關(guān)于省級人民政府征收土地批復的可訴性問題，目前司法界普遍持不可訴的觀點。該觀點認為：省級人民政府征收土地的批復屬于《中華人民共和國行政復議法》第三十條第二款規(guī)定的最終裁決行為，因此不具有可訴性。
但是，該觀點也受到了很多質(zhì)疑：國務(wù)院或省級人民政府征地的批復性質(zhì)實為征地決定，征地批復中明確記載了征收土地的具體位置和面積。據(jù)此，集體土地將變成國有土地，原來老百姓在集體土地上的房子將變成國有土地上的房子……對土地權(quán)利人將產(chǎn)生必然的和確定的法律效果，怎么不可訴呢？
今天，行政法公號推出兩篇持可訴觀點的文章，供大家討論。文章來源于網(wǎng)絡(luò)，向作者致謝！
一、對征地批復不服也可以提起行政訴訟
作者：李春蘭律師
來源：http://www.chaiqian148.com/news/?378.html
隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程的加快,土地成為推動經(jīng)濟發(fā)展的重要力量,土地征收現(xiàn)象越來越普遍。土地征收是國家為實現(xiàn)公共利益而強制調(diào)整人民土地權(quán)益的行政行為。
中華人民共和國行政訴訟法釋義：第2條公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。
對征地批復行為不服能否提起訴訟，有觀點認為不可訴，其依據(jù)是：《中華人民共和國行政復議法》第三十條第二款規(guī)定，國務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府對行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認土地等自然資源的所有權(quán)的行政復議決定為最終裁決。依此規(guī)定，國務(wù)院或省級人民政府的復議決定是不可訴的，征用土地決定也應(yīng)當是不可訴的。在實踐中，行政機關(guān)還常以征地批復是內(nèi)部審批行為，批復是上下級機關(guān)之間的內(nèi)部公文，屬于上級機關(guān)向下級機關(guān)作出的內(nèi)部指示。批復的內(nèi)容對行政相對人不直接發(fā)生法律效力，行政相對人與作出批復的機關(guān)之間不具有直接法律上的利害關(guān)系。對相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的是下級機關(guān)根據(jù)上級機關(guān)批復而作出的具體行政行為，而非該批復行為。
對此，我們認為，《中華人民共和國行政復議法》第三十條第二款并未明確規(guī)定征地決定不可訴，從復議決定不可訴并不能當然地得出復議決定所依據(jù)的行政行為不可訴的結(jié)論?！吨腥A人民共和國土地管理法》第四十五條規(guī)定：“征收下列土地的，由國務(wù)院批準：（一）基本農(nóng)田；（二）基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的；（三）其他土地超過70公頃的。征收前款規(guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，并報國務(wù)院備案”；第四十六條規(guī)定：“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施?！?span>國務(wù)院或省級人民政府征地的批復性質(zhì)實為征地決定，征地批復中明確記載征收土地的具體位置和面積，對土地權(quán)利人產(chǎn)生了必然的和確定的法律效果，其已經(jīng)直接對征地的利害關(guān)系人產(chǎn)生利害關(guān)系，符合獨立的具體行政行為的構(gòu)成要件。最高人民法院于2011年8月7日發(fā)布的《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第一條規(guī)定：“農(nóng)村集體土地的權(quán)利人或者利害關(guān)系人認為行政機關(guān)作出的涉及農(nóng)村集體土地的行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”。依此規(guī)定，涉及農(nóng)村集體土地征收的行政行為，土地權(quán)利人或利害關(guān)系人對征地批復行為不服，可以提起行政訴訟。
二、征地批復文件的可訴性
來源：http://china.findlaw.cn/fangdichan/zhengdibuchang/zdpf/zdpf/20160216/1259084.html
但凡征收集體土地的，必須申請辦理征地批復文件。征地批復文件具體包好兩個文件——征地批準文件與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批文件，這兩個文件在實踐中通常以同一個文件形式由同一個審批機關(guān)下發(fā)。
根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，征地報批分為兩級管轄，其中，以下三類土地需要由國務(wù)院批準：(一)基本農(nóng)田;(二)基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的；(三)其他土地超過七十公頃的。這三類之外的土地征收由省級人民政府批準，并報國務(wù)院備案。如果未經(jīng)取得征地批復文件或者取得征地批復文件存在違法之處而實施征地的行為，構(gòu)成違法征地，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)應(yīng)當立即停止，對被征地農(nóng)民構(gòu)成利益損失的還應(yīng)當承擔賠償責任。
實踐中，無證征地的案例不勝枚舉。結(jié)合征拆維權(quán)來談，一經(jīng)查證無證征地或者已取得征地批復文件違法情況屬實，維權(quán)就能出現(xiàn)四兩撥千斤的逆轉(zhuǎn)局面——被征地農(nóng)民可以理直氣壯地拒絕交出自己的土地;如果開發(fā)建設(shè)單位需要用地，則應(yīng)當圍繞農(nóng)民手中的土地使用權(quán)來一場公平議價的交易。
