天然氣直供與大用戶直購電的比較與思考
盧延國
（國家能源局山東監(jiān)管辦黨組成員）
落實減稅降費政策，降低企業(yè)用電、用氣、物流成本是中央在部署今年經(jīng)濟工作中推出的重大舉措。近年的實踐證明，實行天然氣直供和大用戶直購電（雖已“升級”為電力中長期交易，此處姑且用此“俗名”）已成為降低企業(yè)用能成本、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的有效手段，應(yīng)該積極推進和深化。特別是受新冠肺炎疫情影響，實體經(jīng)濟面臨快速復(fù)工、最大程度釋放產(chǎn)能、實現(xiàn)全年發(fā)展目標的任務(wù)，推進天然氣直供和大用戶直購電有著更迫切的現(xiàn)實意義。
一、天然氣直供的概念與成因
天然氣直供，就是用戶直接向上游天然氣供應(yīng)商購買天然氣用于生產(chǎn)或消費，不再轉(zhuǎn)售。就字面來說，“天然氣直供”最早見于2012年3月國家發(fā)展改革委下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范城市管道天然氣和省內(nèi)天然氣運輸價格管理的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》。該意見稿提出：“鼓勵上游生產(chǎn)企業(yè)對城市燃氣公司和大用戶直供”。其實，就實踐層面，天然氣直供出現(xiàn)的更早。亦即2004年西氣東輸天然氣管線投運之初，國家就在其沿線規(guī)劃了10個燃氣發(fā)電廠，成為國內(nèi)首批天然氣“直供用戶”。當然，由于氣源不足、氣價高等種種原因，其中大多數(shù)項目投產(chǎn)后運作不暢。
近年來，隨著天然氣市場規(guī)模的擴大，天然氣直供的話題再度變熱。如何加快推進天然氣利用，提高天然氣在一次能源消費中的比重，成為各地推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的自覺選擇。一是作為優(yōu)質(zhì)高效、綠色清潔的低碳能源，天然氣的自身屬性，決定了天然氣在治理大氣污染、應(yīng)對氣候變化、推進能源消費革命中具有突出的比較優(yōu)勢；二是我國天然氣資源進口逐漸開放，鼓勵社會資本進入，國際資源價格持續(xù)走低，供應(yīng)量大幅增長可期，具備大規(guī)模利用的資源基礎(chǔ)優(yōu)勢；三是經(jīng)濟下行壓力加大，實體經(jīng)濟用氣成本增加，理順和改革天然氣價格形成機制、降低包括天然氣在內(nèi)的用能成本呼聲日?。凰氖侵惫┯脩舻男枨罅看?，具有較強的議價能力。
價格機制改革是天然氣體制改革的核心內(nèi)容之一。通過直供，在用戶側(cè)增加競爭性，逐步探索建立天然氣價格市場化的形成機制，可以產(chǎn)生倒逼天然氣體制改革的強大動力，成為推進天然氣體制改革的一個突破口。為理順天然氣產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)價格關(guān)系，2013年國家發(fā)展改革委下發(fā)《關(guān)于調(diào)整天然氣價格的通知》，翌年出臺《關(guān)于調(diào)整非居民用存量天然氣價格的通知》，2015年3月發(fā)布《關(guān)于規(guī)范城市管道天然氣和省內(nèi)天然氣運輸價格管理的指導(dǎo)意見》，明確提出“鼓勵上游生產(chǎn)企業(yè)對城市燃氣公司和大用戶直供，減少中間環(huán)節(jié)，避免層層轉(zhuǎn)供，降低供氣成本”，放開直供用戶用氣門站價格，進行改革試點，同年4月1日起將存量氣和增量氣門站價格并軌，全面理順非居民用氣價格。