學人簡介：
劉春榮，復旦大學政治學系副教授
湯艷文，上海大學社會學院副教授
摘要：在過去的10年間，我國的城市基層群眾自治經(jīng)歷了新一輪的組織再造。制度選擇和資源依賴理論可以幫助我們理解其變遷機制。本文試圖指出，基層群眾自治的組織形式存在著多樣性和轉換的可能性，不過，制度選擇并非完全基于效率和成本的考慮，也受到權力邏輯的支配。基于對上海的基層治理模式變化的經(jīng)驗觀察，筆者發(fā)現(xiàn)，政府力圖通過導入包括社工站在內(nèi)的組織要素為居委會減負，試圖還原居委會作為自治主體的性質(zhì)，但是居委會并非被動的制度設計的接受者，而是能夠積極尋求重建其組織環(huán)境的策略行動主體?；鶎又卫碇械馁Y源依賴結構深層次約定了自治組織的演化，使得居委會出現(xiàn)了 “再行政化”的傾向。這些發(fā)現(xiàn)不僅有助于我們深入理解基層組織和制度變遷的邏輯，而且也對一般的制度變遷理論有所啟發(fā)。
—、導言
20世紀90年代中期以來，中國城市基層社會經(jīng)歷了前所未有的組織更新與制度變遷過程。在“社區(qū)建設”的框架下，國家試圖強化居委會這一基層群眾自治組織，采取直接選舉、導人專業(yè)社工服務、強化居民議事制度等措施，使之成為社會治理體制中的一個重要構成。2007年，中國共產(chǎn)黨的十七大報告進一步把以村委會、居委會為組織中心的基層群眾自治制度定位為我國民主政治的四項制度之一，強調(diào)“政府行政管理與基層群眾自治的有機銜接與良性互動”。這一制度再造和功能開發(fā)的過程，以及與之相伴的基層治理模式的變化，不僅反映出村委會、居委會在國家治理體系中不斷提升的重要性，而且也在一定程度上反映出中國政治的漸進主義發(fā)展路徑。
城市基層治理制度的變遷總體方向之一，是激活和保障居委會作為法定自治組織的社會屬性和自治功能。隨著城市轉型和管理中心的下移，居委會出現(xiàn)了顯著的行政化趨勢——它不僅承擔了大量的行政事務，而且其組織結構上也出現(xiàn)了不同程度的科層化傾向，從而弱化了居委會作為基層群眾自治主體的法理地位。在新時期的社區(qū)建設中，理論工作者和社區(qū)建設的實際部門感受到了推行自治所面臨的各種結構性約束，因此探索出一系列改造居委會、增強社會參與的制度設計?，F(xiàn)實中的居委會再造策略是多種多樣的，其中令人矚目的舉措包括：開展直接選舉、社工站體制的嵌人，以及強化居民議事和代表制度等？在此背景下，對這些形態(tài)豐富的組織結構和制度變遷的性質(zhì)、動力和影響進行評估，無疑是一項富有理論意義和政策價值的重大課題。
本文以上海的城市基層自治為經(jīng)驗考察對象，試圖描述不同的治理形態(tài)，分析居民自治形式的多樣性及其演化機制。簡言之，國家組織的居民自治可有四種制度選擇：“科層組織模式”、“社工組織模式”、“公民參與組織模式”以及“群眾動員組織模式”。每一種模式都有其賴以存在和運行的條件。然而，要從某種模式過渡到其他任何一種模式，都面臨著深層次的制度選擇困境。綜合制度選擇理論(institutional choice theory)和資源依賴理論(resource dependence theory )的觀點，有助于我們深人理解政府如何采取另類的自治制度形式。在本文的第三部分，我們結合上海社區(qū)建設中社工站體制變遷的案例分析，進一步分析基層自治組織形態(tài)轉換之困境及其根源。
二、基層治理的組織形式及其選擇邏輯
