究報告、項目產(chǎn)出說明和初步實施方案;存量項目應(yīng)提交存量公共資產(chǎn)的歷史資料、項目產(chǎn)出說明和初步實施方案。
投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目，適宜采用PPP模式。
物有所值評價
財政部門政府和社會資本合作中心會同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。定量評價工作由各地根據(jù)實際情況開展。
定性評價重點關(guān)注項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風險分配、提高運營效率、促進創(chuàng)新和公平競爭等。
定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與公共部門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。
財政承受能力論證
為確保財政中長期可持續(xù)性，財政部門應(yīng)根據(jù)項目全生命周期內(nèi)的財政支出、政府債務(wù)等因素，對部分政府付費或政府補貼的項目，開展財政承受能力論證，每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當年財政收入的一定比例。
二、PPP項目準備
組織實施機構(gòu)
按照地方政府的相關(guān)要求，明確相應(yīng)的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運營公司或其他相關(guān)機構(gòu)，作為政府授權(quán)的項目實施機構(gòu)，在授權(quán)范圍內(nèi)負責PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。考慮到PPP運作的專業(yè)性，通常情況下需要聘請PPP咨詢服務(wù)結(jié)構(gòu)。
項目組織實施通常會建立項目領(lǐng)導小組和工作小組，領(lǐng)導小組負責重大問題的決策、政府高層溝通、總體工作的指導等，項目小組負責項目公司的具體開展，以PPP咨詢服務(wù)機構(gòu)為主要組成。項目實施結(jié)構(gòu)需要制定工作計劃，包含工作階段、具體工作內(nèi)容、實施主體、預計完成時間等內(nèi)容。
盡職調(diào)查
項目內(nèi)部調(diào)查
項目實施機構(gòu)擬定調(diào)研提綱，應(yīng)至少從法律和政策、經(jīng)濟和財務(wù)、項目自身三個方面把握，主要包括政府項目的批文和授權(quán)書、國家、省和地方對項目的關(guān)于土地、稅收等方面的優(yōu)惠政策、特許經(jīng)營和收費的相關(guān)規(guī)定等;社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀及總體發(fā)展規(guī)劃、與項目有關(guān)的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況、建設(shè)規(guī)劃、現(xiàn)有管理體制、現(xiàn)有收費情況及結(jié)算和調(diào)整機制等;項目可行性研究報告、環(huán)境影響評價報告、初步設(shè)計、已形成的相關(guān)資產(chǎn)、配套設(shè)施的建設(shè)情況、項目用地的征地情況等。
外部投資人調(diào)查
根據(jù)項目基本情況、行業(yè)現(xiàn)狀、發(fā)展規(guī)劃等，與潛在投資人進行聯(lián)系溝通，獲得潛在投資人的投資意愿信息，并對各類投資人的投資偏好、資金實力、運營能力、項目訴求等因素進行分析研究，與潛在合適的投資人進行溝通，組織調(diào)研及考察。
實施方案編制
通過前期的調(diào)查研究及分析論證，完成項目招商實施方案編制。招商實施方案主要內(nèi)容:
(一)項目概況。
項目概況主要包括基本情況、經(jīng)濟技術(shù)指標和項目公司股權(quán)情況等。
(二)風險分配基本框架。
按照風險分配優(yōu)化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。
(三)PPP運作模式。
PPP運作模式主要包括委托運營、管理合同、建設(shè)一運營一移交、建設(shè)一擁有一運營、轉(zhuǎn)讓一運營一移交和改建一運營一移交等。選擇適合的模式至關(guān)重要!
