“三個辦法一個指引”具體是指銀監(jiān)會下發(fā)的《流動資金貸款管理暫行辦法》（2010年）、《個人貸款管理暫行辦法》（2010年）、《固定資產(chǎn)貸款管理暫行辦法》（2009年）和《項(xiàng)目融資業(yè)務(wù)指引》（2009年），雖然發(fā)布時(shí)間較早，在實(shí)踐中也存在一些不足，但目前仍是我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的貸款業(yè)務(wù)法規(guī)的基本框架，也是商業(yè)銀行對信貸的風(fēng)險(xiǎn)管控的基本要求。從事信貸業(yè)務(wù)及金融法律事務(wù)一定要對“三個辦法一個指引”有充分的了解。
一、三個辦法一個指引的法律性質(zhì)問題
“三個辦法一個指引”是銀監(jiān)會以“令”的形式公布的。銀監(jiān)會作為國務(wù)院直屬的正部級事業(yè)單位，“三個辦法”均是其依據(jù)《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《中華人民共和國商業(yè)銀行法》制定的，通常認(rèn)為“三個辦法”屬于部門規(guī)章，可以依據(jù)上位法設(shè)定行政處罰（也有人從《立法法》分析，認(rèn)為“三個辦法”嚴(yán)格意義上只是行業(yè)規(guī)范性文件）；而“一個指引”是依據(jù)《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《中華人民共和國商業(yè)銀行法》《固定資產(chǎn)貸款管理暫行辦法》制定的，應(yīng)屬規(guī)范性文件?！叭齻€辦法一個指引”的共同上位法是《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《中華人民共和國商業(yè)銀行法》。
從監(jiān)管上看，“三個辦法”屬于審慎性經(jīng)營規(guī)則。按照《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第21條，“銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的審慎經(jīng)營規(guī)則，由法律、行政法規(guī)規(guī)定，也可以由國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依照法律、行政法規(guī)制定”，審慎性經(jīng)營規(guī)則“包括風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制、資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量、損失準(zhǔn)備金、風(fēng)險(xiǎn)集中、關(guān)聯(lián)交易、資產(chǎn)流動性等內(nèi)容”，“三個辦法”是對貸款業(yè)務(wù)活動的規(guī)范，涉及銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制、資產(chǎn)質(zhì)量、損失準(zhǔn)備金、風(fēng)險(xiǎn)集中等多個方面，屬于審慎性經(jīng)營規(guī)則。
另外，由于采用項(xiàng)目融資方式的項(xiàng)目通常都屬于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，所發(fā)放的貸款屬于固定資產(chǎn)貸款，因此，《指引》明確《固定資產(chǎn)貸款管理暫行辦法》是其立法依據(jù)之一，項(xiàng)目融資中貸款的全流程管理、支付管理等內(nèi)容均遵照《固定資產(chǎn)貸款管理暫行辦法》有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。但項(xiàng)目融資具有不同于一般固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)特征，如貸款償還主要依賴項(xiàng)目未來的現(xiàn)金流或者項(xiàng)目自身資產(chǎn)價(jià)值；通常融資比例較高、金額較大、期限較長、成本較高和參與者較多，從而風(fēng)險(xiǎn)較大，往往需要多家銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)參與，并通過復(fù)雜的融資和擔(dān)保結(jié)構(gòu)以分散和降低風(fēng)險(xiǎn)等。這些風(fēng)險(xiǎn)特征使得項(xiàng)目融資不同于一般的固定資產(chǎn)貸款，需要采取一些有針對性的措施對其風(fēng)險(xiǎn)加以控制和防范。因此，在制定《固定資產(chǎn)貸款管理暫行辦法》的基礎(chǔ)上，還需要專門制定《指引》。
