[案情］
原告高某，朱某均系被告高莊村八組村民，在第一輪農(nóng)村集體土地家庭承包時(shí)均取得了第一輪（1982年--1997年）家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。1992年，原告高某一戶(hù)及原告朱某一戶(hù)均外出謀生。1993年11月5日，黨中央、國(guó)務(wù)院以中發(fā)[1993]11號(hào)下發(fā)了《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》，規(guī)定：為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系，在原定的耕地承包期到期之后，再延長(zhǎng)30年不變。提倡在承包期內(nèi)實(shí)行“增人不增地、減人不減地”的辦法；1994年1月3日，江蘇省委、省政府下發(fā)了《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的政策規(guī)定》；徐州市委、市政府根據(jù)中央及省文件精神于1994年8月24日以徐委發(fā)［1994］25號(hào)下發(fā)了《中共徐州市委、徐州市人民政府關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包責(zé)任制的決定》。在該文件精神指導(dǎo)下徐州市農(nóng)村大多于1994年年底前完成第二輪土地局部調(diào)整延包工作。該文件的基本精神是：按照“大穩(wěn)定，小調(diào)整”的原則以1994年8月31日農(nóng)業(yè)人口為準(zhǔn)進(jìn)行土地局部調(diào)整，土地承包期延長(zhǎng)到2027年。
1994年，被告高莊村委會(huì)根據(jù)徐委發(fā)[1994]25號(hào)文件精神對(duì)本村集體土地的承包經(jīng)營(yíng)進(jìn)行局部調(diào)整（即二輪延包），收回二原告承包地，另行發(fā)包他人，其中原告高某屬文件規(guī)定的“已婚育齡人口外出兩年以上，未履行計(jì)劃生育合同的”而應(yīng)由集體收回另行發(fā)包的情況，原告朱某屬文件規(guī)定的“土地拋荒一年（含一年）以上或本人不愿繼續(xù)承包土地的”而應(yīng)由集體收回另行發(fā)包的情況。調(diào)整后承包地經(jīng)賈汪區(qū)人民政府簽發(fā)土地使用證書(shū)（2000年換發(fā)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)）確認(rèn)土地使用權(quán)（承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）。
2003年，二原告分別從外地回來(lái)居住，即向二被告（高莊村委會(huì)及高莊村八組）申請(qǐng)另行承包土地，二被告不同意向二原告發(fā)包土地。二原告訴請(qǐng)人民法院判決二被告將村委會(huì)尚存的機(jī)動(dòng)地按人均土地1.59畝（1994年發(fā)包的人均數(shù)）與二原告簽訂承包合同，即分別向二原告發(fā)包承包地4.77畝。另查高莊村八組尚有少量機(jī)動(dòng)地被類(lèi)似原告情況的八組三戶(hù)村民實(shí)際耕種。
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一審法院認(rèn)為，二被告1994年根據(jù)徐州市委、市政府文件精神，對(duì)集體承包土地進(jìn)行統(tǒng)一局部調(diào)整，根據(jù)當(dāng)時(shí)二原告的具體情況，收回二原告承包地另行發(fā)包他人，二原告一直未提出異議，調(diào)整后承包地經(jīng)賈汪區(qū)人民政府頒發(fā)土地承包證書(shū)確認(rèn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。故二原告對(duì)1994年以前承包土地失去了二輪承包權(quán)。2003年原告返鄉(xiāng)后，要求承包尚存的預(yù)留機(jī)動(dòng)土地，應(yīng)依據(jù)現(xiàn)行有關(guān)土地政策與被告進(jìn)行協(xié)商，如協(xié)商一致，雙方應(yīng)簽訂書(shū)面承包合同，如不能協(xié)商，原告可以按照《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第十一條的規(guī)定向有關(guān)有權(quán)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)解決。《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第五十一條規(guī)定：“可以直接向人民法院起訴”的情形是指農(nóng)業(yè)承包合同雙方當(dāng)事人在訂立、變更、履行承包合同過(guò)程中而發(fā)生糾紛的情形，而本案原告要求與被告強(qiáng)制簽約，向其發(fā)包土地，則不屬本條“可以直接向人民法院起訴”的情況。本案不屬人民法院主管范圍。依據(jù)〈〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉〉第一百零八條第（四）項(xiàng)、第一百四十條第一款第（三）項(xiàng)的規(guī)定，裁定：駁回原告高某、朱某對(duì)被告高莊村委會(huì)及被告高莊村八組的起訴。
案件宣判后，二原告不服，向二審法院提出上訴稱(chēng)，本案應(yīng)屬人民法院審理范圍，村里也有條件向其發(fā)包土地。要求改判。二被上訴人則辯稱(chēng)，1994年收回上訴人承包地是依徐州市委的文件精神操作，上訴人并未提出異議。現(xiàn)被上訴人亦無(wú)土地向上訴人發(fā)包。要求維持一審判決。
二審法院審理后認(rèn)為，上訴人2003年返鄉(xiāng)后，作為被上訴人村的村民，應(yīng)當(dāng)有承包的土地，但應(yīng)向行政部門(mén)提出。上訴人所主張的要求分配土地的請(qǐng)求不是人民法院受理的范圍，因此，對(duì)上訴人上訴請(qǐng)求，不予支持。依照《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第一百五十三條第一款第（一）項(xiàng)之規(guī)定，裁定：駁回上訴，維持原裁定。
?。墼u(píng)析］
