編者：本文節(jié)選自張建偉《法律正當程序視野下的新監(jiān)察制度》，載《環(huán)球法律評論》2017年第20172期。為便于閱讀，轉(zhuǎn)載有刪減。原文請點擊文末“閱讀原文”。轉(zhuǎn)自法政札記。
新的監(jiān)察權(quán)行使需要法制化，也需要法治化。監(jiān)察權(quán)行使需要法制化，是指要健全相關法律制度以及進行現(xiàn)有法律制度的完善，新監(jiān)察體制涉及到憲法、刑事訴訟法、行政監(jiān)察法、人民檢察院組織法、國家賠償法等，均需要進行修改，甚至需要制定國家監(jiān)察法或者反腐敗特別程序法。
監(jiān)察權(quán)行使的法治化，是指監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)、運行方式和程序都應當符合現(xiàn)代法治標準，與依法治國的基本方策相協(xié)調(diào)，體現(xiàn)現(xiàn)代法治精神，將國家權(quán)力有限性、正義標準和人權(quán)保障要求融入監(jiān)察法制和監(jiān)察權(quán)的運作中，為此需要在下述幾個方面作出規(guī)范。
(一)新監(jiān)察權(quán)的權(quán)力屬性定位
當前存在兩種見解，一是認為新的監(jiān)察權(quán)超越了舊的監(jiān)察權(quán)之行政權(quán)屬性，屬于法律監(jiān)督權(quán)或者如同機構(gòu)名稱揭示的“監(jiān)察權(quán)”，該權(quán)力處于立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)之外，具有獨立于前者的屬性；二是認為新的監(jiān)察權(quán)仍然屬于行政權(quán)，國家權(quán)力劃分為立法、行政、司法乃各國通說，沒有必要再三權(quán)之外另立新的權(quán)力種類。不過，在許多國家，監(jiān)察權(quán)為議會行使，議會不屬于行政機關，監(jiān)察權(quán)自當屬于立法權(quán)范疇。
當代中國不接受三權(quán)分立學說，認同的是巴黎公社創(chuàng)立的議行合一制度。在中國共產(chǎn)黨一元化領導之下，立法機關產(chǎn)生行政機關和司法機關，行政機關和司法機關皆向立法機關負責并向它匯報工作。行政權(quán)和司法權(quán)分由不同機關掌握，雖然具有權(quán)力分別設立的性質(zhì)，但是設立不等于獨立，它們屬于立法權(quán)之下的職能分工，不能獨立于立法權(quán)，更不能獨立于黨的領導之外，連立法權(quán)也都隸屬于黨的執(zhí)政權(quán)。在這種權(quán)力架構(gòu)下，立法權(quán)之下的職能分工，增設監(jiān)察權(quán)為獨立于行政權(quán)與司法權(quán)的權(quán)力，未嘗不可，繩之以三權(quán)學說，有悖于我國并非三權(quán)分立之國家的基本認識。
監(jiān)察權(quán)屬于國家權(quán)力的組成部分，若以三權(quán)學說劃分國家權(quán)力，新的監(jiān)察權(quán)仍屬于行政權(quán)范疇；若不以三權(quán)學說自囿，監(jiān)察權(quán)當然可以視為立法權(quán)之下與行政權(quán)、司法權(quán)并立的權(quán)力。
有論者稱國家監(jiān)察委員會的法律定位為執(zhí)法監(jiān)督機關，即并非政府職能部門，也不是司法機關，而是行使國家監(jiān)察職能的專職機關。這里的“執(zhí)法監(jiān)督機關”的概括未必準確，未來的國家監(jiān)察委員會不但監(jiān)督執(zhí)法，也監(jiān)督司法和立法，所謂“全覆蓋，無死角”是也。
另外，國家監(jiān)察委員會若將執(zhí)法監(jiān)督確定為根本職能，與人民檢察院的法律監(jiān)督根本職能的憲法定位，存在語意上區(qū)別的難題。事實上，國家監(jiān)察委員會的法律定位應當就是“監(jiān)察”，“執(zhí)法監(jiān)督”的概括并不準確。
(二)國家監(jiān)察委員會的產(chǎn)生與構(gòu)成形式
