2015年以前，部分工程總承包試點項目取得了顯著成效，但主要集中在冶金、化工等工藝性很強的行業(yè)，在房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域工程總承包模式推行得并不理想。2016年住建部《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進一步推進工程總承包發(fā)展的若干意見》（建市〔2016〕93號）[1]、2017年國務(wù)院辦公廳《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2017〕19號）[2]等文件出臺以來，房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包在全國各地廣泛推行，但卻走出了長期以來發(fā)展緩慢的狀態(tài)。經(jīng)過多年市場培育，以2019年住房城鄉(xiāng)建設(shè)部及國家發(fā)展和改革委員會共同頒發(fā)的《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》[3]出臺為標志，工程總承包踏上了發(fā)展的快車道。在此辦法中，工程總承包定義為“承包單位按照與建設(shè)單位簽訂的合同，對工程設(shè)計、采購、施工或者設(shè)計、施工等階段實行總承包，并對工程的質(zhì)量、安全、工期和造價等全面負責的工程建設(shè)組織實施方式”，這意味著在房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，現(xiàn)階段推行的工程總承包將以設(shè)計、采購、施工（EPC）和設(shè)計、施工（DB）模式為主，而現(xiàn)實中EPC模式也是國內(nèi)最常用的工程總承包模式。
在此市場環(huán)境下，設(shè)計院和施工單位聯(lián)合中標的EPC項目越來越多，這類項目的概算編制業(yè)務(wù)也隨之增多。因項目建設(shè)組織模式不同，EPC項目的概算編制與傳統(tǒng)建設(shè)模式項目有著必然的差異，其中尤其需要注意施工單位牽頭EPC項目的概算編制。目前，很多概算編制人員（聯(lián)合體配合單位設(shè)計方）仍按傳統(tǒng)方式編制這類項目概算，導(dǎo)致施工圖預(yù)算或EPC合同結(jié)算價超概算價的矛盾比較突出，而國家卻未針對這類EPC項目概算編制發(fā)布相應(yīng)的指導(dǎo)文件。因此，對EPC項目尤其是施工單位牽頭的EPC項目概算編制進行研究，歸納容易出現(xiàn)的問題，和傳統(tǒng)模式對比分析產(chǎn)生問題的原因，最終提出解決思路，為EPC項目提供參考具有極其必要的現(xiàn)實意義。
1 EPC項目的分類及研究范圍
1.1 以項目階段為主線，按EPC項目發(fā)承包階段不同劃分
根據(jù)《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進一步推進工程總承包發(fā)展的若干意見》（建市〔2016〕93號）[1]及《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》[3]規(guī)定，工程總承包項目的發(fā)包階段，可以在“可行性研究、方案設(shè)計或者初步設(shè)計完成后”進行，以及“采用工程總承包方式的政府投資項目，原則上應(yīng)當在初步設(shè)計審批完成后進行”。雖然政府投資項目原則上要求在初步設(shè)計審批后進行工程總承包發(fā)包，但對非政府投資項目的總承包發(fā)包階段并未規(guī)定和強行要求。在實踐中，非政府投資項目依然存在相當數(shù)量的初步設(shè)計前進行EPC發(fā)包的項目。根據(jù)項目的階段不同進行EPC發(fā)包的情況可分為以下三類：
（1）在項目完成可研立項后進行EPC發(fā)承包，承接階段包含工程項目的方案設(shè)計、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計、勘察、采購及施工等工作；