二、三個辦法一個指引的核心目標(biāo)
“三個辦法一個指引”的核心目標(biāo)就是要促進(jìn)銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管制度的系統(tǒng)化調(diào)整與完善，促進(jìn)貸款業(yè)務(wù)的健康規(guī)范發(fā)展，強(qiáng)調(diào)實(shí)貸實(shí)付，防控貸款被挪用的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)銀行實(shí)現(xiàn)貸款的精細(xì)化和全流程管理，規(guī)范和強(qiáng)化貸款風(fēng)險(xiǎn)管控，保護(hù)客戶的合法權(quán)益，支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
商業(yè)銀行作為金融資金運(yùn)作體系最主要、最關(guān)鍵的平臺，不只是把錢貸給借款人，還要監(jiān)控借款人怎么花錢、把錢花到哪里去、有什么樣的用途，銀行必須嚴(yán)格遵照監(jiān)管要求操作，才可以達(dá)到資金監(jiān)控的效果；同時(shí)，銀行還要監(jiān)管回籠資金，保障銀行、儲戶及國有資產(chǎn)的利益。
三、三個辦法一個指引的基本原則
（一）強(qiáng)調(diào)全流程管理原則。
信貸業(yè)務(wù)首先要注重流程，從程序上掌握和防范風(fēng)險(xiǎn)。全流程貸款管理強(qiáng)調(diào)要將有效的信貸風(fēng)險(xiǎn)管理行為貫穿到貸款整個生命周期中的每一個環(huán)節(jié)，按照有效制衡的原則將各環(huán)節(jié)職責(zé)落實(shí)到具體的部門和崗位，并建立明確高效的問責(zé)機(jī)制，切實(shí)推動銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)真正實(shí)現(xiàn)貸款管理模式由粗放型向精細(xì)化的轉(zhuǎn)變。
過去簡單地把信貸流程劃分為貸前、貸中、貸后三個環(huán)節(jié)。但這種簡單地劃分難以有效防范貸款操作中的風(fēng)險(xiǎn)并實(shí)施有效的管控。貸款新規(guī)從全流程管理的思路出發(fā)，將傳統(tǒng)的貸前、貸中、貸后三個環(huán)節(jié)改變?yōu)槭芾怼⒄{(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評估、審批、簽約、發(fā)放、支付、貸后管理等八大環(huán)節(jié)。
（二）強(qiáng)調(diào)誠信申貸原則。
誠信原則被稱為是合同法律制度領(lǐng)域的“帝王原則”。三個辦法一個指引，在很多條款的規(guī)定里都直接或間接的體現(xiàn)著對誠信的要求，規(guī)定了借款人應(yīng)當(dāng)承諾和保證的事項(xiàng)。強(qiáng)調(diào)借款人在申貸中要恪守誠實(shí)守信原則，如實(shí)、全面、及時(shí)向貸款人提供財(cái)務(wù)信息和進(jìn)行重大事項(xiàng)披露。借款人要按照貸款人要求的具體方式和內(nèi)容提供貸款申請材料，并且承諾所提供材料是真實(shí)、完整、有效的，借款人應(yīng)證明其設(shè)立合法、經(jīng)營管理合規(guī)合法、信用記錄良好、貸款用途明確合法以及還款來源明確合法等，借款人應(yīng)承擔(dān)未按合同承諾向貸款人提供真實(shí)、完整、有效材料的違約責(zé)任。
（三）強(qiáng)調(diào)協(xié)議承諾原則。
合同是經(jīng)濟(jì)生活的紐帶，合同信用是構(gòu)建和諧社會的市場經(jīng)濟(jì)、信用經(jīng)濟(jì)和法治經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，市場經(jīng)濟(jì)和交易通過合同聯(lián)系起來。銀行的各種對外業(yè)務(wù)最終都通過合同的形式體現(xiàn)出來。
