案例回放
某集采機構(gòu)受采購人委托，對某一票務(wù)印刷服務(wù)進行采購，該采購項目的特點是印刷要求高，投標(biāo)時需要投標(biāo)人遞交制作的樣品。招標(biāo)文件規(guī)定，投標(biāo)人遞交的樣品同時作為評審依據(jù)，如不提供樣品，實樣分為0分。評標(biāo)細則規(guī)定，評委依據(jù)投標(biāo)人的樣品按式樣、尺寸、油墨、紙張、防偽等因子綜合打分，打分范圍0-11分，樣品完全不符合要求或沒有提供樣品的，打0分。
在評標(biāo)會上，專家仔細審核招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、投標(biāo)樣品并進行綜合打分，最后推薦A公司為第一中標(biāo)候選人。中標(biāo)公告發(fā)布后，第二中標(biāo)候選人B公司質(zhì)疑A公司的票樣不符合要求，要求判A公司中標(biāo)無效。
集采機構(gòu)和采購人商量后，決定由采購人委托檢測機構(gòu)，對第一中標(biāo)候選人A公司和第二中標(biāo)候選人B公司的樣品進行檢測。檢測結(jié)果顯示，第一中標(biāo)候選人A公司尺寸確實有偏差，不合格，而第二中標(biāo)候選人B公司合格。于是，集采機構(gòu)又組織原評委以檢測報告為依據(jù)進行復(fù)審，并認定A公司投標(biāo)無效，由第二中標(biāo)候選人B公司中標(biāo)。
問題引出
1.什么樣的項目有必要提供投標(biāo)樣品？
2.如要求提供樣品，招標(biāo)文件該如何設(shè)定？
3.樣品可以作為資格條件或投標(biāo)門檻嗎？
4.事后樣品檢測是否可以改變評審結(jié)果？
專家點評
僅憑投標(biāo)文件無法評定標(biāo)的質(zhì)量的，可要求提交樣品。
一些政府采購項目，其招標(biāo)文件規(guī)定投標(biāo)人應(yīng)提供投標(biāo)樣品，有些作為實質(zhì)性條款，有些則作為評審依據(jù)。那么，遞交樣品的目的到底是什么？
筆者認為，提供樣品有助于考察投標(biāo)人的真實技術(shù)能力，防止投標(biāo)人低價競標(biāo)，保證投標(biāo)貨物的質(zhì)量。政府采購法律法規(guī)均未禁止采購人或代理機構(gòu)要求供應(yīng)商提供樣品。也就是說，采購人或代理機構(gòu)要求供應(yīng)商提供樣品并不違法，但并非所有項目都有必要遞交樣品。
一般而言，采購?fù)ㄓ卯a(chǎn)品、標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品、大型成品或成套產(chǎn)品等，都不需要求供應(yīng)商提供樣品。在僅憑書面投標(biāo)文件無法準(zhǔn)確衡量和評價投標(biāo)供應(yīng)商所提供產(chǎn)品的真實技術(shù)水平時，樣品可以作為評審依據(jù)。
如一些印刷質(zhì)量要求較高的印刷品，僅憑書面投標(biāo)文件無法準(zhǔn)確確定和評價投標(biāo)供應(yīng)商所提供印刷服務(wù)的真實檔次和水平時，采購人往往要求投標(biāo)人提供投標(biāo)樣品。
再如對于彩票終端機用熱敏打印紙印刷，屬于特殊紙張印刷服務(wù)，為保證機器的識別，對其精度、質(zhì)量要求極高，可以要求供應(yīng)商遞交樣品，并遞交檢測報告等。評審時，一般以供應(yīng)商提供的權(quán)威機構(gòu)的樣品檢測報告為準(zhǔn)，不再另行組織檢測，以打消供應(yīng)商對評審公正性的質(zhì)疑。
如要求供應(yīng)商提交樣品，招標(biāo)文件應(yīng)注意兩方面六重點。
對于遞交樣品的項目，招標(biāo)文件策劃中要注意以下幾點。
一是明確遞交樣品的要求。