國家監(jiān)察委員會由人民代表大會產(chǎn)生并向它負責，該委員會實行委員制，委員會主任由本級人民代表大會選舉產(chǎn)生，副主任、委員由監(jiān)察委員會主任提請本級人民代表大會常務委員會任免。監(jiān)察委員會對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監(jiān)察委員會負責，并接受監(jiān)督。這種“委員制”很容易讓人們聯(lián)想起香港廉政公署的廉政專員制度或者瑞典等國的議會監(jiān)察專員制度。
“委員會”作為與立法機關、司法機關并稱的國家機關名稱，似欠規(guī)范，稱為“監(jiān)察院”更符合國家專門機關的性質(zhì)，而且可以形成“一府三院”之勢?；蛘撸谥醒雽用娼⒘偸?，省一級建立廉政分署，在地市一級建立廉政署，實行垂直領導體制，從稱謂上看也較符合國家專門機關的性質(zhì)?，F(xiàn)在的“委員會”組織稱謂，讓人們想到它似乎是人民代表大會職能的延伸。這是因為人民代表大會制度含有調(diào)查委員會的機制，即全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會認為必要的時候，可以組織關于特定問題的調(diào)查委員會，并且根據(jù)調(diào)查委員會的報告，作出相應的決議。調(diào)查委員會進行調(diào)查的時候，一切有關的國家機關、社會團體和公民都有義務向它提供必要的材料。
國家監(jiān)察委員會起碼在形式意義上類似于將這種臨時性的調(diào)查委員會固定化、長期化，不同的是，國家監(jiān)察委員會由人民代表大會產(chǎn)生并向其負責，但是由黨的紀律檢查委員會直接領導，如同公安司法機關和司法行政機關由黨的政法委員會領導一樣，這就與直接隸屬于人民代表大會的調(diào)查委員會產(chǎn)生了明顯差異。
需要指出的是，黨的紀委書記是否同時為國家監(jiān)察委員會主任，以及國家監(jiān)察委員會成員必須具有黨員身份(如有的試點單位要求的那樣)，與國家監(jiān)察委員會的權(quán)力屬性有著密切關系。黨的紀委書記同時為國家監(jiān)察委員會主任，有利于在監(jiān)察工作中破除阻力，貫徹黨在監(jiān)察中的反貪腐意志，但是如此一來，選舉和罷免制度可能受到國家監(jiān)察委員會主任的黨內(nèi)特殊身份的影響，使選舉與罷免國家監(jiān)察委員會的選擇空間受到限制。
(三)國家監(jiān)察委員會行使類似刑事偵查的權(quán)力應當受到法律約束
如同紀委辦案一樣，國家監(jiān)察委員會面臨兩難境地：如果調(diào)查權(quán)不比檢察機關偵查權(quán)更大，再加上受到刑事訴訟法的約束，要取得如今這般反腐敗的業(yè)績會變得非常艱難。因此，從實用和功利的角度出發(fā)，國家監(jiān)察委員會行使調(diào)查權(quán)應當更為靈活，不可受形式規(guī)則的約束，結(jié)果比手段更重要。
鑒于貪腐案件，特別是賄賂案件的特殊性，有必要在刑事訴訟某些環(huán)節(jié)授予國家監(jiān)察委員會特別權(quán)力并制定特殊程序，可以單獨制定《反腐敗特別程序法》或者將特別授權(quán)、特別程序納入擬議中的《國家監(jiān)察法》。我國香港地區(qū)為保障廉政公署有效揭發(fā)、調(diào)查和打擊貪腐，制定《廉政公署條例》、《防止賄賂條例》及《選舉(舞弊及非法行為)條例》，這一立法模式和有關立法內(nèi)容都值得我國內(nèi)陸加以借鑒。需要指出的是，特別授權(quán)和特別程序應當符合基本的正義標準和人權(quán)標準。除這些權(quán)力和程序外，其他程序運作都應遵守《刑事訴訟法》的規(guī)定，取得證據(jù)的可采性也應根據(jù)《刑事訴訟法》相關規(guī)定加以確定。
(四)國家監(jiān)察委員會調(diào)查對象獲得律師幫助的權(quán)利
如前所述，在查辦違反刑法的案件中，國家監(jiān)察委員會實際上行使的是偵查權(quán)，并且可以完全剝奪調(diào)查對象的人身自由達數(shù)月以上，在這一羈押過程中，取得被調(diào)查人口供顯然是調(diào)查活動的重要內(nèi)容，但是律師無法介入其中，不能提供法律幫助，與近些年來我國刑事辯護制度取得的進步很不相稱。