（2）在項目方案設(shè)計完成后進行EPC發(fā)承包，承接階段包含工程項目的初步設(shè)計、施工圖設(shè)計、勘察、采購及施工等工作；
（3）在項目初步設(shè)計審批后進行EPC發(fā)承包，承接階段包含工程項目的施工圖設(shè)計、采購及施工等工作。
其中，在初步設(shè)計審批后進行EPC發(fā)承包的項目，初步設(shè)計概算已由業(yè)主委托的初步設(shè)計單位完成，不屬于EPC承包單位的工作，故不在本次分析范圍。
在項目完成立項后或者項目方案設(shè)計完成后進行EPC發(fā)承包的項目，初步設(shè)計屬于承包單位的工作范圍，初步設(shè)計概算作為初步設(shè)計的組成部分，需要由承包單位完成，因此此兩種階段發(fā)包的EPC項目是本次分析的主要對象。
1.2 以實施者為主線，按承擔EPC牽頭作用的主體不同劃分
目前我國民用建筑工程總承包主要采用“設(shè)計+施工”聯(lián)合體形式招標。聯(lián)合體雙方基于不同的分工及承擔角色的不同，存在“設(shè)計牽頭”和“施工牽頭”兩種EPC項目實施方式。
（1）由“設(shè)計牽頭”的EPC項目，設(shè)計概算屬于初步設(shè)計的組成部分。設(shè)計單位除了清楚設(shè)計概算的作用和對如何編制有著多年的經(jīng)驗之外，編制過程中能直接獲取EPC承包范圍和承包價等相關(guān)信息，能代表EPC方與甲方、財政評審機構(gòu)等政府職能部門直接對話和決策，和傳統(tǒng)建設(shè)方式項目編制概算的操作模式差異不大。
（2）由“施工牽頭”的EPC項目，施工單位就項目的造價應(yīng)全面對建設(shè)單位負責。但施工單位對設(shè)計概算的作用不清楚，對概算編制依據(jù)、方法和內(nèi)容不了解、不熟悉，通常還是由EPC配合方的設(shè)計單位編制概算。但設(shè)計單位只是配合單位，且概算由設(shè)計單位委托其專門編制概算的部門來完成，概算編制人需要了解的信息需通過設(shè)計人再傳達到施工單位。因為施工單位對概算重要性的不了解造成對概算的不重視，或者多重傳達造成信息的不對稱，往往導(dǎo)致溝通結(jié)果并不理想，造成最終核定概算和工程實際需求有脫節(jié)，給后期造價管控帶來隱患。因此對“施工牽頭”的EPC項目設(shè)計概算編制進行研究分析迫在眉睫。
2 施工單位牽頭EPC項目概算編制過程中的常見問題
2.1 施工單位不重視概算編制工作，未起到牽頭作用
施工單位沒有從本質(zhì)上理解“施工單位牽頭”EPC模式的要求，特別是對于項目的造價管控要求還停留在傳統(tǒng)模式上，對概算不重視，在設(shè)計概算編制過程中并未起到牽頭作用。施工單位以為概算編制還是設(shè)計單位的事情，和自身利益無關(guān)或覺得不重要，不僅對概算編制不要求、不參與、不主導(dǎo)，甚至還按傳統(tǒng)的盈利模式在施工過程中盡量把預(yù)算做大以致于超出概算，以此一方面向甲方申請增加投資，另一方面以設(shè)計超過限額、概算投資未打足等理由和設(shè)計單位扯皮，造成EPC聯(lián)合體雙方內(nèi)部互不信任、內(nèi)耗嚴重，不僅對人力、物力等資源是極大的浪費，還失去了項目采用EPC模式的優(yōu)勢。
2.2 設(shè)計單位忽略了施工單位牽頭EPC項目對概算編制的特殊要求
由施工單位牽頭EPC項目的概算一般由聯(lián)合體的設(shè)計單位下屬概算編制部門完成，設(shè)計人員以及概算編制人員思維還未轉(zhuǎn)變，未思考概算編制有什么特殊要求：與EPC承包合同是否有關(guān)；為配合牽頭方的造價管控要求，概算編制精度要求有何不同，需估算費用的部分如何計算；設(shè)計人員的設(shè)計方案需注意的問題等。
2.3 設(shè)計單位與施工單位溝通不到位造成編制的設(shè)計概算與EPC合同要求脫節(jié)
由于施工單位的“牽頭”缺位以及設(shè)計單位的不主動，EPC模式下雙方的溝通不足，造成概算編制考慮的因素不全面、不充分，給造價管控帶來極大的風(fēng)險。具體體現(xiàn)在：
（1）未將EPC合同作為概算編制的參考依據(jù)，不能厘清概算編制的范圍與EPC合同的范圍是否一致，概算是否能為EPC合同所用；未參考EPC合同中的單價約定編制概算，不能保持造價管控標準的一致性；