(四)交易結(jié)構(gòu)。
交易結(jié)構(gòu)主要包括項目投融資結(jié)構(gòu)、回報機制和相關(guān)配套安排。項目投融資結(jié)構(gòu)主要說明項目資本性支出的資金來源、性質(zhì)和用途，項目資產(chǎn)的形成和轉(zhuǎn)移等。項目回報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。
(五)合同體系。
合同體系主要包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品采購合同和保險合同等。項目合同是其中最核心的法律文件。
(六)監(jiān)管架構(gòu)。
監(jiān)管架構(gòu)主要包括授權(quán)關(guān)系和監(jiān)管方式。授權(quán)關(guān)系主要是政府對項目實施機構(gòu)的授權(quán)，以及政府直接或通過項目實施機構(gòu)對社會資本的授權(quán);監(jiān)管方式主要包括履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督等。
(七)采購方式選擇
采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。
實施方案審核
為提高工作效率，財政部門應(yīng)當會同相關(guān)部門及外部專家建立PPP項目的評審機制，從項目建設(shè)的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財政承受能力以及價格的合理性等方面，對項目實施方案進行評估，確保“物有所值”。評估通過的由項目實施機構(gòu)報政府審核，審核通過的按照實施方案推進。
三、PPP項目采購
項目預審
項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目需要準備資格預審文件，發(fā)布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構(gòu)參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應(yīng)和實現(xiàn)充分競爭，并將資格預審的評審報告提交財政部門(政府和社會資本合作中心)備案。
項目有3家以上社會資本通過資格預審的，項目實施機構(gòu)可以繼續(xù)開展采購文件準備工作;項目通過資格預審的社會資本不足3家的，項目實施機構(gòu)應(yīng)在實施方案調(diào)整后重新組織資格預審;項目經(jīng)重新資格預審合格社會資本仍不夠3家的，可依法調(diào)整實施方案選擇的采購方式。
資格預審公告應(yīng)包括項目授權(quán)主體、項目實施機構(gòu)和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與采購活動、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數(shù)和確定方法，以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點。提交資格預審申請文件的時間自公告發(fā)布之日起不得少于15個工作日。
項目采購文件編制
項目采購文件應(yīng)包括采購邀請、競爭者須知(包括密封、簽署、蓋章要求等)、競爭者應(yīng)提供的資格、資信及業(yè)績證明文件、采購方式、政府對項目實施機構(gòu)的授權(quán)、實施方案的批復和項目相關(guān)審批文件、采購程序、響應(yīng)文件編制要求、提交響應(yīng)文件截止時間、開啟時間及地點、強制擔保的保證金交納數(shù)額和形式、評審方法、評審標準、政府采購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等。
響應(yīng)文件評審
項目PPP運作需建立方案評審小組。評審小組由項目實施機構(gòu)代表和評審專家共5人以上單數(shù)組成，其中評審專家人數(shù)不得少于評審小組成員總數(shù)的2/30評審專家可以由項目實施機構(gòu)自行選定，但評審專家中應(yīng)至少包含1名財務(wù)專家和1名法律專家。項目實施機構(gòu)代表不得以評審專家身份參加項目的評審。
談判與合同簽署