2016年國家又相繼出臺《天然氣管道運輸價格管理辦法》《天然氣管道運輸定價成本監(jiān)審辦法（試行）》《關(guān)于配氣價格監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，要求中間銷售環(huán)節(jié)不得盈利，對管輸公司的盈利水平做了明確規(guī)定，“管住中間”初露端倪?！叭坝汀奔暗胤焦芫W(wǎng)公司根據(jù)新的辦法進行監(jiān)審定價后，管輸費大幅下降，城市燃氣公司的配氣費相應(yīng)進行了調(diào)整。2017年6月，國家發(fā)展改革委、國家能源局等13部門出臺《加快推進天然氣利用的意見》（以下簡稱《意見》），明確“建立用戶自主選擇資源和供氣路徑的機制”，用戶可自主選擇資源方以及供氣路徑，減少中間環(huán)節(jié)，降低用氣成本。2018年5月國家發(fā)展改革委《關(guān)于理順居民用氣門站價格的通知》出臺，理順門站價格，居民、非居民基準門站價格統(tǒng)一，釋放降價紅利。至此，天然氣價格改革層層推進，促進天然氣直供的政策環(huán)境、外部形勢已然明朗。
二、各地天然氣直供的政策與現(xiàn)狀
以《意見》出臺為發(fā)端，地方政府紛紛制定相應(yīng)的政策措施，天然氣直供步伐加快。自2017年以來，四川、安徽、山東等多地相繼出臺文件，明確支持對天然氣用戶實行直供服務(wù)。各地政策從大用戶準入、城燃企業(yè)關(guān)系、發(fā)文機構(gòu)等幾個方面劃分，可分為：一是明確把用氣量作為大用戶準入門檻的，如廣東省的大用戶指燃氣電廠、分布式能源站、煉廠和年用氣量超過1億立方米的大工業(yè)用戶。山東省的文件中把大用戶界定為年用氣量超過5000萬立方米的工業(yè)集中區(qū)、清潔化集中采暖、熱電聯(lián)產(chǎn)用氣項目。二是沒有明確大用戶準入門檻的，如安徽、福建等。三是文件涉及直供用戶與城燃企業(yè)關(guān)系的，如山東（魯建城建字〔2019〕33號）明確：新建天然氣直供管道不應(yīng)違背既定燃氣經(jīng)營區(qū)域劃分（政府特許經(jīng)營協(xié)議）。濟南市則規(guī)定：支持上游企業(yè)、城燃企業(yè)與大用戶合資建設(shè)直供管道，供氣路徑應(yīng)符合燃氣規(guī)劃；鼓勵城燃企業(yè)開放已建管道并提供代輸服務(wù)，代輸價格按價格主管部門規(guī)定執(zhí)行。較多的則對新增大用戶“鼓勵氣源企業(yè)、省管網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)、城燃企業(yè)以及大用戶合資建設(shè)直供管道”“鼓勵城燃企業(yè)開放已建管道并提供代輸服務(wù)”，充分考量了大用戶與城燃企業(yè)的關(guān)系以及城燃企業(yè)的相關(guān)利益。四是直接“繞過去”城燃企業(yè)，只講直供的。成都市規(guī)定，符合條件的由市經(jīng)信部門統(tǒng)一操刀：對具備實施條件的，由企業(yè)向?qū)俚啬茉垂芾聿块T提出申請，市經(jīng)信委會商中石油、中石化等氣源供應(yīng)單位安排直供，降低企業(yè)用氣價格，即不經(jīng)過城燃企業(yè)，直接在氣源單位接管用氣。政策施行當年，成都全市直供天然氣工業(yè)大用戶已達到40家，直供價格在1.65～1.78元/立方米，遠遠低于加權(quán)平均轉(zhuǎn)供價格，年供應(yīng)天然氣16.8億立方米，占工業(yè)用氣的58.54%。