從中國城市基層治理的發(fā)展歷程來看，居民自治實際上并不存在一種統(tǒng)一的制度形式。當代中國城市中的街居體制，可以追溯到傳統(tǒng)地方社會控制模式中所包含的各種組織形式，這種組織形式強調(diào)了家族和血親關系所發(fā)揮的社會自我調(diào)控功能。古典政治的基層組織原理在清末民初開始發(fā)生本質(zhì)的變化。在現(xiàn)代化進程中，國家政權開始試圖系統(tǒng)地接觸和滲透基層社會、提取治理資源，重新界定國家與人民的權利關系，這個被稱為“國家締造”(state making)的歷史進程，構成了近代以來城市基層政治發(fā)展的主線。不過，這一進程既非順暢，亦不連貫。尤其是改革開放之后的群眾自治組織，其制度形成過程的復雜性和多樣性更為鮮明。
(―)組織形式的差異
面對基層自治組織的復雜性，我們也許可以從自治的組織化、國家的介入程度以及專業(yè)化程度，概括出四種理想意義上的自治組織形態(tài)：科層組織模式、群眾工作模式、社會工作模式和志愿參與模式(見圖1)。在科層組織模式中，國家權力通過行政體系全面滲透到基層社區(qū)，行政體系通過基層組織建構了社區(qū)的社會生活，專業(yè)化的部門成為基層社會問題解決的基本結構。科層組織的特征不僅體現(xiàn)為自治事務的領域(來自政府體系),而且也體現(xiàn)為組織形式(組織內(nèi)部的功能區(qū)分和層級結構)?？茖咏M織模式也契合了 Gregory J. Kasza 所說的“行政化的大眾組織”(administered mass organization)的概念，它描繪了轉型社會主義政體中常見的一種國家與基層個體的聯(lián)結形式。通過強調(diào)基層組織的行政聯(lián)系，這種模式能夠使得上級政府有效地推行和貫徹其各項政策，幫助更高層級的治理結構保持穩(wěn)定;同時在基層的行政動員過程中，它也產(chǎn)生了若干結構化的機會與約束，影響著基層民眾的利益表達和問題的解決方式。
在群眾動員模式中，以居委會為中心的基層組織具有強大的動員能量，但是這種組織并不以專業(yè)的官僚或干部為依托，而是建立在積極分子和大眾參與的基礎上。在中國社會主義政治中，群眾路線是政策形成和實施的一個重要方法，也是組織群眾的傳統(tǒng)策略。這一原則形成于延安時期。1941年至1943年，中國共產(chǎn)黨在以延安為中心的陜甘寧邊區(qū)制定實施了包括社會變革、克服官僚主義和動員民眾的“群眾路線”、“整風運動”、生產(chǎn)運動在內(nèi)的一系列新政策，這成為共產(chǎn)黨推翻國民黨政府、建立新中國的基礎。正如馬克？賽爾登所指出的，群眾路線的基本原則就是干部與群眾打成一片，同吃、同住、同勞動，通過一起生活達到改造人的目的。它是針對農(nóng)民社會的問題與缺陷提出來的，同時也考慮到農(nóng)民積極分子潛在的創(chuàng)造性等因素。 1949年之后的城市基層治理體制的形成初期，群眾路線是一種支配性的治理模式，在城市改造和社會主義政權的鞏固中發(fā)揮了基礎性的作用。
相比之下，社會工作模式和志愿參與模式都是在西方民主體制背景下常見的基層自治形式。社會工作模式的自治主體是專業(yè)的社會工作者，他們通常以服務外包等契約形式和合作治理的方式和政府發(fā)生聯(lián)系。而志愿參與模式中，公民自發(fā)并自愿參與社區(qū)的問題處理過程。從國家與社會的關系角度而言，這種基層自治形式與政府的聯(lián)系較弱，它在很大程度上也反映出公民組織相對于國家或政府的獨立性。
(二)組織形式的選擇邏輯