征地批復文件是合法還是違法，法律工作者可以依據(jù)法律規(guī)定以及實踐經(jīng)驗得出判斷，但此判斷不足以給征地批復文件“定性”，終局的有效判斷必須由人民法院做出。也就是說，無論是誰主張征地批復文件違法，都必須起訴到法院，要求法院支持自己的主張，而法院則依據(jù)證據(jù)規(guī)則、審判規(guī)則最終判定被訴征地批復文件的合法性。然而，筆者在承辦集體土地征地拆遷維權(quán)的過程中，卻遇到過一小部分法院以征地批復文件屬于內(nèi)部行政行為不具有可訴性為由，拒絕受理這類案件，讓經(jīng)歷了違法征地的人們求訴無門。筆者認為，這部分法院的此類做法極其錯誤，征地批復文件的可訴性無論是從法律上講，還是從法理上講，都是充分成立的。
首先，從法理上而言，征地批復不是內(nèi)部行政行為。
實踐中主張征地批復文件屬于內(nèi)部文件從而不具有可訴性的法院認為征地批復文件之所以不能訴是因為：（1）該文件是政府體制內(nèi)下級向上級就某個問題進行請示，而上級依據(jù)下級的請示而作出的批示。這種批示的性質(zhì)是政府機關(guān)內(nèi)部的文件；（2）該文件不對外發(fā)生效力，只有地方政府發(fā)布了征地公告，征地行為才會開始。
筆者認為，內(nèi)部行政行為和外部行政行為，是行政法理論中的一個分類，其區(qū)分的標準在于，內(nèi)部行政行為只對行政機構(gòu)內(nèi)部起作用，不會對外界產(chǎn)生直接影響，而外部行政行為對外界產(chǎn)生影響，直接影響了行政機關(guān)外部的群體的利益。目前理論界公認的內(nèi)部行政行為僅指行政機關(guān)內(nèi)部的獎勵、任免行為，對于這類內(nèi)部行政行為不服，只能通過內(nèi)部申請復核的方式來處理，而不能提起訴訟。因此，判斷征地批復文件是否是內(nèi)部行政行為，只需要認清它是否對外界產(chǎn)生作用就可以了?；谝韵氯c，我們可以發(fā)現(xiàn)征地批復文件實實在在會對外界產(chǎn)生作用，不屬于內(nèi)部行政行為的范疇。
其一，征地批復文件的批準行為是征地管理體制要求的法定行為。法律的規(guī)定使得該行為無法由基層政府直接作出，必須由上、下級政府聯(lián)合作出。從整體上來看，只有上、下級的共同努力才會有對集體土地的征收。如果沒有下級申請，上級無法作出批準。反之，如果上級不批準，下級也無法進行征地行為（這是一種法的理想狀態(tài)，現(xiàn)實往往不是這個樣子。上級政府沒有批準，下級政府照樣征地的現(xiàn)象很多很多）。而內(nèi)部行為呢，它不需要這種配合，而是單向性的，上級可以依法任免、獎懲下級，不需要下級的申請。
其二，征地批復行為內(nèi)容是對外部事務(wù)的處理，而不是內(nèi)部事務(wù)的處理。任何的征地批復，處理的都是行政機關(guān)外部的關(guān)于土地上的事情。這直接涉及外部事務(wù)的處理，和內(nèi)部行政行為處理的是內(nèi)部事務(wù)相去甚遠。
其三，征地批復行為一經(jīng)完成，便會對外產(chǎn)生效力：集體土地變成了國有土地；原來老百姓在集體土地上的房子變成了國有土地上的房子；原本村子就能決定的事情，村子不能再決定了。這種外部的影響是客觀存在的，也是顯而易見的，因此說部分法院聲稱征地批復文件是內(nèi)部行為，不對外產(chǎn)生影響是無論如何都站不住腳的。
其次，從法律上來講，征地批準文件具有可訴性是法律規(guī)定的。
為了解決什么樣的行政行為能夠起訴的難題，最高人民法院在《行政訴訟法若干問題的解釋》中進行了排除式的說明——公民、法人或者其他組織對下列行為不服提起訴訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：(一)行政訴訟法第十二條規(guī)定的行為;(二)公安、國家安全等機關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實施的行為;(三)調(diào)解行為以及法律規(guī)定的仲裁行為;(四)不具有強制力的行政指導行為;(五)駁回當事人對行政行為提起申訴的重復處理行為;(六)對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為。并對行政訴訟法第十二條的規(guī)定進行了闡述——。行政訴訟法第十二條第(一)項規(guī)定的國家行為，是指國務(wù)院、中央軍事委員會、國防部、外交部等根據(jù)憲法和法律的授權(quán)，以國家的名義實施的有關(guān)國防和外交事務(wù)的行為，以及經(jīng)憲法和法律授權(quán)的國家機關(guān)宣布緊急狀態(tài)、實施戒嚴和總動員等行為;第(二)項規(guī)定的“具有普遍約束力的決定、命令”，是指行政機關(guān)針對不特定對象發(fā)布的能反復適用的行政規(guī)范性文件。第(三)項規(guī)定的“對行政機關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定”，是指行政機關(guān)作出的涉及該行政機關(guān)公務(wù)員權(quán)利義務(wù)的決定;第(四)項規(guī)定的“法律規(guī)定由行政機關(guān)最終裁決的具體行政行為”中的“法律”，是指全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定、通過的規(guī)范性文件。通過上述排除式規(guī)，我們可以發(fā)現(xiàn)征地批復文件并不在此列，也就是說，征地批復文件毫無疑問地具有行政可訴性。
此外，無論是行政復議法還是行政訴訟法都有類似的規(guī)定，允許對上級行政機關(guān)批準文件提起行政復議或者行政訴訟。征地批復文件作為上級批準文件的類型之一，自然可以具有可訴性。
綜上，征地批復文件的可訴性本無爭議。實踐中，之所以有部分司法機關(guān)故意將該征地批復文件所涉行政行為定性為內(nèi)部行為而不予受理此類訴訟，實質(zhì)是現(xiàn)行管理體制下并不獨立的司法對權(quán)力膨脹型地方政府的不當妥協(xié)。
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