政府在糧食、棉花、油料等大宗農(nóng)產(chǎn)品政策上賦予了太多使命，包括提高糧棉油生產(chǎn)能力，保障糧棉油安全，提高農(nóng)民收入，減輕財(cái)政壓力，提高低收入人群生活水平等。結(jié)果在糧棉油政策制定和執(zhí)行中盡是兩難選擇，提高糧棉油生產(chǎn)能力與減輕財(cái)政壓力是一對(duì)矛盾、保障糧棉油安全與減輕財(cái)政壓力是一對(duì)矛盾、提高農(nóng)民收入和減輕財(cái)政壓力是一對(duì)矛盾、提高農(nóng)民收入與提高低收入人群的生活水平是一對(duì)矛盾、減輕財(cái)政壓力和提高低收入人群的生活水平是一對(duì)矛盾。實(shí)際上，我們的糧棉油政策不應(yīng)該賦予這么多的使命，提高低收入人群生活水平的使命應(yīng)該通過構(gòu)建普惠制的民生社保體系解決，而不應(yīng)該讓糧棉油政策承擔(dān)。整個(gè)大宗農(nóng)產(chǎn)品政策都有相似的問題，下面就以糧食政策為例進(jìn)行研究。
一、我國糧食政策執(zhí)行現(xiàn)狀
1、糧食保護(hù)價(jià)下的國家糧食儲(chǔ)備制度。
糧食保護(hù)價(jià)政策，是通過保證農(nóng)民的種糧收入，保護(hù)農(nóng)民的種糧積極性，以達(dá)到穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、保障糧食供給的目的。因此其政策目標(biāo)主要是兩個(gè)，即穩(wěn)定糧食供給能力和穩(wěn)定農(nóng)民的收入。國家糧食儲(chǔ)備制度的目標(biāo)主要有：糧食安全、穩(wěn)定價(jià)格、穩(wěn)定生產(chǎn)者收入和經(jīng)濟(jì)效益，其中糧食安全是根本性的主導(dǎo)目標(biāo)。但是我國的糧食儲(chǔ)備制度是兼顧保證糧食保護(hù)價(jià)順利執(zhí)行的糧食儲(chǔ)備制度，這種制度導(dǎo)致國家糧食儲(chǔ)備主導(dǎo)目標(biāo)錯(cuò)位，將價(jià)格支持和穩(wěn)定生產(chǎn)者收入成為糧食儲(chǔ)備的主要目標(biāo)，從而引發(fā)很多矛盾，存在很多問題。
⒈破壞市場(chǎng)規(guī)律，導(dǎo)致糧食供求的結(jié)構(gòu)性矛盾。糧食保護(hù)價(jià)引發(fā)供需矛盾又使保護(hù)價(jià)敞開收購政策不能真正貫徹實(shí)施，使農(nóng)民豐產(chǎn)不增收，國內(nèi)、國際市場(chǎng)的一體化使保護(hù)價(jià)政策異變?yōu)楸Ｗo(hù)國外的糧食經(jīng)營者和消費(fèi)者。
⒉糧食保護(hù)價(jià)政策實(shí)施讓財(cái)政不堪重負(fù)。糧食差價(jià)補(bǔ)貼就達(dá)一、二百億之巨，國家為此每年需支付巨額的利息和保管費(fèi)用就達(dá)300多億，倉庫費(fèi)用、倉儲(chǔ)損耗等，也是一筆不小的費(fèi)用，糧食陳放久了，陳化變質(zhì)，不得不低價(jià)處理，這又是一筆巨大的損失，為了實(shí)施這個(gè)糧食保護(hù)價(jià)政策國家每年財(cái)政支出估計(jì)800億元以上。
⒊實(shí)施糧食保護(hù)價(jià)政策引發(fā)大量尋租行為。政府財(cái)政給予國有糧食收儲(chǔ)企業(yè)以差價(jià)補(bǔ)貼、收儲(chǔ)補(bǔ)貼、陳化補(bǔ)貼，因此欺報(bào)、瞞報(bào)收儲(chǔ)數(shù)量以騙取或套取補(bǔ)貼就成為合乎理性的選擇，挪用、截留收購資金成為某些人快速致富的捷徑。1998年糧食部門2000多億元的虧損掛賬以及數(shù)千億糧食收購資金被挪用等丑惡現(xiàn)象的揭露，舉世震驚。于是，收購資金封閉運(yùn)行等政策相繼出爐。同時(shí)相應(yīng)地宣傳教育、監(jiān)督檢查成本也必不可少。然而不管政策如何完善，監(jiān)督機(jī)制如何復(fù)雜，依然有空子可鉆。[i]