上述四種理想意義上的自治的組織形式，描述了基層自治組織可能的選擇取向。在現(xiàn)實中，還可能存在這些形式的混合形式。那么，不同的自治模式之間發(fā)生轉換的條件是什么？尤其是，科層組織模式過渡到志愿參與模式是否可能？動力機制是怎樣的？對此，經(jīng)濟學中的交易成本理論提供了一系列可供檢測和討論的命題。在持這種理論立場的學者看來，政府采取不同的社會介人方式或者選擇不同的服務生產(chǎn)模式——比如內(nèi)部化、外部化或者服務外包等——根本上受制于政府對效率、交易成本或者風險的考慮，而這種交易成本或風險又與合約過程的信息不充分的程度有關。學者們進一步分析了服務的性質(zhì)在制度選擇中的作用：隨著服務的特定性(specificity)的提升和服務可測量性(measurability)的降低，政府往往會把服務的生產(chǎn)內(nèi)部化，而不是采取其他選項。此外，制度選擇理論還提供了另外的理論命題，在競爭性的市場條件更容易出現(xiàn)的大城市地區(qū)(更多的地方政府單位),政府的運作和服務供給更可能是契約式的。換言之，政府越分權，服務的場域越具有競爭性，契約性的組織形式越可能出現(xiàn)。根據(jù)制度選擇理論，我們可以推測，首先，居委會的科層化組織可能與政府所賦予的行政職能的結構與總量有關：行政事務越多，居委會越容易發(fā)展出科層化的組織形式。其次，自治的制度選擇也與社區(qū)結構、國家與社會的關系形態(tài)有關系：社區(qū)內(nèi)部組織結構越多元化，越可能出現(xiàn)契約性的社會工作的組織模式。進而言之，如果居民的自我組織能力很強，社會內(nèi)生的組織網(wǎng)絡越發(fā)達，那么政府越可能采取志愿組織形式。這正如一些學者所看到的，政府對社區(qū)事務、資源、空間的壟斷，使得社區(qū)民間組織和社會中介組織發(fā)育的空間和資源都相對有限。由于社區(qū)民間組織和社會中介組織發(fā)育嚴重滯后，居委會這一法定的群眾性自治組織則成為唯一的組織承接后單位制時代的社會管理功能，并在此過程中趨于全能化、行政化。
然而，效率和成本并非基層制度選擇的唯一決定因素。1949年以后對城市草根組織網(wǎng)絡的整頓和“格式化”過程，充分說明了政治的考慮比效率的考慮更為重要。實際上，另外一種版本的制度選擇理論認為，制度選擇實際上是一個政治過程——在這個過程中，政治領域中的行動者發(fā)揮了不可忽略的作用。在其對美國政府官僚結構選擇的經(jīng)典研究中，Terry Moe指出了利益集團、政黨和立法者之間的互動和妥協(xié)的過程，以及這種過程如何塑造結構選擇的結果。采取這樣的立場去分析地方政府服務供給形式的選擇，學者們還關注了城市的歷史模式、地方官員的意識形態(tài)、官僚集團、政黨等因素在制度選擇中所發(fā)揮的重要作用。
和交易成本理論相比，政治過程理論提出了組織變遷和制度選擇的更為微妙的動態(tài)機制。我們認為，在當代的中國城市基層社會，政府是否采取以及如何實現(xiàn)另類的自治形式，這很大程度上也取決于該領域相關行動者的政治互動過程。在城市社區(qū)建設的制度場域中，街道辦事處受到一定的制度激勵，成為自治制度選擇的積極設計者;作為自治主體的居委會并非被動的行動者，而是能夠在一定的資源依賴結構下，積極主動地重建和管理其制度環(huán)境，正是這種策略行動過程內(nèi)在地約定和塑造了自治的組織樣式。這正如Jeffrey Pfeffer等人所指出的，組織生存的關鍵是獲取和維持資源的能力，組織由于獲取資源的需要而依賴環(huán)境，因此組織要生存就必須管理環(huán)境的需求。換言之，組織存在著權力策略和能動性，權力而不是理性或者效率決定著組織選擇的動力，組織的制度變遷邏輯是為了實現(xiàn)自身的自主性，從而維護組織間的資源依賴關系的穩(wěn)定。
接下來，我們通過對上海市基層治理中“社工站”體制變遷的考察，探討居委會組織體制的變遷邏輯。基于公民參與的自治組織格式如何可能從既有的街居體制演化出來？在具有“行政化”色彩的上海社區(qū)建設模式中考察基層自治組織的演化，這無疑具有很重要的理論意義。結合L街道的社工站體制創(chuàng)設和為居委會減負的發(fā)展困境，我們試圖說明居委會組織行政依附的結構性和制度性的根源。這項研究有助于更好地揭示自治的組織形式選擇問題，解釋為什么自治的組織形式難以從官僚主義模式過渡到社工組織和志愿參與模式。