我國《刑事訴訟法》第50條明確規(guī)定“不得強迫任何人證實自己有罪”，刑事訴訟法與相關司法解釋規(guī)定，(28)以刑訊逼供、威脅、凍餓曬烤、疲勞審訊等非法方法收集的言詞證據(jù)，不得作為起訴的依據(jù)和定案的根據(jù)。將一個人長時間關押，使之與外界隔斷，無法會見律師，這種高度密閉式的調(diào)查狀態(tài)很容易產(chǎn)生非法取證的情況。不僅如此，留置場所將無異于國家監(jiān)察委員會另設“看守所”，形成調(diào)查權(quán)與羈押權(quán)集于一身，權(quán)力過于集中。誠然，香港廉政公署也設有羈押場所，但是廉政公署只有48小時的羈押權(quán)，與國家監(jiān)察委員會可以進行長達數(shù)月以上的羈押不可同日而語。在這么長的調(diào)查和羈押過程中，將律師排除在調(diào)查過程之外，調(diào)查過程的正當性難以取得公信力，最終會影響到法庭裁判的社會接受度。
(五)國家監(jiān)察委員會應有彈劾權(quán)
國家監(jiān)察委員會的權(quán)力包括監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)，這些權(quán)力之外，還應配置有彈劾權(quán)。在國家專門機關中，人大代表及其選舉產(chǎn)生的立法機關首長、政府部門首長、法院院長、檢察長、法官、檢察官等，其職務由選民或者人民代表選舉產(chǎn)生，這些人如果有違紀違法犯罪行為，國家監(jiān)察委員會不能直接褫奪其職務，應當依據(jù)彈劾權(quán)向立法機關提出彈劾。
監(jiān)察人員的職務應有相應保障，由人民代表大會及其常務委員會選舉產(chǎn)生的國家監(jiān)察委員會主任、副主任、委員，有違紀違法犯罪行為的，應由代表團或者一定數(shù)額的代表(法律應就此作出規(guī)定)提出彈劾案加以彈劾。為此我國有必要制定《彈劾法》，對彈劾的主體、對象、程序和條件作出規(guī)定。
不僅如此，國家監(jiān)察委員會在案件調(diào)查中對于人大代表、政協(xié)委員、法官、檢察官采取剝奪人身自由的強制措施，參照刑事訴訟中的做法，應當有條件限制，包括：(1)對人大代表進行留置，屬于縣級以上人大代表的，應當報請該代表所在的人民代表大會主席團或者常務委員會許可。屬于鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表的，應當報告鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會。(2)對政協(xié)委員進行留置，應當向該委員所在的政協(xié)黨組通報情況；情況緊急的，可同時或者事后及時通報。(3)對法官、檢察官進行留置，應當報請最高人民法院、最高人民檢察院許可。
(六)國家監(jiān)察委員會的外部監(jiān)督
國家監(jiān)察委員會對公權(quán)力系統(tǒng)全面進行監(jiān)察，長期的日常性監(jiān)察權(quán)力運作，會產(chǎn)生誰來監(jiān)察國家監(jiān)察權(quán)的疑問。由于國家監(jiān)察機關實際行使著刑事偵查權(quán)，但以“調(diào)查”的名義則阻卻了人民檢察院對其進行監(jiān)督的可能性。本著權(quán)力制約權(quán)力的基本理念，監(jiān)察權(quán)自身不應是不受監(jiān)督的權(quán)力，也不應僅僅是內(nèi)部監(jiān)督、自清門戶的監(jiān)督。我國建立新監(jiān)察制度，需要考慮將檢察機關的法律監(jiān)督延伸至國家監(jiān)察委員會的調(diào)查領域，人民檢察院對于調(diào)查中違反法律正當程序的行為應當有權(quán)加以糾正。構(gòu)成犯罪的，應當由人民檢察院立案偵查。
香港廉政公署固然有高度的獨立性，但是香港新聞媒體的自由度和司法機關的獨立性以及政治上的多元化，很大程度上可以在外圍監(jiān)督和制約廉政公署使之自身保持廉潔。例如2013年香港立法會政府賬目委員會發(fā)表前廉政專員湯顯明任內(nèi)酬酢超支問題的研訊報告，批評湯顯明在任期間處理公務酬酢、外訪和送禮方面，存在多項違規(guī)情況，損害香港作為全球最廉潔地方之一的聲譽，損害了廉政公署的公信力，廉政公署奢華的公務酬酢花費和饋贈以及出現(xiàn)過多的外訪，也削弱了廉政公署的工作成效，給社會帶來不良觀感。