⒋糧食質(zhì)量缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。主要反映在三個(gè)方面：一是品種結(jié)構(gòu)上，國內(nèi)平衡有余、輪換經(jīng)營困難的稻谷比例偏大，而耐儲(chǔ)性強(qiáng)的小麥，國內(nèi)自產(chǎn)不足的大豆比例偏小；二是品質(zhì)結(jié)構(gòu)上，一般品種多，專用優(yōu)質(zhì)品種少，不能滿足多元化市場(chǎng)需求；三是儲(chǔ)存期較長(zhǎng)，即使沒有陳化，陳糧已失去市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。
⒌糧食儲(chǔ)備輪換與市場(chǎng)脫節(jié)。負(fù)有糧油進(jìn)出口經(jīng)營權(quán)的中國糧油進(jìn)出口總公司與中央儲(chǔ)備糧管理總公司分屬不同系統(tǒng)，嚴(yán)重制約了中儲(chǔ)糧輪換與進(jìn)出口經(jīng)營的有機(jī)結(jié)合，影響在必要情況下儲(chǔ)備糧輪換時(shí)對(duì)“兩個(gè)市場(chǎng)”的利用。再者，現(xiàn)有的輪換報(bào)批機(jī)制仍帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，層層審批后往往失去“商機(jī)”。
⒍儲(chǔ)備糧庫的布局不完全合理。國家現(xiàn)有1700多個(gè)儲(chǔ)備庫，其中有很多是新庫。盡管我們不否認(rèn)大多數(shù)新庫布局是合理的，但我們也不能忽視這樣一個(gè)現(xiàn)象：一方面在1998年開始建新庫時(shí)，由于任務(wù)重，要在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)建成并裝糧，根本就不可能對(duì)全國各地的糧食產(chǎn)銷和流向情況作詳細(xì)科學(xué)的論證，僅憑各地的匯報(bào)，突擊看點(diǎn)，突擊上馬開工。另一方面各地都從本地區(qū)利益出發(fā)，力爭(zhēng)把儲(chǔ)備庫放在自己的縣市，找領(lǐng)導(dǎo)簽字、批條子現(xiàn)象難以杜絕。[ii]
2、種糧補(bǔ)貼制度。
國家將全面放開糧食收購市場(chǎng)，直接對(duì)種糧農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼。糧食補(bǔ)貼與流通環(huán)節(jié)脫鉤，補(bǔ)貼轉(zhuǎn)入生產(chǎn)過程，由暗補(bǔ)變明補(bǔ)，由間接補(bǔ)貼變?yōu)橹苯友a(bǔ)貼。制定這個(gè)政策的目的，一是為了鼓勵(lì)農(nóng)民積極發(fā)展糧食生產(chǎn)，擴(kuò)大播種面積，增加糧食產(chǎn)量；二是為了增加種糧農(nóng)民的收入，改變糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民收入長(zhǎng)期徘徊不前的局面。這一政策的設(shè)定，對(duì)促進(jìn)糧食生產(chǎn)，擴(kuò)大播種面積，增加糧食產(chǎn)量在短期內(nèi)是沒有問題的，但增加農(nóng)民收入的目的卻無法實(shí)現(xiàn)。為什么呢？