三、“社工站”體制觀察
(一)基層治理的“科層組織模式”
上海市委市政府在1996年發(fā)布的《關于加強街道、居委會建設和社區(qū)管理的政策意見》指出：“目前，街道、居委會承擔的社區(qū)管理尤其是市政管理任務越來越重，而隨著人民生活水平的提髙，社區(qū)管理、社區(qū)服務的質(zhì)量與居民生活、工作與學習的關系日益密切。因此，必須建立有效的管理機制，將相應的管理服務責任落實到街道、居委會，形成任務清晰、管理有序、服務完善、治安防范措施落實的社區(qū)管理體系，真正寓管理于服務之中。”根據(jù)這個意見的精神所形成的“兩級政府、三級管理”的體制，力圖借助城市管理體制改革推動市、區(qū)兩級政府及其相關職能部門的權力向街道下放，以街道辦事處為主體，強化政府在街道層面的行政權力和行政效能。
這一體制把城市管理和社區(qū)相結合，以行政整合帶動社區(qū)整合，旨在形成安定安全的社區(qū)秩序、便民利民的社區(qū)服務網(wǎng)絡和健康向上的社區(qū)文化氛圍，從而有效緩解隨著市場經(jīng)濟發(fā)展和城市現(xiàn)代化建設而出現(xiàn)的社會事務向街道沉積，基層管理日顯混亂的問題，“街居一體化”也成為上海社區(qū)建設模式的鮮明特征。
在所謂的上海模式中，以“兩級政府、三級管理”為體制架構，街道辦事處由最初在單位一行政體制中的輔助地位上升到對地區(qū)范圍公共事務實施地域管理的地位。街道辦事處地位的變化，意味著“個人作為居民被組織到了區(qū)域行政體系之中，而不是作為從業(yè)人員被單位所組織”。這種發(fā)展模式很大程度上是城市社會結構轉型和再組織化的一種功能需要。在強化街道行政管理角色的同時，上海市也強化了對居委會的建設，力圖使“街居體制”在城市轉型中發(fā)揮“托底”的支持作用。1990年，上海市政府正式下發(fā)104號文件，要求將居委會專職干部全部招聘轉編為集體事業(yè)編制，每個居委會配置兩名專職干部。1995年9月，上海市召開居委會工作會議，公開向社會招聘居委會干部，并規(guī)定優(yōu)先從下崗待崗人員中招聘錄用。每個居委會配置的兩名集體事業(yè)編制的干部，待遇參照全民事業(yè)編制。
1990年8月1日起，他們轉為集體編制的居委會干部，全部納人市社會養(yǎng)老保險體系。1996年，招聘居委會干部的條件為45歲以下、中層干部、黨員優(yōu)先等。截至1996年，上海市每個居委會都基本招聘了兩名專職干部。招聘的居委會干部中，下崗待業(yè)人員共有1600多名，其中最小的20歲，最大的51歲，平均年齡45歲左右，性別結構則以女性為主。
因此，20世紀90年代中期以來的上海居委會經(jīng)歷了一次顯著的“強制性的制度變遷”。盡管居委會在法理上屬于群眾自治組織，但是事實上已經(jīng)具有鮮明的“科層組織模式”的特征。而居委會的行為模式也日益行政化。
在上海的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，居委會所承擔的工作有十大類近百項，包括環(huán)境衛(wèi)生、社會治安、物業(yè)管理、民政幫困、計劃生育、糾紛調(diào)解、宣傳教育、文明達標、收款收費、人口普查等;與居委會工作有關的部門有四十多個，在街道層面上與居委會工作發(fā)生聯(lián)系的職能部門有：街道辦事處的民政科、勞動科、社教科、衛(wèi)生科、城管科、財審科、行政辦公室、綜合治理辦公室、警署、房管辦、環(huán)衛(wèi)所、工商所、糧管所、街道醫(yī)院以及區(qū)園林管理所等。另外一項對居委會干部的抽樣調(diào)査結果表明，有93. 3%的居委會干部認為各項事務主要來自街道辦事處，相比之下，只有6.7%的人認為來自社區(qū)居民。街道對居委會具體工作的考核，往往實行工作年度目標考核實際上是街道辦事處各個科室對居委會的考核，往往實行年度目標考核。