（2）設(shè)計單位與施工單位牽頭方?jīng)]有深入溝通了解影響概算費用的項目情況，如現(xiàn)場實際情況、貼合項目實際的施工措施方案等，形成“你編你的，我做我的”的現(xiàn)狀，編制的概算與實際出入較大；
（3）在設(shè)計方案的調(diào)整深入過程中，雙方未就設(shè)計方案進行充分溝通和交流，設(shè)計人員容易看重方案的技術(shù)性而忽視經(jīng)濟性；雙方未在設(shè)計方案與材料采購、貨源組織、實施進度等之間主動尋求平衡點，沒有在實現(xiàn)雙方的共同利益方面形成合力，造成概算與實際偏離；忽視施工圖與初設(shè)圖前后一致的重要性而變更隨意，讓初設(shè)概算控制造價成為一句空話。
3 施工單位牽頭EPC項目概算編制問題的原因分析及解決思路
3.1 投資控制責任主體發(fā)生變化，作為EPC牽頭方的施工單位應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念
在傳統(tǒng)模式的施工承包項目中，施工單位對于承包的項目結(jié)算產(chǎn)值總是希望越高越好，只為產(chǎn)值和利潤，而對于該項目是否控制在批準的概算范圍內(nèi)，則不是施工單位關(guān)心的主要問題，特別是在目標利潤沒滿足的情況下更是不會考慮建設(shè)單位的投資控制需求，投資控制的責任方主要在建設(shè)單位。而在EPC模式下，《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》[3]中提到工程總承包“是指承包單位按照與建設(shè)單位簽訂的合同……并對工程的質(zhì)量、安全、工期和造價等全面負責的工程建設(shè)組織實施方式”,明確了承包單位對造價全面負責，且在實際工作中，建設(shè)單位把這個要求也明確在EPC承包合同中，施工單位牽頭的EPC項目應(yīng)由施工單位牽頭貫徹實施。由于施工單位所管理的工程范圍由傳統(tǒng)的施工擴大到設(shè)計、采購等環(huán)節(jié)，施工單位的投資管控難度和管理幅度也增加。由此可見，基于施工單位牽頭的EPC模式下的建設(shè)項目，建設(shè)單位把很大一部分的風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給了施工單位，包括大部分管理風(fēng)險、外界風(fēng)險、工期風(fēng)險和投資控制風(fēng)險等，造價控制的責任主體已經(jīng)從建設(shè)單位轉(zhuǎn)變成施工單位。
對于本文分析的EPC類型的總承包項目，包含初步設(shè)計并且有總價控制要求，作為既不能突破合同投資上限也要能包住EPC結(jié)算價的概算編制就顯得相當重要，概算編制不再像傳統(tǒng)模式項目只是設(shè)計單位的事情，而是事關(guān)項目投資控制成敗的關(guān)鍵。作為牽頭方的施工單位應(yīng)及時轉(zhuǎn)變觀念，重視并主導(dǎo)概算編制，即使施工單位對概算編制缺乏經(jīng)驗，事前雙方也應(yīng)在聯(lián)合體合作協(xié)議中明確責任主體，由誰主導(dǎo)概算編制及對后續(xù)預(yù)算結(jié)算的連貫性把控。
3.2 概算編制依據(jù)的重大變化
概算編制除了依據(jù)圖紙計算之外，也要考慮圖紙中沒有包含的影響概算費用的其他因素，如項目周邊的情況、施工措施等，特別是費用可能比較高的特殊施工措施更不能遺漏。但是因為建設(shè)階段的原因，傳統(tǒng)建設(shè)模式下的概算編制人只能根據(jù)經(jīng)驗或類似工程暫估，暫估費用的準確性很大程度依賴于編制人的經(jīng)驗。在通常情況下，概算主要起控制投資的作用，和實際如何施工并無直接聯(lián)系。為了打足投資，初設(shè)圖中不能反映的暫估費用一般盡量按富余估計。即便如此，實際工作中施工圖預(yù)算或?qū)嵤┖蟮慕Y(jié)算超概算的情況仍時有發(fā)生，當然原因是多方面的，但其中分段式建設(shè)和分段式投資管控造成概算精度不高、初步設(shè)計和實際施工脫節(jié)是主要原因。
