天津長(zhǎng)安網(wǎng)http://www.tjcaw.org.cn 2015-11-16 14:49 【字號(hào)：小】
2012年8月31日通過的新民事訴訟法第五十五條規(guī)定，“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！边@一規(guī)定可以說是創(chuàng)設(shè)了我國(guó)的民事公益訴訟制度。但是，該規(guī)定對(duì)于可以提起民事公益訴訟的主體問題界定模糊，沒有做出明確的說明。可以提起民事公益訴訟的主體包括哪些？檢察機(jī)關(guān)是否在“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”范圍之內(nèi)？檢察機(jī)關(guān)應(yīng)以何種方式參與民事公益訴訟？在上述重重疑問下，研究檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的角色定位問題就顯得尤為迫切。
一、檢察機(jī)關(guān)參與民事公益訴訟的現(xiàn)狀分析
公益訴訟制度起源于古羅馬。目前，世界上多數(shù)國(guó)家都將檢察機(jī)關(guān)作為民事公益訴訟的提出主體之一，如《法國(guó)新民事訴訟法典》第423條規(guī)定，“除法律的特別規(guī)定情形外，在事實(shí)妨害公共秩序時(shí)，檢察院得為維護(hù)公共秩序進(jìn)行訴訟?！薄抖砹_斯聯(lián)邦民事訴訟法典》第45條第1款規(guī)定，“檢察長(zhǎng)有權(quán)請(qǐng)求法院維護(hù)公民、不確定范圍的人的權(quán)利、自由和合法利益或者維護(hù)俄羅斯聯(lián)邦、聯(lián)邦各主體、地方自治組織的利益。”在我國(guó)，無論是2012年新民訴法還是2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，抑或是2015年1月7日起實(shí)施的《最高院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，都沒有對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的主體資格問題進(jìn)行明確規(guī)定。在地方，2008年江蘇省無錫市中級(jí)人民法院和無錫市檢察院共同出臺(tái)《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》，指出人民檢察院可以提起環(huán)境公益訴訟，這也是國(guó)內(nèi)第一項(xiàng)關(guān)于環(huán)境公益訴訟的地方性規(guī)定。2011年，云南省昆明市中級(jí)人民法院和檢察院聯(lián)合制定《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件若干問題的意見》，明確了檢察機(jī)關(guān)可以作為環(huán)境民事公益訴訟的公益訴訟人。
總體來看，在我國(guó)，檢察機(jī)關(guān)參與民事公益訴訟呈現(xiàn)出實(shí)踐先于立法的窘態(tài)。但是，法律制度乃至法律體系的滯后并不能阻擋檢察機(jī)關(guān)一次次提起民事公益訴訟。1997年，河南省南陽(yáng)市方城縣檢察院辦理的一起國(guó)有資產(chǎn)流失案，可以說是全國(guó)第一起由檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟。在這之后，檢察機(jī)關(guān)參與民事公益訴訟的案件不斷涌現(xiàn)：1998年，山西省運(yùn)城市檢察院對(duì)天馬造紙廠重大環(huán)境污染導(dǎo)致公眾飲用水源遭受污染，提起民事公益訴訟；2003年，山東省樂陵市檢察院對(duì)范某非法加工銷售石油制品損害國(guó)有資源，造成環(huán)境污染提起民事公益訴訟；2009年，廣州市番禺區(qū)檢察院訴某皮革廠偷排污水造成海域陸源污染案。
二、檢察機(jī)關(guān)參與民事公益訴訟的理論分析
對(duì)于檢察機(jī)關(guān)是否有權(quán)提起民事公益訴訟，學(xué)術(shù)界有兩種截然不同的看法。
反對(duì)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，若有權(quán)提起民事公益訴訟，將導(dǎo)致其角色的沖突。既是訴訟監(jiān)督者，又是當(dāng)事人。檢察機(jī)關(guān)對(duì)公共利益的保護(hù)必須立足于檢察職能，必須立足于檢察實(shí)際，必須窮盡其力，在沒有充分發(fā)揮現(xiàn)有權(quán)能的基礎(chǔ)上，不斷增加新的權(quán)能只會(huì)把一項(xiàng)項(xiàng)權(quán)利束之高閣。