因而，一到年末，居委會就要應接不暇地迎接考核和檢查。對上海市嘉定區(qū)的十個居委會的調(diào)查表明，1996－1997年，居委會共接受上級(不包括市)考核247次，檢查434次，驗收評比168次，平均每個居委會接受考核、檢查、評比42.5次;另外共參加上級召開的會議總數(shù)達1790次，平均每個居委會達90人次。
(二)“社工站”和“選聘分離”體制
為了平衡居民自治與行政管理的關系，在推行“兩級政府，三級管理”體制的同時落實“四級網(wǎng)絡”,自2000年以來，“去行政化”開始成為上海社區(qū)政策的重要導向。圍繞強化居民自治的目標，一系列新的制度安排被創(chuàng)造出來，其中值得關注的包括社工站體制、“三會”制度，以及居委會直接選舉等?？傮w上，這些微觀的制度創(chuàng)新力圖再造居委會，改變其向官僚工作組織演化的軌道，回歸其社會屬性，使之成為居民自治和參與的組織平臺。在所有“去行政化'的政策舉措中，最值得關注的是“社工站”體制。
其基本思路是在居民區(qū)治理中導入“社工站”這一新的組織要素，形成所謂的“議行分社，選聘分離”的組織架構，并且發(fā)展出新的治理運作機制，以剝離居委會的各類行政性事務。在一些基層的探索中，”社工站”的社區(qū)工作者承擔起政府在基層社會的行政管理職能，而居委會成為由居民或居民代表選舉產(chǎn)生的，以居民意志為取向、服務居民為使命的組織。就各社區(qū)組織之間的權力關系而言，街道成為社會工作者的聘用方，屬于購買服務的契約關系，而居委會是評議者，社工得對居民代表會議進行年度述職。
在實際運作中，社工站作為社區(qū)的“執(zhí)行層”,負責那些繁雜的與本小區(qū)居民有關的政府交辦的行政事務，配合物業(yè)公司認真辦理居民的公共事務和公益事業(yè)。其人員不一定是本小區(qū)居民，作為“上班族”,他們的工資由街道辦事處支付;而建立在民選基礎上的新居委會則成為“議事層”,居委會成員由那些熱心公共事務、在居民中享有一定聲望的居民通過選舉產(chǎn)生，他們對社工有聘用和監(jiān)督的權力。在居委會和社工的關系中，街道給社工的工資是由居委會根據(jù)社工的勞動數(shù)量和質(zhì)量來分配的，而社工每半年要向居民代表大會進行述職，居委會則要對社工進行年度考核。作為配套措施，街道政府加大了社區(qū)工作的專業(yè)化和職業(yè)化建設，根據(jù)不同社區(qū)的特點，探索社區(qū)工作站和社區(qū)自治的最佳搭配方式。
在這方面，上海市閘北區(qū)L街道從2003年4月探索的“一站多居”的自治格局，具有相當?shù)牡湫托浴Ｕ劦竭@個制度創(chuàng)建的緣起，L街道辦事處負責人這樣描述：“我們的工作是為了推進自治。第一步是在2000－2003年，那時候我們先建立了義務干部工作制度，就是說我們一個居委會中有7個坐班的，另外再加3個居民，就是10個人坐班，培育居民的參與意識，你馬上叫居民做不行的。同時，我們在這個過程中籌備社工站。第二步，從2003年開始，我們構建一站多居的格局，每個居委會就2個坐班成員。到2006年我們就考慮居委會當工作委員會的運作，因為這個時候我們義務干部進來3年以后成熟了，接下來要求他們帶動其他人?！?具體而言，“一站多居”首先要求按照人戶規(guī)模和社區(qū)事務總量，按地域就近、事務相當?shù)脑瓌t建立“社區(qū)事務工作總站”,社工總站是一個具有法人資格的民辦非企業(yè)，根據(jù)地域、人口狀態(tài)以3 ~5個居委會，6000戶15000人口左右的規(guī)模將社區(qū)劃分為四個街區(qū)，社工總站在各街區(qū)分別建立工作分站，每個分站配備6名社丁。其次是實現(xiàn)“四個分離”,確?！熬印⒄尽毕嗷オ毩?，包括場地分離、人員分離、職責分離、機制分離，對社工站建立起了政府購買服務，契約化、項目化等新管理方式，并初步導入了評估機制和對事務本身的購買機制。