在包括初設(shè)概算工作內(nèi)容在內(nèi)的EPC模式下，特別是施工單位牽頭的EPC項目，合同中已約定EPC結(jié)算方式，給本應(yīng)作為前期控制造價的概算增加了編制的約束條件，造成概算事實上的后置，和傳統(tǒng)模式相比發(fā)生了根本性的變化。對需要包住EPC總承包合同價格的概算的要求精度更高，概算編制就需要參考EPC合同，通過合同范圍和合同計價方式得到更真實的依據(jù)，進而對概算投資限額能更好地把控；影響概算費用的項目有關(guān)信息、施工信息通過施工單位牽頭能得到更貼合實際的技術(shù)支撐。
因此，EPC總承包合同作為概算編制的依據(jù)非常有必要，且按概算編制依據(jù)中人工費、材料費等計取和調(diào)整原則計算的費用不能小于按EPC合同規(guī)定的計取原則計算的費用；措施費、規(guī)費等計取文件計算的費用也不能小于按EPC合同約定文件計取的費用。以EPC合同計價原則為參考編制概算也能保持前后造價計算原則的連貫性，便于過程中進行費用對比和投資控制。
3.3 設(shè)計方與施工方關(guān)系的變化，需要雙方調(diào)整工作方式
在傳統(tǒng)建設(shè)模式中，項目的設(shè)計方和施工方是利益基本互不影響的兩家獨立的單位，是建設(shè)項目五方責任主體的其中兩方，分別只對建設(shè)單位負責，如果項目投資失控，雙方還可能互相推諉責任；在施工單位牽頭的EPC模式下，設(shè)計方和施工方構(gòu)成了EPC項目的利益共同體，合二為一共同對建設(shè)單位負責，投資控制是以施工單位牽頭的雙方的共同責任。而設(shè)計階段對于項目的投資控制起到絕大部分的作用，特別是初步設(shè)計階段。因此，在設(shè)計階段控制好投資，是項目最終投資能滿足合同要求的基本保障，設(shè)計方作為配合方，對投資控制的影響不亞于牽頭方。一旦投資失控，不管是設(shè)計方還是施工方的原因，對雙方都會有影響，誰都不能獨善其身。
因此，和傳統(tǒng)模式相比，設(shè)計方和施工方的關(guān)系發(fā)生了截然不同的變化，從互相獨立的個體變成利益一致的命運共同體。因此，雙方需要從設(shè)計階段就加強溝通，從投資控制的源頭——概算編制抓起，主動利用限額設(shè)計和設(shè)計優(yōu)化等手段，特別是牽頭人施工單位，是投資控制的主體單位，要行使牽頭人的作用主導(dǎo)概算編制，以批復(fù)的上一階段的估算要求進行限額初步設(shè)計，設(shè)計方也要有項目主人翁的意識，在設(shè)計中主動與施工方交流，充分利用雙方的最有利資源，在保證設(shè)計方案技術(shù)性的同時，加強對經(jīng)濟性、落地性的考慮，采用多方案比選進行設(shè)計優(yōu)化等，最終選擇功能成本比最大、價值最優(yōu)的方案，為實現(xiàn)項目投資控制的目標打下堅實的基礎(chǔ)。
結(jié)語
雖然在房屋建筑和市政工程領(lǐng)域，工程總承包經(jīng)過最近幾年的發(fā)展已經(jīng)越來越走向成熟，但是距離相對成熟的、能充分體現(xiàn)優(yōu)勢的工程總承包還有相當長的一段路要走。
前述關(guān)于現(xiàn)階段施工單位牽頭EPC項目概算編制問題的解決思路，有些暫時還缺乏推行的基礎(chǔ)，如關(guān)于投資控制責任主體轉(zhuǎn)變的問題，建設(shè)單位和施工單位短時間還不能把握好轉(zhuǎn)換的尺度；由施工單位牽頭概算編制還缺乏技術(shù)支撐；如設(shè)計、施工雙方調(diào)整工作方式的問題，還存在聯(lián)合體雙方因特殊原因是“拉郎配”的項目，設(shè)計、施工無法做到深度融合，施工單位作為牽頭方不能調(diào)動設(shè)計階段的投資控制優(yōu)勢，造成投資失控等。
隨著工程總承包的大力發(fā)展，通過更多的項目檢驗，參建各方會越來越找準自己的位置適應(yīng)工程總承包的發(fā)展。對于由施工單位牽頭的EPC項目，希望能夠?qū)崿F(xiàn)施工單位主動承擔起投資控制責任并起到牽頭作用，設(shè)計單位（包括設(shè)計人員及概算編制人員）主動配合，集各單位所長，編制出貼合項目真實建設(shè)情況的設(shè)計概算，真正起到投資控制的作用。
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