糧食產(chǎn)量增加了必然導(dǎo)致價(jià)格的更大幅度的下降，因?yàn)榧Z食屬于一種需求彈性較小的產(chǎn)品，往往價(jià)格下降，不會(huì)增加多少需求，而糧食屬于儲(chǔ)存成本比較高的商品，供給過剩往往會(huì)導(dǎo)致價(jià)格的大幅度下降。葉圣陶先生的《多收了三五斗》就是說的這個(gè)問題，他說的還是畝產(chǎn)提高了還導(dǎo)致農(nóng)民反而減收，如果大家通過增加種植面積引起產(chǎn)量增加，對(duì)于具體每個(gè)農(nóng)民來說就更慘了，不增產(chǎn)只減收。
另外實(shí)施糧食直補(bǔ)政策的財(cái)政成本非常高，按著國家政策，每畝糧食直補(bǔ)金額在200多元，加上復(fù)種補(bǔ)貼，最高可以達(dá)到500多元，這里采用的是浙江省紹興市的數(shù)據(jù)。一些中西部的省份可能低一些，就算全國平均每畝直補(bǔ)只有200元（含復(fù)種），全國共有15億畝耕地種植糧食，一年的糧食直補(bǔ)金額就達(dá)到3000億元。實(shí)施糧食直補(bǔ)政策的尋租和監(jiān)管成本也非常高。因?yàn)榛鶎訄?zhí)行者在種植面積方面弄虛作假非常容易，管理起來難度非常大，可以說一些產(chǎn)糧區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部工資福利大部分都來自于種糧直補(bǔ)。
綜上所述，糧食直補(bǔ)政策也是一個(gè)極易異化的政策，很容易成為一個(gè)財(cái)政負(fù)擔(dān)重，農(nóng)民又不受益，執(zhí)行尋租嚴(yán)重的政策。
二、構(gòu)建共贏糧食制度
1、完善國家糧食儲(chǔ)備制度。
⒈修訂國家糧食儲(chǔ)備制度設(shè)計(jì)目標(biāo)，就是保障糧食安全。其他穩(wěn)定價(jià)格、穩(wěn)定生產(chǎn)者收入和經(jīng)濟(jì)效益等原有設(shè)計(jì)目標(biāo)改由市場(chǎng)機(jī)制決定。
⒉確定有效規(guī)模，調(diào)整合理布局。糧食儲(chǔ)備能力規(guī)模的確定，理論上以“后備儲(chǔ)備”與“年消費(fèi)總量”的比例作參考，實(shí)際上以適應(yīng)全國非農(nóng)業(yè)人口口糧及應(yīng)付突發(fā)事件所必需的糧食量確定，根據(jù)我國人口總數(shù)和人均直接消費(fèi)量計(jì)算出我國總的年直接消費(fèi)量約為2.6億噸，其他的2.6億噸為飼料糧和工業(yè)用糧，而大約2億噸糧食由農(nóng)民自己儲(chǔ)備，還有大量的糧食供銷企業(yè)自己可以大量?jī)?chǔ)備，國家儲(chǔ)備糧大約有個(gè)1000-5000萬噸（根據(jù)糧價(jià)定，價(jià)高了可以要求儲(chǔ)備少些）就足夠了。國家只要儲(chǔ)備小麥和稻谷兩種基本口糧品種。具體每個(gè)時(shí)期糧食儲(chǔ)備量由當(dāng)時(shí)糧食價(jià)格確定，一般來說，市場(chǎng)價(jià)格越高，國家儲(chǔ)備量就要越少。儲(chǔ)備糧的合理布局，以消費(fèi)地為主，主要集中在中心城市，再結(jié)合生產(chǎn)地、鐵路運(yùn)輸狀況以及必要時(shí)結(jié)合國際糧食市場(chǎng)的“南進(jìn)北出”大流通，以形成便于調(diào)度、利于吞吐、減少成本、保障供給的糧食安全儲(chǔ)備與運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)。