在社工站的體制中，社工站的工作職責是貫徹落實街道辦事處委托承辦的各項工作事項和服務;協(xié)助居民委員會做好居民區(qū)的公共事務和公益性工作;深人群眾，并充分利用居民區(qū)內(nèi)的各種資源，為居民群眾辦實事;定期向街道辦事處匯報工作和向居民委員會通報工作，聽取意見和建議;建立學習制度、工作制度、財務制度、會議制度、聯(lián)系居民制度、資料歸檔制度。
從實際中看，社工站共承接了街道各個職能科室的工作約70項。其中計劃生育條線15項，綜合治理條線9項，民政條線7項，群體條線14項，文教條線15項，救助條線6項。
在這些試驗性探索的基礎上，2006年，上海市民政局總結并出臺了為居委會“減負”的政策。在《上海市社區(qū)居民事務工作站規(guī)范化建設要求》中，“工作站”被定義為“政府、社會出資購買其服務的非盈利性公益服務組織，具有一定人員規(guī)模的工作站應當辦理民辦非企業(yè)單位法人登記”。工作站可以在街道層面設置若干個，實施“多居一站”,也可以進行分類設置。工作站站長應該具有社會工作者國家四級或社工師資格。工作站主要承接政府部門和街道辦事處下沉到基層的社會性事務工作，承接從居委會剝離出來的社會性事務，比如協(xié)助調(diào)解民間糾紛，居民區(qū)的保潔、保綠和保安工作等，承接包括為老人服務在內(nèi)的社區(qū)公益性服務。街道辦事務、居委會和工作站是委托與被委托的關系。文件中特別強調(diào)“要避免將工作站簡稱街道辦事處的下屬機構和居委會的工作機構”。
這種制度安排的意圖在于推動基層治理的職業(yè)化和專業(yè)化，促使社區(qū)治理結構從傳統(tǒng)的科層組織模式轉為一種混合的模式，即“社會工作和志愿參與相結合”的模式。從市民政局和街道辦事處的立場來看，社工站的制度設計體現(xiàn)了合作治理、服務外包、居民自治的理念，通過社工站對行政事務的分流和項目化運作，有助于促進居委會回歸社會屬性，真正成為一個公民自主參與的平臺。換言之，由于社工站分流了相當一部分的行政事務，居委會可以從體制上突破“行政化”的路徑依賴，進入“居民自主參與”的軌道。在L街道辦事處主任看來，“一站多居模式一旦運作開來，它不僅有助于居委會向下看，對我們科室的很多傳統(tǒng)工作作風也有改善作用。為居委會減負，首先就是改革政府部門，因為你必須先弄清楚哪些要交給居委會，哪些要交給社T.站。另外社工的一些工作理念，比如`助人自助'也影響到有關科室的工作方式革新” 。
(三)居委會的邊緣化和“再行政化”
社工站的導入實際上是一種新型的基層組織機制的形成過程，它鮮明地改變了基層治理中的權力結構。對作為法定自治主體的居委會來說，社工站使得傳統(tǒng)的官僚自治模式的微觀制度環(huán)境發(fā)生了變化，并改變了居委會的資源汲取模式，直接導致后者在一定程度上被“脫嵌” 了。有了社工站以后，居委會和街道的條線以及其他體制內(nèi)組織之間的制度化關聯(lián)相對顯得更弱。
尤其是在居委會直選之后，更多的行政和準行政事務通常是由社工來完成的，這就進一步促使居委會與傳統(tǒng)的行政攤派事務脫鉤，因而增大了與街道辦事處的“行政距離”。街道辦事處民政科負責人對此分析指出，“相對于居委會來說，社工站有具體、明確的事務，而且這些事務大部分來自街道，社工站來居委會了解情況，暗含兩者存在某種上下級關系，給居委會的感覺就是，社工站和街道的關系更為緊密，居委會則被邊緣化了?！?/span>