江蘇明確“堅持直供模式，降低用氣成本，供氣管網(wǎng)可以實現(xiàn)供氣的區(qū)域，各設(shè)區(qū)市不得在供應(yīng)側(cè)和城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)及大用戶等用戶側(cè)之間增加中間供氣輸配環(huán)節(jié)”“蘇南地區(qū)通過新建供氣通道或通過管道公平開放實現(xiàn)多氣源供應(yīng)”。去年7月，江蘇國信儀征燃機熱電聯(lián)產(chǎn)天然氣直供管道建設(shè)項目獲批，新建天然氣管道16.5公里，設(shè)計輸量7.5億立方米/年。五是發(fā)文機關(guān)各不相同。有以省級政府名義下發(fā)的，如廣東省；有省級部門聯(lián)合下發(fā)的，如山東省，由住建廳、發(fā)改委聯(lián)合下發(fā)；福建省、重慶市則是分別由經(jīng)信委、發(fā)改委單獨印發(fā)。從多地實踐看，直供明顯降低企業(yè)用氣成本。天然氣直供成為企業(yè)用戶繼直購電之后新的市場期待和推進天然氣價格市場化的新動力。
改革必然涉及利益調(diào)整。天然氣直供實質(zhì)上就是天然氣產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)企業(yè)之間利益的一次調(diào)整和再分配，矛盾和問題也難以避免。拋開標準制定、經(jīng)營時限與成本回收、模式選擇等問題且不論，目前最為突出的便是直供與政府特許經(jīng)營權(quán)的沖突。從表面看，直供確實與城燃企業(yè)存在利益交叉，與現(xiàn)有政策、法規(guī)有一定沖突。毋庸置疑，特許經(jīng)營制度實施以來，在加快城市燃氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、規(guī)范運營管理方面的確發(fā)揮了積極作用，促進了城市燃氣市場的發(fā)展。但是，隨著全國天然氣利用規(guī)模的進一步擴大，特別是13部委《意見》的頒布，氣化區(qū)域和氣化率得到了同步提高，各類用戶的用氣需求逐漸釋放，而取得特許經(jīng)營的城市燃氣企業(yè)，并不能全面、有效地滿足特許經(jīng)營區(qū)域內(nèi)各類用戶的多樣化需求，特許經(jīng)營權(quán)限制了其他市場主體的進入，形成了壟斷經(jīng)營，特許經(jīng)營權(quán)不僅已經(jīng)成為開展天然氣直供的體制障礙，也成為企業(yè)市場競爭力繼續(xù)提升的內(nèi)在阻力，必須放到油氣體制改革總體框架中積極穩(wěn)妥地解決。回顧我國40多年來的改革歷程，特別是民營經(jīng)濟和其他經(jīng)濟成分的發(fā)展，就是通過非激進性辦法，實行漸進式改革，充分兼顧各市場主體的利益，“小跑不停步”，最終實現(xiàn)改革的目標。
三、大用戶直購電的概念以及實踐探索
所謂大用戶直購電，是指電廠和終端購電大用戶之間通過直接交易的形式協(xié)定購電量和購電價格，然后委托電網(wǎng)企業(yè)將協(xié)議電量由發(fā)電企業(yè)輸配到終端購電大用戶，并另支付電網(wǎng)企業(yè)所承擔的輸配服務(wù)費用。由過去的“獨買獨賣”變成“多買多賣”，增加發(fā)、用雙方的選擇權(quán)。直購電是電力交易的一種重要表現(xiàn)形式和構(gòu)建電力競爭市場結(jié)構(gòu)的重要環(huán)節(jié)，對形成市場化的電價機制具有直接意義。“大用戶直購電”的稱謂已不能準確表達中長期交易框架下的市場主體間的交易關(guān)系，但考慮大用戶直購電的嬗變以及與天然氣直供比較的便利，本文仍以大用戶直購電稱之。