“三個辦法一個指引”要求銀行應(yīng)與借款人以及其他相關(guān)方通過簽訂完備的貸款合同等協(xié)議文件，強(qiáng)調(diào)合同或協(xié)議的有效管理，強(qiáng)化貸款風(fēng)險(xiǎn)要點(diǎn)的控制，明確借貸雙方的協(xié)議與承諾事項(xiàng)，規(guī)范各方有關(guān)行為，明確各方權(quán)利義務(wù)，調(diào)整各方法律關(guān)系，追究各方法律責(zé)任，包括：承諾申貸的真實(shí)有效、承諾貸款的真實(shí)用途、明確貸款資金的支付方式、明確雙方的權(quán)利義務(wù)、明確借款人不履行合同或怠于履行合同時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的違約責(zé)任等。同時(shí)要求銀行應(yīng)當(dāng)配備專業(yè)的人員，加強(qiáng)對合同或協(xié)議的有效管理。
（四）強(qiáng)調(diào)“貸放分控”原則。
“三個辦法一個指引”對于信貸風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)、貸款審批、貸款發(fā)放均作出的明確的規(guī)定，貸放分離是其中一個明顯的特征。貸放分控是指銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)將貸款審批與貸款發(fā)放作為兩個獨(dú)立的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，分別管理和控制，“強(qiáng)調(diào)貸款審批通過不等于放款，審貸分離，分級審批”。
具體體現(xiàn)為：貸款人應(yīng)設(shè)立獨(dú)立的貸款發(fā)放部門或崗位，負(fù)責(zé)審核各項(xiàng)放款前提條件，貸款資金用途；采取委托貸款人支付的，貸款人應(yīng)審核支付申請的信息是否與商務(wù)合同相符；采用借款人支付方式的，貸款人應(yīng)對借款人提交的支付申請進(jìn)行審核；采用貸款共管賬戶資金支付，貸款人應(yīng)按照委托貸款人或借款人支付方式進(jìn)行審核。
（五）強(qiáng)調(diào)實(shí)貸實(shí)付原則。
“實(shí)貸實(shí)付”是指銀行要根據(jù)貸款項(xiàng)目進(jìn)度和有效貸款需求，在借款人需要對外支付貸款資金時(shí)，根據(jù)借款人的提款申請以及支付委托，將貸款資金通過貸款人受托支付等方式，支付給符合合同約定的借款人交易對象的過程。其關(guān)鍵是讓借款人按照貸款合同的約定用途，減少貸款挪用的風(fēng)險(xiǎn)。特別是把受托支付作為了實(shí)貸實(shí)付的重要手段，將貸款資金直接支付給借款人的交易對象，而不是由借款人支付資金，這確保了貸款實(shí)際用途與約定用途一致，有效降低了信貸風(fēng)險(xiǎn)，也降低了借款人的財(cái)務(wù)成本。
推行實(shí)貸實(shí)付，除了有利于確保信貸資金進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)，避免信貸資金違規(guī)流入股市、樓市等，還有利于貸款人提高貸款的精細(xì)化管理水平，加強(qiáng)對貸款資金使用的管理和跟蹤，為實(shí)現(xiàn)全流程管理、協(xié)議承諾原則提供了操作的抓手和依據(jù)，有助于貸款人防范信用風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)。
（六）強(qiáng)調(diào)貸后管理原則。
貸后管理是指商業(yè)銀行在貸款發(fā)放以后所開展的所有信貸風(fēng)險(xiǎn)管理工作。“三個辦法一個指引”在沿襲商業(yè)銀行傳統(tǒng)貸后管理方式的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)銀行要介入重大經(jīng)營，加大銀行對借款人的話語權(quán)，要求銀行要做到：監(jiān)督貸款資金按用途使用；對借款人賬戶進(jìn)行監(jiān)控；強(qiáng)調(diào)借款合同的相關(guān)約定對貸后管理工作的指導(dǎo)性和約束性；明確了貸款人按照監(jiān)管要求進(jìn)行貸后管理的法律責(zé)任。
為此，要求銀行“建立貸款質(zhì)量監(jiān)控制度和貸款風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系”、“建立貸后動態(tài)監(jiān)測和重估制度”、“按照法律法規(guī)規(guī)定和借款合同的約定，追究借款人的違約責(zé)任”、“參與借款人貸款重組，維護(hù)貸款人債權(quán)”。