《土地承包法》第十一條規(guī)定： 國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門(mén)分別依照國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)負(fù)責(zé)全國(guó)農(nóng)村土地承包及承包合同管理的指導(dǎo)；縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行政主管部門(mén)分別依照各自職責(zé)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地承包及承包合同管理；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地承包及承包合同管理?！锻恋爻邪ā返谖迨粭l規(guī)定：因土地承包經(jīng)營(yíng)發(fā)生糾紛的，雙方當(dāng)事人可以通過(guò)協(xié)商解決，也可以請(qǐng)求村民委員會(huì)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等調(diào)解解決；當(dāng)事人不愿協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商、調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁，也可以直接向人民法院起訴。本案二原告以《土地承包法》第五十一規(guī)定提起訴訟，而一、二審法院以《土地承包法》第十一條規(guī)定為由駁回起訴。
《土地承包法》第十一條從行政管理的角度對(duì)縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行政主管部門(mén)及鄉(xiāng)級(jí)人民政府的行政職能作了規(guī)定。其行政管理職能主要有如下幾個(gè)方面：一、按照規(guī)定統(tǒng)一承包時(shí)，組織和監(jiān)督承包雙方（主要是發(fā)包方）按土地承包法第十八條規(guī)定的四項(xiàng)原則和土地承包法第十九條規(guī)定的五道程序進(jìn)行土地承包；二、向取得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)并登記造冊(cè)，確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；三、對(duì)承包方以互換和轉(zhuǎn)讓方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)行登記；四、組織和監(jiān)督發(fā)包方按照《土地承包法》第二十八條的規(guī)定，向新增人口發(fā)包土地；五、對(duì)承包期內(nèi)個(gè)別農(nóng)戶(hù)之間對(duì)承包的耕地和草地需要進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的進(jìn)行審批；六、對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和個(gè)人以其它方式承包本集體經(jīng)濟(jì)組織土地的，進(jìn)行審批；七、監(jiān)督《土地承包法》的實(shí)施，制止違反《土地承包法》的行為；八、對(duì)承包經(jīng)營(yíng)糾紛進(jìn)行行政調(diào)解。
《土地承包法》第五十一條從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬物權(quán)中的用益物權(quán)的私權(quán)屬性出發(fā)，規(guī)定承包人在承包經(jīng)營(yíng)過(guò)程中出現(xiàn)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得、流轉(zhuǎn)、繼承、侵權(quán)及承包地征收補(bǔ)償?shù)燃m紛均屬于平等主體之間的民事糾紛，應(yīng)屬人民法院受理民事案件的范圍。從承包合同的角度說(shuō)，承包人對(duì)爭(zhēng)議地塊的承包合同是否成立，以及因承包合同的訂立、履行、轉(zhuǎn)讓、變更而引起的糾紛均屬于平等主體的民事糾紛，屬于民事案件的受理范圍。
本案中，二原告在1994年“按國(guó)家規(guī)定進(jìn)行統(tǒng)一承包時(shí)”對(duì)第一輪承包地失去了二輪承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這種承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的喪失是國(guó)家政策層面造成的，不具有可訴性。二原告事實(shí)上亦是認(rèn)可的，現(xiàn)其要求二被告重新向其發(fā)包土地，即要求與二被告締結(jié)合同，這種要求亦同樣是縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)及鄉(xiāng)級(jí)人民政府執(zhí)行國(guó)家政策的行政管理職能所能解決的，同樣不具有可訴性，不能通過(guò)民事訴訟途徑解決。
從目前情況看，農(nóng)村類(lèi)似二原告的情況尚有相當(dāng)人數(shù)，在當(dāng)時(shí)歷史條件下，二原告喪失承包地具有合理性、合法性。但十二年過(guò)去了，國(guó)家的涉農(nóng)政策發(fā)生了變化，《土地承包法》亦頒布實(shí)施了，家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已被《土地承包法》定位在物權(quán)的地位，家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)民的天然權(quán)利，是二原告全家的基本生活保障。按《土地承包法》的立法宗旨，集體經(jīng)濟(jì)組織成員均應(yīng)有承包的土地。如能給予解決，有利于社會(huì)穩(wěn)定，有利于失地農(nóng)民生活保障，有利于和諧社會(huì)的構(gòu)建。行政機(jī)關(guān)可利用職權(quán)以《土地承包法》第二十八條規(guī)定，督促發(fā)包方予以解決，有機(jī)動(dòng)地的，從機(jī)動(dòng)地中解決，沒(méi)有機(jī)動(dòng)地的以土地流轉(zhuǎn)方式解決，但在承包合同簽訂前尚不具有可訴性，此時(shí)，相對(duì)方與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的糾紛屬于民事訴訟法第一百一十一條第（三）項(xiàng)規(guī)定，此爭(zhēng)議屬于依照法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)由其它機(jī)關(guān)處理的爭(zhēng)議，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其向縣級(jí)以上農(nóng)業(yè)合同主管機(jī)關(guān)或鄉(xiāng)級(jí)人民政府解決。所以本案裁定駁回起訴是正確的。
作者單位：江蘇省徐州市賈汪區(qū)人民法院
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