大用戶直購電的概念首度出現(xiàn)在2002年國務(wù)院印發(fā)的《電力體制改革方案》（即“5號文”）中。文件提出“開展發(fā)電企業(yè)向大用戶直接供電的試點工作，改變電網(wǎng)企業(yè)獨家購買電力的格局；在具備條件的地區(qū)，開展發(fā)電企業(yè)向較高電壓等級或較大用電量的用戶和配電網(wǎng)直接供電的試點工作。直供電量的價格由發(fā)電企業(yè)與用戶協(xié)商確定，并執(zhí)行國家規(guī)定的輸配電價”。2015年頒布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》（即“9號文”）指出，“在發(fā)電側(cè)和售電側(cè)開展有效競爭，培育獨立市場主體，著力構(gòu)建主體多元、競爭有序的電力交易格局”，而售電側(cè)放開的主要內(nèi)容之一就是放開用戶的選擇權(quán)，主要表現(xiàn)形式即是大用戶向發(fā)電企業(yè)購電。隨著售電側(cè)市場的進一步放開和相關(guān)機制的建立完善，特別是2016年12月國家發(fā)展改革委、國家能源局制定《電力中長期交易基本規(guī)則（暫行）》并頒布實施，推動了電力市場化交易，目前全國范圍內(nèi)已經(jīng)有33個電力交易中心，絕大多數(shù)已經(jīng)實現(xiàn)了售電公司準入，被稱為“直購電”的電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易，成為電力中長期交易的主要品種。自2017年起，各類統(tǒng)計資料中基本以市場化交易電量涵蓋直接交易。
2004年4月，國家電監(jiān)會和國家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)了《電力用戶直接向發(fā)電企業(yè)購電試點的暫行辦法》（簡稱《暫行辦法》），明確了直購電試點工作的指導(dǎo)思想、目的和原則，大用戶直購電試點開始起步。當年9月，國家電監(jiān)會宣布吉林炭素有限責任公司向吉林龍華熱電股份有限公司直接購電，標志著全國第一個直購電試點正式啟動。2006年11月，廣東電網(wǎng)公司、廣東國華粵電臺山發(fā)電有限公司及首批參加試點的臺山市化學(xué)制藥有限公司等6家大用戶簽訂了直購電試點合同。之后，多省區(qū)相繼開展了不同程度、不同規(guī)模和形式的直購電試點。湖北于2008年直接啟動了雙（多）邊交易，而起點較高的內(nèi)蒙古直接進行了多邊交易市場的嘗試，并建立了成熟的模式。2009年6月，國家電監(jiān)會、國家發(fā)展改革委、國家能源局共同出臺了《關(guān)于完善電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點工作有關(guān)問題的通知》，對準入條件、試點內(nèi)容以及購電價格構(gòu)成、電量計量和結(jié)算等實際運行中的有關(guān)問題，作了進一步的細化完善。同年，經(jīng)國家電監(jiān)會、國家發(fā)展改革委、國家能源局批復(fù)，撫順鋁業(yè)與內(nèi)蒙古伊敏電廠在全國率先進行跨省直接交易探索。
直購電在明顯降低實體經(jīng)濟用電成本、實現(xiàn)多贏的同時，各地也出現(xiàn)一些不規(guī)范的操作，突出表現(xiàn)為變相電價優(yōu)惠，導(dǎo)致直購電走形。為剎住各地變相降價之風(fēng)，2007年9月國家發(fā)展改革委、財政部、電監(jiān)會3部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步貫徹落實差別電價政策有關(guān)問題的通知》，要求各地立即停止執(zhí)行各地自行出臺的對高耗能企業(yè)的優(yōu)惠電價措施。