項目實施機構(gòu)應(yīng)成立專門的采購結(jié)果確認談判工作組。按照候選社會資本的排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機構(gòu)就合同中可變的細節(jié)問題進行合同簽署前的確認談判，率先達成一致的即為中選者。確認談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但己終止談判的社會資本進行再次談判。
確認談判完成后，項目實施機構(gòu)應(yīng)與中選社會資本簽署確認談判備忘錄，并將采購結(jié)果和根據(jù)采購文件、響應(yīng)文件、補遺文件和確認談判備忘錄擬定的合同文本進行公示，公示期不得少于5個工作日。
公示期滿無異議的項目合同，應(yīng)在政府審核同意后，由項目實施機構(gòu)與中選社會資本簽署。需要為項目設(shè)立專門項目公司的，待項目公司成立后，由項目公司與項目實施機構(gòu)重新簽署項目合同，或簽署關(guān)于承繼項目合同的補充合同。
四、PPP項目執(zhí)行
項目公司設(shè)立
社會資本可依法設(shè)立項目公司。政府可指定相關(guān)機構(gòu)依法參股項目公司。項目實施機構(gòu)和財政部門(政府和社會資本合作中心)應(yīng)監(jiān)督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設(shè)立項目公司。
項目融資管理
項目融資由社會資本或項目公司負責。社會資本或項目公司應(yīng)及時開展融資方案設(shè)計、機構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財政部門(政府和社會資本合作中心)和項目實施機構(gòu)應(yīng)做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移。
績效監(jiān)測與支付
社會資本項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目合同約定，監(jiān)督社會資本或項目公司履行合同義務(wù)，定期監(jiān)測項目產(chǎn)出績效指標，編制季報和年報，并報財政部門(政府和社會資本合作中心)備案。項目合同中涉及的政府支付義務(wù)，財政部門應(yīng)結(jié)合中長期財政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級政府預算，按照預算管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目合同約定的產(chǎn)出說明，按照實際績效直接或通知財政部門向社會資本或項目公司及時足額支付。
中期評估
項目實施機構(gòu)應(yīng)每3-5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規(guī)性、適應(yīng)性和合理性;及時評估已發(fā)現(xiàn)問題的風險，制訂應(yīng)對措施，并報財政部門(政府和社會資本合作中心)備案。
五、PPP項目移交
項目移交時，項目實施機構(gòu)或政府指定的其他機構(gòu)代表政府收回項目合同約定項目資產(chǎn)。
項目合同中應(yīng)明確約定移交形式、補償方式、移交內(nèi)容和移交標準。移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交;補償方式包括無償移交和有償移交;移交內(nèi)容包括項目資產(chǎn)、人員、文檔和知識產(chǎn)權(quán)等;移交標準包括設(shè)備完好率和最短可使用年限等指標。
項目實施機構(gòu)或政府指定的其他機構(gòu)應(yīng)組建項目移交工作組，根據(jù)項目合同約定與社會資本或項目公司確認移交情形和補償方式，制定資產(chǎn)評估和性能測試方案。
社會資本或項目公司應(yīng)將滿足性能測試要求的項目資產(chǎn)、知識產(chǎn)權(quán)和技術(shù)法律文件，連同資產(chǎn)清單移交項目實施機構(gòu)或政府指定的其他機構(gòu)，辦妥法律過戶和管理權(quán)移交手續(xù)。社會資本或項目公司應(yīng)配合做好項目運營平穩(wěn)過渡相關(guān)工作。
項目移交完成后，財政部門(政府和社會資本合作中心)應(yīng)組織有關(guān)部門對項目產(chǎn)出、成效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、政府和社會資本合作模式應(yīng)用等進行績效評價，并按相關(guān)規(guī)定公開評價結(jié)果。