（1）采購項目確實需要遞交投標(biāo)樣品的，采購人應(yīng)事先提出，并在招標(biāo)文件中詳細列明投標(biāo)樣品的名稱、大小、品種、數(shù)量、顏色、材質(zhì)等要求。
（2）采購人如果提供實樣，要明確投標(biāo)人領(lǐng)取實樣的時間、地點、聯(lián)系人、聯(lián)系方式等，同時采購人提供的實樣應(yīng)在樣品上標(biāo)記“采購樣品”字樣，并加蓋采購人的公章。
（3）招標(biāo)文件中要明確投標(biāo)樣品是完全按采購人提供的實樣制作，還是投標(biāo)人提供的實樣僅供參考。還有些項目只要求提供票樣的電子版和技術(shù)要求，投標(biāo)人按要求制作樣品即可。
（4）有些印刷服務(wù)項目的采購需求中，品目和種類特別多，如財政和稅務(wù)發(fā)票的印制等項目，品目和種類多達幾千條，沒必要讓投標(biāo)人對每種品目和種類都制作樣品，應(yīng)盡可能降低投標(biāo)人的投標(biāo)成本，只需要保證提供的樣品具有代表性，選取1-3種樣品讓投標(biāo)人制作即可。
二是采購項目需設(shè)定樣品的，招標(biāo)人應(yīng)充分考慮供應(yīng)商的樣品制作、運輸?shù)瘸杀?，并在招?biāo)文件中明確規(guī)定以下內(nèi)容。
（1）明確規(guī)定樣品的規(guī)格、數(shù)量、包裝，樣品提交和退還時間、地點等事宜。
（2）招標(biāo)文件中注明交貨時所提供產(chǎn)品必須優(yōu)于或等于投標(biāo)時所提供的樣品，否則采購人有權(quán)拒絕簽收。
（3）投標(biāo)人遞交的樣品同時作為評審依據(jù)，并合理設(shè)置樣品的評標(biāo)細則。
采購人應(yīng)封存樣品，并作為履約驗收依據(jù)。
對需要樣品投標(biāo)的項目，采購人還應(yīng)對樣品進行封存。如果采購人沒有對樣品進行封存，更沒有考慮以樣品作為履約驗收的依據(jù)，那么將樣品檢測作為評審依據(jù)也是毫無意義的。
如果采購人對供應(yīng)商違約行為無能為力，遞交樣品或檢測報告則是沒有意義的。因為即使樣品合格或通過了檢測，供應(yīng)商也會以各種方式違約，例如以次充好等。由于樣品檢測無法從根本上解決供應(yīng)商不按合同履約的問題，因此不應(yīng)對樣品檢測有所依賴。相反，采購人應(yīng)加強履約驗收工作，對供應(yīng)商的違約行為嚴(yán)格依法追責(zé)，這樣才能從根本上解決供應(yīng)商的違約問題。
樣品可作為評審環(huán)節(jié)打分因子，不宜作為資格條件或投標(biāo)門檻。
除非相關(guān)法規(guī)有特殊規(guī)定，否則一般不宜將樣品作為資格條件或投標(biāo)門檻。因為設(shè)置樣品的目的是考察供應(yīng)商的能力，屬于技術(shù)標(biāo)的范疇，樣品做得好，可以多得分，更具有競爭力。
財政部《關(guān)于加強政府采購貨物和服務(wù)項目價格評審管理的通知》規(guī)定：“采購人或其委托的代理機構(gòu)采用綜合評分法的，應(yīng)根據(jù)采購項目情況，在招標(biāo)文件中明確合理設(shè)置各項評審因素及分值，并明確具體評分標(biāo)準(zhǔn)。投標(biāo)人的資格條件，不得列為評分因素?！?/p>
因此，如果樣品作為資格條件或投標(biāo)門檻，那樣品就不能作為打分因子。而設(shè)置樣品的目的是考察供應(yīng)商的能力，如果不打分就失去了遞交樣品的意義。因此，樣品不宜作為資格條件、實質(zhì)性響應(yīng)指標(biāo)或投標(biāo)門檻，宜作為綜合打分項。
事后通過樣品附加檢測改變評審結(jié)果屬違法行為。
本案例的招標(biāo)文件中沒有明確樣品需要檢測，也沒有規(guī)定樣品不符合要求的要作為無效標(biāo)來處理，只是評標(biāo)辦法中規(guī)定了樣品的評審細則，評委依據(jù)投標(biāo)人的樣品按式樣、尺寸、油墨、紙張、防偽等打分。評審時，評委打分只依據(jù)招標(biāo)文件評審標(biāo)準(zhǔn)，一般是書面審查，不得尋求外部證據(jù)。