然而，耐人尋味的是，居委會在基層行政管理過程中的邊緣化并不意味著它必然真正轉型為一種志愿參與的公民組織。面對組織環(huán)境的這種變化，居委會采取了一系列能動的策略來排斥社工站，試圖與社工站“搶活干”,從而出現(xiàn)了 “再行政化”的趨勢。對L街道的新體制運作的觀察表明，自從社工站體制被引入之后，基層治理中出現(xiàn)了某些微妙的沖突。用一位社工站社工的話來說，“如今，居委會的許多事務被剝離出去，那么居委會還需要那么多人嗎？但是，居委會的人就有一種自然的反應，認為是我們把事情剝走了，是我們社工搶了他們的飯碗。按照規(guī)定，我們是居委會的合作者。
我們站里的社工要與居委會干部有聯(lián)系。于是，他們就有一種感覺，仿佛是我們社工在領導居委會，因為是一個社工對應三五個居委會”。田野觀察也表明，在新體制下，居委會開始積極排斥社工站，努力合理化并重建其與街道辦事處的行政聯(lián)系。一位居委會委員就抱怨說，“一站多居是我們街道的創(chuàng)新，但是這個模式比較超前，并不符合當前的實際情況。實際上，減負不是說減就減的，居民區(qū)的事情樣樣都要管的。居民找上門來，你不能說這個事情我們不管，只要他們在這里，我們就都要管的。不能講我們減負了，就什么都不管了”。另一位居委會委員則說，“我們的體制是個倒金字塔，從錢、人和地位上來講，市、區(qū)里都是最多的，下來是街道，最底層是居委會，但他們所有的任務都還是要居委會來做。我們名義上是自治組織，還不如直接把我們叫做行政組織”。專業(yè)化導向的社工站和屬地的居委會之間似乎陷人了某種沖突和競爭的關系。為了實現(xiàn)行政管理與居民自治的再平衡，2009年以后，上海的居委會建設政策開始進行調(diào)整，不僅提倡為居委會“減負”,而且強調(diào)“增能”,以避免居委會在社區(qū)自治事務中流失其影響力和主導權。實際上，2006年以來，作為對居委會邊緣化現(xiàn)象的回應，許多街道在社工站的建設中已經(jīng)采取了 “選聘合一”的方式，即社工站的成員和民選的居委會成員實際上是“兩塊牌子，一套人馬”。新時期的基層自治工作開始強調(diào)居委會的自治能力而非“選聘分離”或“議行分設”,目標是重建居委會在基層治理結構中的法定核心地位？
四、結論與簡要討論
不管是把原來居委會的行政功能轉向社工站，還是承接給更為專業(yè)化的社工組織，基層治理過程的“社工化”都曾被認為是社區(qū)治理的一個積極的改革取向，它為基層治理的專業(yè)化和基層自治的社會參與開辟了一個新的空間。在新的體制下，街道對社工站和居委會工作具有指導職能;社工站接受街道辦事處委托的社會行政性、服務性、公益性任務，通過整合社會服務資源，讓居民享受到更專業(yè)的服務;居委會則配合社工站的工作。這種創(chuàng)新模式可以重新整理政府行政管理與居民群眾自治之間的關系，從理論上說，它不僅能夠促使基層群眾自治邁向“社工模式”和“志愿模式”,也能夠推進基層行政管理的流程再造和行政服務的專業(yè)化水平，甚至有助于提升基層社區(qū)的鄰里社會資本。尤其是在基層政府看來，以社工站取代或者補充居委會在基層治理中的不足，不僅彰顯知識化專業(yè)化優(yōu)勢，而且能夠提高社區(qū)工作站的辦事效率，節(jié)省人力成本。本文并不否認通過社工站來促進居委會“去行政化”的合理性，但我們試圖展現(xiàn)這一實踐過程的動力機制及其復雜性。初步的經(jīng)驗觀察展示出基層治理的組織形式選擇背后的多重邏輯。建立社工站、為居委會減負，使之從之前的科層組織模式過渡到志愿參與模式，這似乎是基層政府效率和理性邏輯使然。在L街道所出現(xiàn)的“一站多居”體制，實際上是按照社工站提供服務的成本、效率和規(guī)模進行科學測算，按功能和效率進行合理布局的結果。然而，在現(xiàn)實中，這種選擇深受權力導向的組織策略行動的影響，因而交織于權力邏輯之中。一些居委會采取“再行政化”的行動策略、“抵制社工站”,這就在很大程度上制約了專業(yè)化導向的社工站體制，并使之難以如期運作，結果是基層治理體制選擇難以切實地從科層組織模式轉換為社工和志愿參與模式。這種現(xiàn)象也契合了已有的一些觀察：居委會具有行政權力再生產(chǎn)的傾向，盡管國家賦予居委會以新的組織要素，但是這些要素實際上很難構成組織實質(zhì)上的改變，更無法形成對于既定組織格局的挑戰(zhàn)。