采購方式
對于政府采購PPP項目，目前采購方式多傾向于較為剛性的公開招標采購方式。然而，由于PPP項目特點復雜，采購對象多為公共服務(wù)，且隨著深化改革，政府采購的環(huán)境也在不斷發(fā)生變化，選擇何種采購方式、如何選擇，成為順利完成PPP政府采購項目的重中之重。
那么，在六種法定政府采購方式中，哪幾種適用于PPP政府采購？其優(yōu)劣勢分別是什么？
公開招標
邀請招標
公開招標
［優(yōu)勢］
程序公開透明：全國范圍內(nèi)發(fā)布招標公告，開標時當眾開封投標響應(yīng)文件，開標結(jié)束后立即交于專家評審，并最后確定候選人，過程透明規(guī)范。
社會資本方競爭充分：招標前通過社會媒體發(fā)出公告及公開發(fā)售標書，能夠盡量地擴大和保障社會資本方的知情權(quán)，使符合條件的社會資本都有充分競爭的機會和權(quán)利。
降低成本：因為社會投資人的范圍擴大，符合條件的社會資本會更加多樣化，報價也就多樣化，公開發(fā)布公告，能夠?qū)ふ业阶罴训纳鐣Y本，從而降低成本。
［局限］
適用范圍有限：主要適用于采購需求中核心條件和技術(shù)經(jīng)濟參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)及政府采購政策，且采購過程中不作更改的項目。PPP模式目前在我國處于大力推廣、積累經(jīng)驗的階段，PPP項目中符合這樣條件的項目不多。
招標過程耗時長：從項目審批到公布中標結(jié)果，要經(jīng)過很多程序，花費時間較多。
合同不允許談判：簽訂合同時，不得通過談判改變招投標文件的實質(zhì)性條件。PPP項目采購評審結(jié)束后，采購結(jié)果確認談判工作組的工作不涉及招標文件的核心條款。
邀請招標
招標人選擇范圍：邀請招標針對的是已經(jīng)對本次PPP政府采購項目有所了解的實體，而且事先已經(jīng)確定了投標人的數(shù)量，即邀請招標中投標人的數(shù)目有限，競爭的范圍有限，招標人擁有的選擇余地相對較小。公開招標是針對一切潛在的法人或其他組織。
公開程度：公開招標中的所有活動都須嚴格按預先制定的程序標準公開進行；邀請招標沒有發(fā)布公告的程序，只是向潛在招標人發(fā)布邀請，因此公開程度沒有公開招標力度大，產(chǎn)生不法行為的可能性也大一些。
時間費用成本：雖然邀請招標不經(jīng)歷發(fā)布公告環(huán)節(jié)，但還要經(jīng)歷信息采集環(huán)節(jié)后才能邀請潛在招標人。在此方面，邀請招標的程序較公開招標復雜，時間成本也較大。
邀請招標與公開招標相比，降低了無人投標而導致流標的風險，這對政府采購中一些價格波動較大、專業(yè)性較強商品的采購是很有必要的。
總 結(jié)
總體來說，邀請招標在一定程度上彌補了公開招標的缺陷。在邀請招標過程中，當招標人對新建項目缺乏足夠的經(jīng)驗，對其技術(shù)指標尚無把握時，可通過技術(shù)交流會等方式進行信息采集，在收集了大量的技術(shù)信息并進行評價后，再向選中的特定法人或組織發(fā)出招標邀請書，邀請被選中的投標人提出詳細的報價。
潛在投標人可由招標方篩選確定，這在某種程度上降低了時間和精力成本，還可防止惡性競爭。因此在適用范圍方面，在PPP政府采購項目專業(yè)性較強、市場上符合參數(shù)要求產(chǎn)品較少、招標數(shù)量較少，以及招標項目具有保密性的情況下，可采用邀請招標采購方式。
單一來源采購
［優(yōu)勢］
1.供貨渠道穩(wěn)定。在單一來源采購中，項目法人與供貨商一般具有長期穩(wěn)定的合作關(guān)系，供貨渠道穩(wěn)定。
2.采購程序及操作時間相對較短。因為采購項目只針對一家供應(yīng)商，無需經(jīng)過競標比價等這類復雜環(huán)節(jié)，因此單一來源采購程序較為簡化，大大縮短了采購時間。
［局限］
1.采購價格較高。單一來源采購不存在比較，不能形成競爭機制，而且產(chǎn)品一般都為進口，運費及關(guān)稅等附加費較高，致使采購標的價格較高。
2.供貨周期較長。單一來源采購不能保證配件的及時供給，需提前儲備，因此存在占用采購方庫存資金的現(xiàn)象。
3.過于依賴特定一家供貨商，存在一定的風險。由于單一來源采購是一對一的關(guān)系，如果供貨廠家缺貨，或在運送過程中出現(xiàn)問題，則不能保證采購標的及時供給，存在一定的風險。