2010年5月，針對部分省區(qū)自行實施優(yōu)惠電價的現(xiàn)象，國家發(fā)展改革委、國家電監(jiān)會和國家能源局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于清理對高耗能企業(yè)優(yōu)惠電價等問題的通知》，要求清理各種形式的優(yōu)惠電量交易，開展電力價格大檢查。對此，大部分省區(qū)取消了優(yōu)惠電價。2010年后的兩三年間，除個別省外，全國大部分省份的大用戶直購電交易暫停。全國大用戶直購電交易進入低谷期。2010年當年全國大用戶直接交易電量僅為80.4億千瓦時，僅占全社會用電量的0.2%左右。
2013年5月，在直購電試點走過十個年頭后，迎來歷史性轉(zhuǎn)機：國家能源局宣布取消“電力用戶向發(fā)電企業(yè)直接購電試點”行政審批事項。2013、2014年全國大用戶直購電試點省份迅速增長到24個，除個別省市受電力基礎(chǔ)設(shè)施等限制，不適合試點外，其他所有省份均進行了試點，大用戶直購電席卷全國。以山東省為例。該省于2014年重啟直購電交易，當年安排交易電量100億千瓦時，2016年規(guī)模就達到680億千瓦時，降低企業(yè)用電成本達35億元，2019年直購電交易電量達1728億千瓦時，占全社會總用電量的28%。2016年，全國直接交易電量接近8000億千瓦時，約占社會用電量的16%，為用戶節(jié)約電費570億元。去年，全國市場化交易（直接交易是主要形式）電量突破2.3萬億千瓦時，占全社會用電量的30%左右，同比提高6%。
四、借鑒大用戶直購電做法解決天然氣直供的矛盾和問題
在推進天然氣直購中，遇到的問題和矛盾在大用戶直購電試點十幾年的探索過程中蓋皆有之。這是由二者在各自產(chǎn)業(yè)中的地位、行業(yè)屬性、管制模式、改革的相似性所決定的。如，作為同樣都是具有壟斷屬性的管輸產(chǎn)業(yè)，價格上交叉補貼的問題；用戶界定劃分的問題；“政府特許經(jīng)營權(quán)”的問題；“輸配電（氣）價”的問題；擱淺成本的問題；因直購帶來電（氣）網(wǎng)的安全性問題、調(diào)度運行問題甚至直供電（氣）量的占比、偏差考核（隨著天然氣直供規(guī)模的擴大會對城燃企業(yè)的管輸帶來影響）的問題，不一而足。雖不能用一個方子解開兩個行業(yè)的癥結(jié)，但借鑒大用戶直購電的成功做法解決天然氣直供中遇到的矛盾和問題，有著直接的現(xiàn)實操作性。
一是合理進行大用戶劃分。借鑒大用戶直購電在啟動之初把電壓等級、年用電量、市場份額作為設(shè)定條件的做法，建議天然氣大用戶具備三個基本條件即可：1）符合國家產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保要求。2）用氣量達到一定規(guī)模。3）所需供氣壓力為次高壓及以上。各地應(yīng)結(jié)合市場實際，合理界定劃分。對于界定哪部分氣量作為直購，既可以考慮用戶現(xiàn)有的消費量，也可以是現(xiàn)有用戶向上游爭取到的自有氣量以及新增用戶的用氣量等。隨著改革的深化，最終的劃分標準必然會由市場來決定，準入門檻必然會更加開放。
二是穩(wěn)妥選擇直供模式。天然氣大用戶直供的方式，目前主要分為兩種情況：“直購 代輸”模式、 “直購 自建”模式，與電力直購的專線直連、電網(wǎng)轉(zhuǎn)運模式基本類似。前者“代輸”由地方城燃企業(yè)完成，與燃氣特許經(jīng)營制度協(xié)調(diào)難度較小，后者則是供（用）方自建管道，與燃氣特許經(jīng)營制度沖突較大，甚至諸多項目難以落地。雖然從2005年11月到2017年2月，國家發(fā)展改革委、國家能源局在給重慶、江蘇等地的有關(guān)復(fù)函中均明確表達：滿足一定條件，發(fā)電企業(yè)是可以建設(shè)專線向用戶直接供電。