香港廉政公署所處的環(huán)境給它的監(jiān)督與制約，在我國內(nèi)陸國家監(jiān)察委員會權(quán)力運作中應當有所借鑒，使誰來監(jiān)察國家監(jiān)察委員會的問題有一個令公眾滿意的答案。
(七)檢察機關可以保留部分偵查權(quán)
檢察機關應當保留瀆職侵權(quán)案件偵查權(quán)，檢察機關偵查權(quán)的強化不妨也作為另一項試點工作來做。
我國為社會主義法系國家，該法系接近大陸法系，其檢察機關不但擁有提起公訴的職權(quán)，也擁有偵查權(quán)。將已經(jīng)運作多年的檢察機關的偵查權(quán)連根拔起，需要謹慎分析利弊，認真研議這樣做帶來的影響。反腐敗固然需要一個集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的專門機構(gòu)體系，但是，一元化反腐(國家監(jiān)察委員會或者檢察機關)與二元化反腐(國家監(jiān)察委員會和檢察機關)哪一個更有利于貫徹國家反腐敗的決心和維護公權(quán)力系統(tǒng)的清廉，需要通過仔細權(quán)衡、充分討論給出結(jié)論。
我國要建立集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的反腐敗機構(gòu)，完全可以通過重新“武裝”檢察機關實現(xiàn)這一目的，用削奪檢察機關偵查權(quán)的辦法實現(xiàn)這一目標，是對大陸法系國家檢察機關在反貪腐中發(fā)揮的作用缺乏認識的表現(xiàn)。強化檢察機關的偵查權(quán)，推動檢察機關在反貪腐中發(fā)揮主導作用，更有利于國家權(quán)力體系的科學化，因此，強化檢察機關的偵查權(quán)，不妨在一些地方推行試點工作，以待將來選擇一個更好的方案完善我國反腐敗機制。
即使按照預先部署，在全國建立國家監(jiān)察委員會體系，也可以考慮將貪污賄賂犯罪案件劃歸國家監(jiān)察委員會管轄，將瀆職侵權(quán)犯罪案件保留給人民檢察院管轄，使檢察院可以針對包括國家監(jiān)察委員會的瀆職、侵權(quán)行為進行立案、偵查，形成監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)的相互制約，特別是對于國家監(jiān)察委員會調(diào)查案件中發(fā)生的瀆職、侵權(quán)案件，由人民檢察院立案偵查，樹立這類案件查辦工作的公信力，解決好“國家監(jiān)察委員會誰來監(jiān)察”的問題。
另外，需要考慮的是，我國《刑事訴訟法》規(guī)定，人民檢察院在審查起訴中有自行補充偵查的權(quán)力，這意味著檢察機關為了保障公訴質(zhì)量需要保持一定的偵查能力。另外，當前試點工作中，屬于國家機關工作人員侵犯公民人身權(quán)利和民主權(quán)利的犯罪，即國家機關工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁案、非法搜查案、刑訊逼供案、暴力取證案、虐待被監(jiān)管人案、報復陷害案、破壞選舉案等仍然保留在檢察機關職能管轄范圍內(nèi)，因此，保留檢察機關的偵查力量，有著司法實踐的現(xiàn)實需要。一股腦將檢察機關的偵查力量都轉(zhuǎn)隸到新組建的國家監(jiān)察委員會，就需要重建檢察機關的偵查部門，補入新的偵查力量，對此立法機關和相關部門應有統(tǒng)籌規(guī)劃。
總之，圍繞國家監(jiān)察委員會的話題，還有不少事項沒有適當?shù)拇鸢负图氈碌恼撟C。進行國家監(jiān)察委員會的試點工作，應當真正體現(xiàn)試驗精神，不要急于全面鋪開，本著科學發(fā)展的基本思路，需要將國家監(jiān)察委員會的議題充分展開以供討論。如今試點工作剛剛起步，隨后的經(jīng)驗和不足有待積累和總結(jié)，未來應當根據(jù)試點工作的真實情況進行認真分析，決定以什么方案在全國全面推行，這才是對待一項被稱為重大政治改革的制度創(chuàng)新的穩(wěn)健、務實的態(tài)度。
聯(lián)系客服