4.容易滋生索賄受賄現(xiàn)象。
總 結(jié)
因此，除發(fā)生不可預見的緊急情況外，PPP項目應(yīng)盡量避免采用單一來源采購方式。
競爭性
磋商
競爭性
談判
競爭性磋商
［適用范圍］
根據(jù)有關(guān)規(guī)定，競爭性磋商采購方式的適用情形有五種：政府購買服務(wù)項目；技術(shù)復雜或性質(zhì)特殊、不能確定詳細規(guī)格或具體要求的；因藝術(shù)品采購、專利、專有技術(shù)或服務(wù)的時間、數(shù)量事先不能確定，不能事先計算出價格總額的；市場競爭不充分的科研項目，以及需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項目；按招標投標法及其實施條例必須進行招標的工程建設(shè)項目以外的工程建設(shè)項目。前三種主要適用于采購人難以事先確定采購需求或合同條款；第四種主要適用于科研項目采購中有效供應(yīng)商不足三家，以及需要對科技創(chuàng)新進行扶持的項目；第五種主要適用于政府采購工程類項目。
［評審方式］
1．分值設(shè)置應(yīng)與評審因素的量化指標對應(yīng)，磋商文件中沒有規(guī)定的評審標準不得作為評審依據(jù)。
2．磋商小組成員應(yīng)獨立評價、打分并匯總得分。
3．貨物項目的價格分值占總分值的比重為30％至60％，服務(wù)項目的價格分值占總分值的比重為10％至30％。采購項目中含不同采購對象的，以占項目資金比例最高的采購對象確定其項目屬性。
4．價格分統(tǒng)一采用低價優(yōu)先法計算，即滿足磋商文件要求且最后報價最低的供應(yīng)商的價格為磋商基準價，其價格分為滿分。其他供應(yīng)商的價格分統(tǒng)一按照下列公式計算：
報價得分=（磋商基準價/最后磋商報價）×價格權(quán)值×100
不得去掉最后報價中的最高報價和最低報價。
5．根據(jù)綜合評分情況，按照評審得分由高到低順序推薦3名以上成交候選供應(yīng)商。
6．評審得分相同的，按照最后報價由低到高的順序推薦。
7．評審得分且最后報價相同的，按技術(shù)指標優(yōu)劣順序推薦。
競爭性談判
［適用范圍］
根據(jù)《政府采購法》，可采用競爭性談判方式采購的情形有：招標后沒有供應(yīng)商投標或者沒有合格標的或者重新招標未能成立的；技術(shù)復雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細規(guī)格或者具體要求的；采用招標所需時間不能滿足用戶緊急需要的；不能事先計算出價格總額的。
《政府采購非招標采購方式管理辦法》中增加了5種采用競爭性談判采購方式的情形：依法制定的集中采購目錄以內(nèi)，且未達到公開招標數(shù)額標準的貨物、服務(wù)；依法制定的集中采購目錄以外、采購限額標準以上，且未達到公開招標數(shù)額標準的貨物、服務(wù)；達到公開招標數(shù)額標準、經(jīng)批準采用非公開招標方式的貨物、服務(wù)；非采購人所能預見的原因或者非采購人拖延造成采用招標所需時間不能滿足用戶緊急需要的。
［評審方式］
1．談判小組應(yīng)從質(zhì)量和服務(wù)均能滿足采購文件實質(zhì)性響應(yīng)要求的供應(yīng)商中，按報價由低到高的順序提出成交候選人。
2．公開招標的貨物、服務(wù)采購項目，只有兩家投標人響應(yīng)時，采購人、代理機構(gòu)報經(jīng)本級財政部門批準后可與該2家供應(yīng)商進行競爭性談判采購。采購人、代理機構(gòu)應(yīng)當根據(jù)招標文件中的采購需求編制談判文件，成立談判小組，由談判小組對談判文件進行確認，談判小組推薦的成交候選人可以為2家。
總 結(jié)
競爭性磋商采購方式更適合PPP項目。在目前PPP項目數(shù)量多、投資金額巨大、政府快速推進的情況下，需要在較短時間內(nèi)，通過充分協(xié)商談判確定采購需求。同時，PPP項目的中標候選人應(yīng)該是綜合實力最強，綜合能力最高和信譽最好的社會資本。通過對競爭性談判、競爭性磋商兩種采購方式的比較，競爭性磋商的采購方式最能滿足PPP項目對采購方式的要求，在選擇PPP項目的采購方式時，應(yīng)重點考慮采用競爭性磋商的采購方式。
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