一、基本案情
李某，某區(qū)人大常委會(huì)副主任，非中共黨員。
2015年6月，經(jīng)李某等人審閱同意，某區(qū)人大常委會(huì)辦公室下發(fā)關(guān)于赴外地兄弟縣區(qū)考察學(xué)習(xí)的通知，將外出考察學(xué)習(xí)方案報(bào)區(qū)委組織部審批，并由專人聯(lián)系某旅行社承辦考察活動(dòng)，制定了五天考察方案，出具了四份赴有關(guān)縣區(qū)人大考察學(xué)習(xí)的函，但實(shí)際上只發(fā)出其中一份。7月6日至10日，由李某帶隊(duì)，某區(qū)人大機(jī)關(guān)7名公務(wù)員、某鎮(zhèn)3名公務(wù)員赴江蘇省、安徽省考察學(xué)習(xí)。
其中，僅有半天是按照?qǐng)?bào)批方案、由當(dāng)?shù)厝舜蠹坝嘘P(guān)單位陪同實(shí)地考察，其余四天半均按照某旅行社設(shè)計(jì)的考察方案，由某旅行社安排到黃山風(fēng)景區(qū)、九華山風(fēng)景區(qū)、天堂寨旅游景區(qū)、太湖風(fēng)景區(qū)、善卷洞風(fēng)景區(qū)等景區(qū)進(jìn)行無具體考察內(nèi)容的參觀活動(dòng)，景區(qū)門票等費(fèi)用均計(jì)入考察學(xué)習(xí)費(fèi)用之中，由某區(qū)人大以公款支付。
二、分歧意見
2013年11月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》，第二條規(guī)定“本條例適用于黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)，以及工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體和參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位?！钡谑龡l規(guī)定“嚴(yán)禁以公務(wù)差旅為名變相旅游”。
2014年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于嚴(yán)禁黨政機(jī)關(guān)到風(fēng)景名勝區(qū)開會(huì)的通知》，第四條規(guī)定“嚴(yán)禁各級(jí)黨政機(jī)關(guān)以召開會(huì)議等名義組織公款旅游。嚴(yán)禁在會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、接待費(fèi)中列支風(fēng)景名勝區(qū)等各類旅游景點(diǎn)門票費(fèi)、導(dǎo)游費(fèi)、景區(qū)內(nèi)設(shè)施使用費(fèi)、往返景區(qū)交通費(fèi)等應(yīng)由個(gè)人承擔(dān)的費(fèi)用?！钡诹鶙l規(guī)定“本通知適用于各級(jí)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)，以及工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體和參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位。”顯然，某區(qū)人大常委會(huì)不論是借考察還是開會(huì)的名義，改變報(bào)批行程，組織10名公務(wù)員用公款旅游的行為均已違反了中央的有關(guān)規(guī)定。但如何追究李某的紀(jì)律責(zé)任，存在以下分歧。
第一種意見認(rèn)為，李某同意了違反中央規(guī)定的考察方案并改變報(bào)批行程帶隊(duì)公款旅游的行為，顯然已經(jīng)違紀(jì)，雖然李某不是中共黨員，也不是行政機(jī)關(guān)公務(wù)員，但李某公款旅游使用的是財(cái)政資金，監(jiān)察局有權(quán)對(duì)其濫用財(cái)政資金的行為進(jìn)行監(jiān)察并追究其個(gè)人責(zé)任。
第二種意見認(rèn)為，李某不是中共黨員，紀(jì)委不能對(duì)其追究黨紀(jì)責(zé)任，李某也不是行政監(jiān)察對(duì)象，不能以監(jiān)察局的手續(xù)對(duì)其涉嫌違紀(jì)的行為進(jìn)行監(jiān)察。按照“黨管干部”原則，應(yīng)將李某涉嫌違紀(jì)的行為交給對(duì)其有干部管理權(quán)限的組織部門，由組織部門按照《公務(wù)員法》及有關(guān)工作程序，商某區(qū)人大進(jìn)行責(zé)任追究。
三、案件評(píng)析
筆者同意第二種意見。
第一，李某不是中共黨員，不能以黨的紀(jì)律對(duì)其進(jìn)行審查和處理。
《中國共產(chǎn)黨章程》第三十七條規(guī)定，“黨的紀(jì)律是黨的各級(jí)組織和全體黨員必須遵守的行為規(guī)則”，“黨組織必須嚴(yán)格執(zhí)行和維護(hù)黨的紀(jì)律，共產(chǎn)黨員必須自覺接受黨的紀(jì)律的約束”，第三十八條規(guī)定，“黨組織對(duì)違犯黨的紀(jì)律的黨員，應(yīng)當(dāng)本著懲前毖后、治病救人的精神，按照錯(cuò)誤性質(zhì)和情節(jié)輕重，給以批評(píng)教育直至紀(jì)律處分?！薄吨袊伯a(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》第十條規(guī)定了紀(jì)檢機(jī)關(guān)受理檢舉、控告以及發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)問題的范圍，第十六條規(guī)定紀(jì)檢機(jī)關(guān)的立案范圍包括經(jīng)初步核實(shí)、確有違紀(jì)事實(shí)并需追究黨紀(jì)責(zé)任的黨員或黨組織。《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件審理工作條例》第九條規(guī)定，“案件審理工作的任務(wù)是：審查處理黨員、黨組織違犯黨的紀(jì)律的案件和復(fù)查的案件。”因此，黨的有關(guān)規(guī)定是約束黨組織和黨員，不能以黨紀(jì)對(duì)李某涉嫌違紀(jì)的行為進(jìn)行審查處理。