那么，居委會的這種特定的行動策略的根源何在？毋庸置疑，這與相關法律制度的模糊性有關。根據(jù)我國的《城市居委會組織法》，居委會有協(xié)助政府開展工作的職責，居委會必須協(xié)助承擔行政性任務(如公共衛(wèi)生、計劃生育、維持治安等)。由于缺乏細節(jié)性的法律規(guī)范(尤其是《社區(qū)法》),這就為政府向基層攤派行政事務以及居委會的行政化取向提供了制度空間。當然，這種狀況也反映出基層治理難以完全進行細致的功能和結構區(qū)分。換言之，基層事務的屬性決定了治理的專業(yè)化取向有其內(nèi)在的限度。的確，不管是社工站的社工還是居委會成員，都認為決策和執(zhí)行難以區(qū)分，社工和居委會的工作分配是“你中有我，我中有你”,“分工不分家”。除此之外，人們也可以把這種現(xiàn)象歸咎于“路徑依賴”或者某種自發(fā)參與傳統(tǒng)的缺失或“志愿精神”的供給不足——正是因為社區(qū)內(nèi)部缺乏自治精神，居委會在被社工站邊緣化之后出現(xiàn)行政再依附的態(tài)勢。
從根本上說，基層治理的這種組織困境，可能還根植于居委會、政府和社區(qū)之間在歷史上形成的一種特定的非對稱性的二元資源依賴結構。一方面，居委會需要從政府那里獲得工具性資源，包括辦公經(jīng)費、辦公場地，以及居委會成員的工資、福利等;居委會開展工作所需要的一些政治資源，如組織資源(黨組織)和行政權威也都來自行政體系。而政府之所以為居委會提供這些資源，乃是因為居委會具有在地化的行政協(xié)助之功能。另一方面，居委會需要從社會中獲得合法性資源，包括社區(qū)居民的參與和認同。兩種資源對于居委會都是不可或缺的，而居委會獲得合法性資源的前提，就在于能夠利用工具性的行政資源為居民的一些公共福利事項提供服務。在居委會與其組織環(huán)境之間的這種復雜的、非對稱性的資源依賴結構下，社工站的改革反而激發(fā)了居委會的再行政化的策略行動，其實質(zhì)是通過承擔更多的行政事務實現(xiàn)自我增權，這可能是基層自治難以真正擺脫“科層組織模式”的根源所在。
實際上，基層治理的實踐并不缺乏成功的制度變遷。在組織現(xiàn)實中，自愿的、富有活力的、內(nèi)源的參與能夠擺脫“寡頭統(tǒng)治鐵律”在資源依賴結構(從而是權威來源結構)發(fā)生變化的條件下，居委會告別“科層化”是可能的。組織形式演化存在豐富的差異性，其背后的機制無疑需要進一步加以考量。如同Paul DiMaggio等制度主義者所說，制度安排和組織設計并非鐵籠，場域中的制度壓力未必自然帶來組織的順從行為。不管怎樣，制度選擇理論和資源依賴理論可以幫助我們重新思考和評估組織設計中那些潛在而重要的政治和利益因素。畢竟，在制度選擇的過程中，理性或者效率并非決定著組織選擇的唯一動力，組織的制度變遷邏輯還包含著復雜的權力邏輯。組織變遷的對象并非被動的客體，而是具有選擇能力的、積極維護并再造組織間資源依賴關系的行動主體，這就在一定程度上說明了那些旨在推動居委會去行政化的措施是如何陷人困境的。
原文參見：劉春榮, 湯艷文. 告別科層?基層群眾自治的組織變遷及其困境[J]. 當代中國政治研究報告, 2013(00).
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