⒊國家儲(chǔ)備糧企業(yè)自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧。國家的每一個(gè)儲(chǔ)備倉庫，都改制成一個(gè)獨(dú)立的企業(yè)，接受國家糧食局的監(jiān)督。每個(gè)企業(yè)每個(gè)時(shí)期的儲(chǔ)備量受國家糧食儲(chǔ)備局的監(jiān)督，每年給予他的貸款數(shù)量是由儲(chǔ)備糧食數(shù)量決定的。當(dāng)然作為國家儲(chǔ)備糧企業(yè)不能在物價(jià)高漲時(shí)哄抬物價(jià)，囤積居奇。這時(shí)的具體銷售糧價(jià)參考國際糧價(jià)和周邊地區(qū)糧價(jià)確定，一般以較低地區(qū)的糧食價(jià)格加運(yùn)費(fèi)和適當(dāng)差價(jià)（10%）確定，而且必須放開銷售，不能限制總量，可以限制單筆銷量，也可以以市價(jià)銷售，但不能主動(dòng)抬高價(jià)格。國家糧食局給1700多個(gè)國家糧食儲(chǔ)備庫都設(shè)定一個(gè)不同時(shí)期的糧食儲(chǔ)備最少數(shù)量和儲(chǔ)存品種質(zhì)量的指標(biāo)，這個(gè)指標(biāo)結(jié)合儲(chǔ)備品種成熟時(shí)間制定，可以選擇12個(gè)時(shí)間點(diǎn)，通過1700多個(gè)儲(chǔ)備倉庫收儲(chǔ)和銷售的時(shí)間差完成糧食的輪換，又能保證國家儲(chǔ)備糧達(dá)到理想的規(guī)模。在這個(gè)指標(biāo)要求基礎(chǔ)上把每一個(gè)國家糧食儲(chǔ)備庫都拿出來招標(biāo)，把那些沒有人應(yīng)標(biāo)的倉庫都取消國家糧食儲(chǔ)備庫資格，再拍賣出去，給社會(huì)經(jīng)營企業(yè)做儲(chǔ)存?zhèn)}庫。這樣國家儲(chǔ)備糧食不但不會(huì)貼錢，反而還會(huì)增加收入。
2、增加糧食儲(chǔ)備產(chǎn)能
一是通過提供一般性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力(包括糧食生產(chǎn)能力)，降低農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本，提高國際競(jìng)爭(zhēng)力，為農(nóng)民收入的穩(wěn)定提高提供保障。—般性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)包括環(huán)境項(xiàng)目研究和特定產(chǎn)品研究、病蟲害控制、農(nóng)業(yè)科技人員和生產(chǎn)操作培訓(xùn)、技術(shù)推廣和咨詢服務(wù)、檢驗(yàn)服務(wù)、市場(chǎng)促銷服務(wù)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。究竟怎么提供一般性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)？首先，對(duì)于給農(nóng)民帶來效益的服務(wù)實(shí)行收費(fèi)制度；再次，對(duì)于確實(shí)給農(nóng)民群眾帶來效益創(chuàng)新性的一般性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)，設(shè)置獎(jiǎng)勵(lì)辦法，以促進(jìn)這些服務(wù)的推廣。二是加緊建設(shè)南水北調(diào)工程和新疆的北水南調(diào)的工程。在新疆和甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、陜西、山西等地只要不缺水，這些地區(qū)土地可以多生產(chǎn)出數(shù)以億噸計(jì)的糧食。