第二，李某不是行政監(jiān)察對(duì)象，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)不能對(duì)其實(shí)施監(jiān)察。
《行政監(jiān)察法》第二條規(guī)定，“監(jiān)察機(jī)關(guān)依照本法對(duì)國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員實(shí)施監(jiān)察?！钡谑鶙l規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)察的機(jī)關(guān)和人員范圍。第五十條規(guī)定，“監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的組織及其從事公務(wù)的人員和國家行政機(jī)關(guān)依法委托從事公共事務(wù)管理活動(dòng)的組織及其從事公務(wù)的人員實(shí)施監(jiān)察，適用本法?！币虼?，李某實(shí)施涉嫌違紀(jì)行為時(shí)不是行政機(jī)關(guān)公務(wù)員，也不是法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的組織或者國家行政機(jī)關(guān)依法委托從事公共事務(wù)管理活動(dòng)的組織之中從事公務(wù)的人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)不能對(duì)其采取監(jiān)察措施。
第三，李某是國家公務(wù)員，按照干部管理權(quán)限由其管理部門進(jìn)行處理。
《公務(wù)員法》第五十三條規(guī)定了公務(wù)員的違紀(jì)行為類型，屬于第（十六）項(xiàng)違反紀(jì)律的其他行為。第五十七條規(guī)定，“公務(wù)員違紀(jì)的，應(yīng)當(dāng)由處分決定機(jī)關(guān)決定對(duì)公務(wù)員違紀(jì)的情況進(jìn)行調(diào)查”，“處分決定機(jī)關(guān)認(rèn)為對(duì)公務(wù)員應(yīng)當(dāng)給予處分的，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的期限內(nèi)，按照管理權(quán)限和規(guī)定的程序作出處分決定?！?013年5月，中紀(jì)委、中組部、人社部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、各民主黨派和工商聯(lián)機(jī)關(guān)公務(wù)員參照?qǐng)?zhí)行<行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例>的通知》,明確“在國家有關(guān)公務(wù)員處分的統(tǒng)一規(guī)定出臺(tái)之前，中國共產(chǎn)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、各民主黨派和工商聯(lián)機(jī)關(guān)公務(wù)員有違法違紀(jì)行為應(yīng)當(dāng)追究政紀(jì)責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國公務(wù)員法》有關(guān)規(guī)定，結(jié)合各自機(jī)關(guān)實(shí)際，參照《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》執(zhí)行?！币虼?，按照“黨管干部”原則，將李某涉嫌違紀(jì)的行為交由對(duì)其有管理權(quán)限的組織部門，建議該組織部門商某區(qū)人大按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行責(zé)任追究。
《行政監(jiān)察法》盡管經(jīng)過2010年的修改，擴(kuò)大了行政監(jiān)察對(duì)象的范圍，但仍只能在政府所涉范圍內(nèi)監(jiān)督，出現(xiàn)了監(jiān)督空白地帶、監(jiān)察力不能及的地方。因此，國家實(shí)施監(jiān)察體制改革，成立國家監(jiān)察委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，包括：國家公務(wù)員法所規(guī)定的國家公職人員，由法律授權(quán)或者由政府委托來行使公共事務(wù)職權(quán)的公務(wù)人員，國有企業(yè)的管理人員，公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療、體育事業(yè)單位的管理人員，群眾、自治組織中的管理人員，其他依法行使公共職務(wù)的人員，等等，通過對(duì)公職人員的全面監(jiān)督達(dá)到對(duì)公權(quán)力行使監(jiān)督的效果。
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