（七）強(qiáng)調(diào)罰則約束原則。
罰則約束是指監(jiān)管部門對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行貸款新規(guī)的行為進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，對于明顯違反貸款新規(guī)的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，監(jiān)管部門將利用市場準(zhǔn)入、現(xiàn)場檢查、非現(xiàn)場監(jiān)管等手段給予處罰，以保障辦法的執(zhí)行力。通過合理設(shè)定貸款業(yè)務(wù)的處罰類別，可以督促銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)貸款的全流程管理，進(jìn)一步提高我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)依法經(jīng)營的水平。
不落實(shí)有關(guān)規(guī)定，將面臨嚴(yán)格的監(jiān)管處罰：
一是采取監(jiān)管措施。采取監(jiān)管措施的法律依據(jù)是《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第三十七條，包括暫停部分業(yè)務(wù)、限制分配紅利和其他收入、調(diào)整高管人員等，針對的行為主要涉及制度建設(shè)、流程、執(zhí)行等全局的問題。
二是行政處罰。行政處罰的依據(jù)是《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第四十六條和第四十七條，針對的多是具體的行為而非制度流程。包括罰款、責(zé)令停業(yè)整頓、吊銷經(jīng)營許可證、給予高管紀(jì)律處分、取消高管任職資格。如對貸款調(diào)查、審查、放款等環(huán)節(jié)未盡職的除采取上述監(jiān)管措施外，還可處以最高不得超過3萬元罰款；對越權(quán)審貸、違規(guī)放貸、違規(guī)支付貸款資金的，除采取監(jiān)管措施外，可處以最高不得超過30萬元罰款。
四、三法一引對信貸業(yè)務(wù)的影響
“三個辦法一個指引”的發(fā)布，對商業(yè)銀行審核貸款和發(fā)放貸款的規(guī)則發(fā)生了根本性變化，商業(yè)銀行必須強(qiáng)化貸款的全流程管理，根據(jù)企業(yè)提供的真實(shí)完善的合同，對大額貸款采用實(shí)貸實(shí)付和受托支付的原則，控制貸款資金流向，嚴(yán)格貸后管理，防止過度授信和貸款被擠占挪用。
從防范風(fēng)險(xiǎn)角度出發(fā)，應(yīng)看到三個方面的問題：
一是“三個辦法一個指引”從制度層面對銀行防控風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，其中的標(biāo)準(zhǔn)并不高，是銀行最基礎(chǔ)、最低限度必須遵照的準(zhǔn)則，銀行在結(jié)合自身業(yè)務(wù)實(shí)際的基礎(chǔ)上進(jìn)行流程設(shè)計(jì)、崗位安排、合同完善、嚴(yán)格管理等方面出發(fā)，來防范風(fēng)險(xiǎn)漏洞，強(qiáng)化精細(xì)化管理水平。
二是監(jiān)管部門有了對銀行信貸業(yè)務(wù)合規(guī)性審查的基本準(zhǔn)則，管理及處罰均有具體詳細(xì)的規(guī)定和依據(jù)。
三是一旦發(fā)生貸款詐騙刑事案件后，公安機(jī)關(guān)以有了以“違法發(fā)放貸款罪”追究銀行工作人員罪責(zé)以及銀行人員做到盡職免責(zé)對抗刑事責(zé)任追究的基本衡量標(biāo)準(zhǔn)。違法發(fā)放貸款罪中的“國家規(guī)定”的發(fā)布機(jī)關(guān)只能是全國人大、全國人大常委會和國務(wù)院，如《商業(yè)銀行法》等，但由于這些國家規(guī)定非常原則和籠統(tǒng)，基本都能囊括進(jìn)去，因此包括“三個辦法一個指引”都能看作是“國家規(guī)定”的細(xì)化。
因此“三個辦法一個指引”對于銀行及其工作人員，可以說既是的“緊箍咒”，也是“護(hù)身符”，是信貸人員（包括風(fēng)控、法規(guī)、清收人員）在銀行工作的“安身”“立命”之本。
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