三、共贏分析
1、能夠保障國家糧食安全。對(duì)于國家的1700多個(gè)糧食儲(chǔ)備庫，每個(gè)時(shí)間點(diǎn)的儲(chǔ)存量都是有規(guī)定的，國家糧食局只需監(jiān)督糧食儲(chǔ)存量就可以了，兩個(gè)人可同時(shí)監(jiān)管十幾個(gè)倉庫。一般情況下，收購季節(jié)和銷售季節(jié)的差價(jià)是能夠保證倉儲(chǔ)企業(yè)可以獲得正常的市場(chǎng)利潤，如果在國家貸款貼息的基礎(chǔ)上，國家儲(chǔ)備糧倉庫經(jīng)營還可以獲得超額利潤。他們儲(chǔ)存糧食沒有資金成本，收購貸款是貼息的，在保證國家規(guī)定的儲(chǔ)備糧基礎(chǔ)上，只要安排好收購和銷售計(jì)劃，他們就有錢賺。糧食儲(chǔ)備庫的經(jīng)營者也只有多儲(chǔ)存糧食才能獲取更多的利潤，因?yàn)樵谑召復(fù)緝?chǔ)存的糧食越多，在銷售旺季的銷量就越大，賺取的差價(jià)就越多。因此，在新政策下，國家儲(chǔ)備糧的數(shù)量在90%的情況下都會(huì)高于規(guī)定的數(shù)量，不可能出現(xiàn)少于國家規(guī)定數(shù)量的情況，因?yàn)橹灰芎脭?shù)量后，監(jiān)督就變得非常簡(jiǎn)單，弄虛作假一方面沒有意義，另一方面成本非常高。
2、農(nóng)民不會(huì)減收，反而增收。實(shí)行糧食直補(bǔ)，中國的糧食種植面積大增，從2009年夏糧大豐收可以看出來，使糧價(jià)維持在一個(gè)較低的水平；取消種糧直補(bǔ)之后，種糧面積就會(huì)減少，糧食產(chǎn)量相應(yīng)下降，價(jià)格自然就會(huì)上升，種糧農(nóng)民收入就會(huì)上升。沒有種植糧食的農(nóng)田就會(huì)栽種蔬菜、水果、藥材等其他經(jīng)濟(jì)作物，其收益一般都是種糧收益的好幾倍，甚至是十倍，比如湖南省澧縣農(nóng)民大面積栽種優(yōu)質(zhì)葡萄，每畝收入達(dá)到了8千以上。因此，國家不給予農(nóng)民種糧直補(bǔ)，農(nóng)民的收入不僅不會(huì)減少，反而會(huì)增加，并且還改善城鄉(xiāng)居民生活，比如以前我們江南要鮮葡萄還很難。
3、財(cái)政支出將大幅度下降。目前，執(zhí)行種糧直補(bǔ)，一年需要3000億元，不執(zhí)行保護(hù)價(jià)，還按現(xiàn)行模式管理國家儲(chǔ)備糧，一年國家還是需要支出幾百億虧損，具體數(shù)字還不能確定，估計(jì)300億元也不會(huì)少。如果執(zhí)行本文方案，國家儲(chǔ)備糧還會(huì)創(chuàng)造利潤，種糧的直補(bǔ)不需要支出，可以節(jié)約3000億元，國家儲(chǔ)備糧可以節(jié)省資金300億元，一年可以節(jié)約財(cái)政支出3300億元左右。
4、南水北調(diào)工程的資金就有了保障。南水北調(diào)的西線工程預(yù)算3040億元，就算翻一個(gè)倍，兩年節(jié)約下來的錢也可以完成南水北調(diào)的西線工程。到時(shí)候，中國只要愿意，每年還可以出口1億噸糧食了。當(dāng)然，南水北調(diào)的西線工程不能很快實(shí)施不是錢的問題，而是利益分配問題。
[i]中國糧食保護(hù)價(jià)政策的效率分析與政策走向http://www.chinaccm.com 2003-8-22 8:43中華商務(wù)網(wǎng)訊:
[ii]完善國家糧食宏觀調(diào)控的儲(chǔ)備制度與運(yùn)作機(jī)制研究 中國食品產(chǎn)業(yè)網(wǎng)(鄧亦武 《糧食宏觀調(diào)控論》
聯(lián)系客服