贊成者主要有以下五種觀點(diǎn)：一是法律監(jiān)督者說。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，因其身份的特殊性，理應(yīng)有權(quán)提起民事公益訴訟，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)的公共利益。二是原告說。民事訴訟中原被告雙方權(quán)利義務(wù)平等，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，其作為原告一方，享有的權(quán)利和其他民事訴訟主體是一樣的。三是雙重身份說。即上述兩種觀點(diǎn)的結(jié)合，檢察機(jī)關(guān)在其所提起的民事公益訴訟中具有雙重身份，既具有法律監(jiān)督者身份，又具有原告身份。四是公益代表人說。檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的出發(fā)點(diǎn)和目的都是為了維護(hù)國(guó)家和社會(huì)的公共利益，因此在訴訟中其是作為公益代表人身份出現(xiàn)的。五是公訴人說。檢察機(jī)關(guān)最重要的職權(quán)就是公訴權(quán)，代表國(guó)家對(duì)損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的犯罪行為提起訴訟。在民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)也是為了維護(hù)公共利益，與刑事訴訟在目的、方式等方面具有一致性。
三、筆者觀點(diǎn)
筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)具有提起民事公益訴訟的主體資格。隨著社會(huì)的高速發(fā)展，各種矛盾不斷凸顯，環(huán)境污染、消費(fèi)者侵權(quán)等侵害公共利益的案件不斷增多，民事公益訴訟是今后民行檢察部門的重點(diǎn)工作之一。從理論層面來看，參照上述幾種觀點(diǎn)，筆者傾向于“公訴人說”。檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的法律地位和在刑事訴訟中的法律地位是一致的。因此，與刑事訴訟一樣，檢察機(jī)關(guān)也可以代表國(guó)家提起民事公益訴訟。從實(shí)踐層面來看，近年來，檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟領(lǐng)域的大膽嘗試，收到了較好的效果，有效維護(hù)了公共利益。作為司法創(chuàng)新的一大舉措，值得完善、深化并加以推廣。
在檢察機(jī)關(guān)參與民事公益訴訟的具體方式上，筆者認(rèn)為，應(yīng)以支持起訴和督促起訴為主，直接起訴為輔，同時(shí)可以根據(jù)案件的具體情況，在刑事訴訟中提起附帶民事公益訴訟。具體而言，根據(jù)《民事訴訟法》第15條的規(guī)定，“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國(guó)家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴?！?div style="height:15px;">
最高人民檢察院《關(guān)于深入推進(jìn)民事行政檢察工作科學(xué)發(fā)展的意見》、《天津市人民檢察院關(guān)于辦理支持起訴案件的指導(dǎo)意見》等也都對(duì)檢察機(jī)關(guān)支持起訴工作做出了具體規(guī)定。檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事公益訴訟進(jìn)行支持起訴，主要包括向當(dāng)事人提供法律咨詢、向法院提交支持起訴書、派員出庭宣讀支持起訴書并監(jiān)督庭審過程、派員監(jiān)督執(zhí)行活動(dòng)等工作?！短旖蚴腥嗣駲z察院關(guān)于辦理督促履行職責(zé)案件的指導(dǎo)意見》對(duì)督促起訴做出了具體規(guī)定：“有關(guān)機(jī)關(guān)和部門存在不依法履行或怠于履行職責(zé)，致使國(guó)家利益、社會(huì)公共利益受到侵害或存在被侵害的危險(xiǎn)，人民檢察院以檢察建議的方式督促其履行職責(zé)，或通過法律程序保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的活動(dòng)?！敝挥性谥С制鹪V和督促起訴無效的前提下，檢察機(jī)關(guān)才能直接向受訴法院提起訴訟。直接起訴是檢察機(jī)關(guān)救濟(jì)國(guó)家和社會(huì)的公共利益的最后一種方式。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)案件具體情況，在提起刑事訴訟的同時(shí)附帶提起民事公益訴訟，如2009年，無錫市錫山區(qū)檢察院在濫伐林木的刑事訴訟中提起附帶民事公益訴訟。
（作者 邢婧 東麗區(qū)人民檢察院民事行政檢察科）