兼顧各方利益平衡，時至今日，“架專線賣電”也鮮有耳聞，而發(fā)電企業(yè)的售電公司較多出現(xiàn)。在大用戶直購電中，推動電網(wǎng)企業(yè)以收取輸電費為主要收益來源是改革的硬核內(nèi)容之一，為減少直供對特許經(jīng)營者的影響，有利于直供的推進，天然氣“直購 自建”模式中，不妨變“自建”為“共建”，一則支持城燃企業(yè)建設(shè)管道并提供有償?shù)拇敿斑\維服務(wù)，同時鼓勵氣源企業(yè)、省管網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)、城燃企業(yè)及大用戶合資建設(shè)新建直供管道，實現(xiàn)直供各方利益的“最大公約數(shù)”，調(diào)動市場各方主體的積極性。同時把握如下幾個方面的問題：新建的供氣路徑應(yīng)符合區(qū)域燃氣規(guī)劃；對天然氣管網(wǎng)建設(shè)運營成本分攤、管輸費定價、收取等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，能源管理部門、監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)強化管理監(jiān)督，保障各方合法權(quán)益，不能因非技術(shù)成本等因素致使直供成為鏡花水月。
三是逐步推進燃氣特許經(jīng)營制度改革。這是目前天然氣直供中最為突出的矛盾，也是繞不過去的“硬骨頭”。直供是不是就一定損害城燃企業(yè)的利益呢？的確，政府特許經(jīng)營權(quán)具有唯一性、排他性，靜態(tài)地看，確實是瓜分了城燃企業(yè)的市場，減少了經(jīng)濟收益?？扇绻且驗橹惫┌训案庾龃罅嗽俜帜兀炕蛘呤窃黾恿朔帜汤业臋C會呢？大用戶直購電順利推進一個很重要的原因就是收到了包括電網(wǎng)企業(yè)在內(nèi)的多贏的成效，不是簡單的分蛋糕而是做大蛋糕，依靠增量改進等漸進式的辦法，實現(xiàn)甚至增大各市場主體的需求滿足。在直供用戶中，不能滿足新增用量者有之，城燃企業(yè)管道覆蓋不到（在特許經(jīng)營區(qū)域內(nèi)）者亦有之，在現(xiàn)有政策下，直供能夠?qū)崿F(xiàn)用戶的訴求，則上游企業(yè)、下游用戶都獲得了更好的境況，城燃企業(yè)境況亦沒有變壞，倘若在直供過程中，城燃企業(yè)提供了管輸服務(wù)或者參股建設(shè)了新的管道而增加收益，其自身的境況自然會變得更好。實踐證明，天然氣直供可以是促進天然氣市場實現(xiàn)帕累托最優(yōu)的路徑，直供用戶和城燃企業(yè)之間不是零和博弈，而是可以變成一場多贏的合作。改革政府特許經(jīng)營權(quán)制度不是簡單地對制度進行廢止，而是堅持目標導(dǎo)向，充分考量城燃企業(yè)和直供的關(guān)系，穩(wěn)步推進。首先，建立過渡期制度，并做好與特許經(jīng)營協(xié)議規(guī)定期限的銜接，過渡期內(nèi)城燃企業(yè)享有燃氣基礎(chǔ)設(shè)施的投資權(quán)、建設(shè)權(quán)、經(jīng)營權(quán)。二是培育新的市場主體和經(jīng)營業(yè)態(tài)。支持其他社會資本進入城燃市場，增強市場活力。三是實行兜底政策，對城燃企業(yè)因特許經(jīng)營權(quán)制度改革產(chǎn)生的擱淺成本兜底，逐步通過市場化手段進行分擔。對民生用氣兜底，確保居民用氣安全穩(wěn)定。