招標(biāo)文件明確要求，評標(biāo)委員會只根據(jù)投標(biāo)文件本身的內(nèi)容判定其響應(yīng)性，而不尋求外部證據(jù)。而據(jù)了解，本次采購活動發(fā)生地出臺的評審專家和評審工作管理辦法也規(guī)定，評審委員會應(yīng)核實匯標(biāo)材料的數(shù)據(jù)與信息是否與采購文件和投標(biāo)文件的內(nèi)容相符并簽字確認，不得尋求外部證據(jù)作為評審依據(jù)。因此，筆者認為案例中評委最初的評審合法有效。
另外，根據(jù)《政府采購法實施條例》第四十四條規(guī)定，“采購人或代理機構(gòu)不得通過對樣品進行檢測、對供應(yīng)商進行考察等方式改變評審結(jié)果”，并在第六十八條規(guī)定了相應(yīng)的違反法律的責(zé)任。《政府采購法實施條例》中的這些規(guī)定，明確規(guī)定不能通過樣品檢測改變評審結(jié)果。因此案例中采購人委托檢測機構(gòu)對第一中標(biāo)候選人A公司和第二中標(biāo)候選人B公司的樣品進行檢測，并最終改變結(jié)果的程序違法。
啟示
對一些要求較高的項目，因強調(diào)投標(biāo)人的技術(shù)能力而設(shè)置樣品無可厚非，也不違法。但筆者建議，采購人和代理機構(gòu)要求供應(yīng)商提供樣品時，要注意以下幾點。
第一，沒有必要提供樣品的，盡量不要設(shè)置相應(yīng)條款，以免加重企業(yè)負擔(dān)。
第二，樣品不宜作為實質(zhì)性響應(yīng)要求，宜作為評審時的打分依據(jù)。如要求供應(yīng)商提供樣品，還須合理設(shè)定評標(biāo)細則，確定樣品的評判標(biāo)準(zhǔn)并認真評價，絕不能出現(xiàn)要求供應(yīng)商提供樣品，卻沒有規(guī)定評分細則，甚至是提供了樣品，評審環(huán)節(jié)專家敷衍了事的狀況。
第三，應(yīng)該做好樣品登記、驗收、核對、退還等相關(guān)工作，避免因樣品損害遺失帶來麻煩。
第四，對需要樣品投標(biāo)的項目，還應(yīng)對樣品進行封存。如果采購人未對樣品進行封存，更未考慮以樣品作為履約驗收的依據(jù)，那將樣品檢測作為評審依據(jù)也是毫無意義的。
第五，遞交樣品不是最終目的，關(guān)鍵在于履約階段的驗收。投標(biāo)供應(yīng)商提供的樣品與最后履約驗收時所提交的產(chǎn)品可能不一致，因為采購人可能會有更高的要求，或者是供應(yīng)商可能在履約驗收前通過對產(chǎn)品改進使得產(chǎn)品更加符合采購文件、響應(yīng)文件的要求。因此在招標(biāo)文件或合同中應(yīng)明確，交貨時所提供產(chǎn)品必須優(yōu)于或等于投標(biāo)時所提供的樣品。
法規(guī)鏈接
《政府采購法實施條例》
第四十四條 除國務(wù)院財政部門規(guī)定的情形外，采購人、采購代理機構(gòu)不得以任何理由組織重新評審。采購人、采購代理機構(gòu)按照國務(wù)院財政部門的規(guī)定組織重新評審的，應(yīng)當(dāng)書面報告本級人民政府財政部門。
采購人或代理機構(gòu)不得通過對樣品進行檢測、對供應(yīng)商進行考察等方式改變評審結(jié)果。
第六十八條 采購人、代理機構(gòu)有下列情形之一的，依照政府采購法第七十一條、第七十八條的規(guī)定追究法律責(zé)任：
……
（九）通過對樣品進行檢測、對供應(yīng)商進行考察等方式改變評審結(jié)果；
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