四是以交叉補貼改革倒逼城燃企業(yè)重建發(fā)展模式。交叉補貼對城燃企業(yè)來說是指工商業(yè)對居民用戶的補貼，形式主要有二：價格上的交叉補貼，即在現(xiàn)行的天然氣價格體制中，居民用氣價格一直受到政府管制，無法反映實際成本，造成價格倒掛，城燃企業(yè)用非居民用戶氣價所得收益來補貼居民供氣虧損；氣量上的交叉補貼，城燃企業(yè)在向上游購氣時，由于獲批復(fù)居民氣量不足以滿足下游居民用氣需求，城燃企業(yè)只能把高于居民氣量價格的非居民指標用于居民氣量銷售，導(dǎo)致城燃企業(yè)交叉補貼擴大（這一現(xiàn)象在采暖季相對明顯）。供電企業(yè)同樣存在交叉補貼，同樣需要用大工業(yè)和一般工商業(yè)用戶對居民用戶進行補貼，更為相同的是，和城燃企業(yè)也一樣，交叉補貼亦是當初供電企業(yè)抵觸大用戶直購電的理由。如今，電網(wǎng)盈利模式發(fā)生了深刻改變，已經(jīng)由過去簡單的賺取上網(wǎng)電價和銷售電價的價差，變?yōu)槭杖液硕ǖ摹皽试S成本 合理收益”，而輸配電制度的建立，正得益于大用戶直購電價格變化的推動，從而倒逼整個電網(wǎng)企業(yè)盈利模式的改變。今天推進天然氣直供，城燃企業(yè)交叉補貼的問題必須逐步解決。交叉補貼在發(fā)展城市燃氣、加快城市燃氣設(shè)施建設(shè)的過程中，起到了積極作用，但從長遠看，交叉補貼掩蓋了天然氣的商品屬性，抑制了企業(yè)的競爭活力，加劇了企業(yè)的政策依賴，已成為推進天然氣體制改革特別是價格市場化改革的阻礙，減少乃至取消交叉補貼將是改革的一個必然結(jié)果。事實上，隨著居民用氣規(guī)模擴大和城市氣化率提高，各種成本正在不斷攤薄，居民用氣點分散、用氣終端多、單位用氣量低、管理難度大等推高成本因素日漸式微。以城燃管道為例，我國城鎮(zhèn)燃氣管網(wǎng)總長度快速增長，管網(wǎng)密度明顯提高，單位建設(shè)、運維成本降低。同時，居民用氣價格倒掛狀況亦明顯改善。有統(tǒng)計表明，隨著天然氣價格改革，全國多數(shù)地區(qū)天然氣居民用氣價格基本實現(xiàn)了與工業(yè)用氣價格的并軌，氣價總體水平降低。以山東兩地市2019年數(shù)據(jù)為例。上游氣源方在山東地區(qū)夏季平均供氣價格2.2元左右，居民用氣價格2.02元/立方米；冬季平均供氣價格在2.4元左右，居民用氣價格2.02元/立方米。濟南一檔居民用氣3.3元/立方米，二檔氣3.8元/立方米，三檔氣4.8元/立方米。青島一檔居民用氣3.25元/立方米，二檔氣3.83元/立方米，三檔氣4.7元/立方米。門站價和終端銷售價的價差固然無法對成本全部覆蓋，但至少可以看到價格的倒掛已遠不像城燃企業(yè)反映的那樣突出，交叉補貼在城燃企業(yè)利潤中的份額明顯下降。參照輸配電價形成機制，測算厘清交叉補貼；避免交叉補貼規(guī)模增大，降低工商業(yè)氣價負擔，不應(yīng)再降低居民氣價；調(diào)整階梯氣價一級氣量，提高居民氣價水平；通過提高居民最低生活保障、變暗補為明補等方式，建立完善保障天然氣普遍服務(wù)制度，確保低收入人群的基本生活應(yīng)用氣。曾有機構(gòu)測算，隨著居民生活水平的提高，即便是將居民用氣全部市場化，用氣支出占城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的提高幅度完全在可承受范圍，若如此，交叉補貼便不復(fù)存在，工商業(yè)用氣價格自然下降，全社會氣價水平整體降低。隨著國家管網(wǎng)公司的成立，作為配氣企業(yè)的城燃企業(yè)，其盈利模式自然與輸配一體的電網(wǎng)企業(yè)不同，但走出過渡期的城燃企業(yè)尋求新的市場增長點、提質(zhì)增效，重塑盈利模式、發(fā)展模式卻是不二選擇。
五、結(jié)語
我國已經(jīng)進入全面深化改革的歷史時期。深水區(qū)的改革，需要做好摸著石頭過河與頂層設(shè)計的結(jié)合，更需要增強工作的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。氣價改革是牽一發(fā)而動全身的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，總結(jié)天然氣體制改革的成功探索，也要借鑒電力體制改革特別是大用戶直購電在內(nèi)的成功經(jīng)驗，把推進天然氣直供作為加快天然氣體制改革的重要環(huán)節(jié)，從一隅之試驗，求全局之題解。這既是認識論的一個過程，也是實踐論的最后歸宿。把在一時一地、一行業(yè)一領(lǐng)域所獲得的經(jīng)驗，再放諸更廣的實踐，實現(xiàn)更大的價值，發(fā)揮頂層設(shè)計的決定性作用，彰顯頂層設(shè)計的全局意義。
一是堅定不移推動天然氣直供。秉持漸進式改革的理念，做到小步快跑不停步。降低終端氣價是一個系統(tǒng)工程，在上游市場未放開、中間管網(wǎng)開放不夠的情勢下，通過“直供”大面積降低氣價，難度很大，但仍然是目前在天然氣價格改革中容易打開的缺口，既有降價的現(xiàn)實作用，也有倒逼改革的長遠價值，直供的意義超過了降價本身，必須堅定市場化方向，穩(wěn)步推進。
二是增強系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。天然氣直供絕不僅僅是上下游企業(yè)之間的商業(yè)交易，其中既關(guān)系到國際能源合作，也聯(lián)系著千家萬戶的鍋臺灶頭，直接影響著城燃企業(yè)的利益和天然氣管網(wǎng)的安全有效運行。一個《意見》的出臺，涉及13個部門，足見天然氣在經(jīng)濟社會中的位置和影響之重、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)之緊密。必須強化改革的系統(tǒng)性，做到整體考量，逐步打破上游市場的壟斷、加強對上游勘探開發(fā)、強化中間環(huán)節(jié)的監(jiān)管和開放下游市場協(xié)同推進，同時積極探索利用社會資本、市場化手段解決城市供氣基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的思路和辦法，用無形之手拓寬天然氣直供之路。
三是加強市場監(jiān)管。天然氣行業(yè)本身所具有的自然壟斷屬性決定了加強監(jiān)管的必要性。能源治理是國家治理體系的重要組成部分。要從提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的高度著眼，強化天然氣市場監(jiān)管。無論是在競爭性環(huán)節(jié)還是自然壟斷環(huán)節(jié)，目前都缺乏相應(yīng)的監(jiān)管機制、手段。燃氣行業(yè)長期以來承擔了許多應(yīng)由政府承擔的職能，模糊了市場與政府的界限，職責職能交叉與價格交叉補貼并存，監(jiān)管錯位與缺位兼具，許多交易環(huán)節(jié)、交易行為、交易成本沒有納入到監(jiān)管之中，降低了監(jiān)管的效能，同時，市場支配地位、特許經(jīng)營權(quán)制度束縛了城燃企業(yè)缺乏競爭活力，降低了企業(yè)的效率效益，推高了用氣成本。隨著國家管網(wǎng)公司的成立、上游市場改革的推進，“放開兩頭、管住中間”的思路落地落細，只要咬住市場方向不動搖，天然氣體制改革的后發(fā)優(yōu)勢必將愈發(fā)彰顯。
原文首發(fā)于《電力決策與輿情參考》2020年4月3日第13、14期
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