在政府采購(gòu)招投標(biāo)中，所謂化整為零規(guī)避招標(biāo)，是指采購(gòu)人把達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的政府采購(gòu)項(xiàng)目人為分割為數(shù)個(gè)小項(xiàng)目，使得每個(gè)項(xiàng)目的預(yù)算金額都未達(dá)到法定公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，以此規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)。對(duì)于化整為零規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)的禁止性規(guī)定，《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法》都有明確規(guī)定，但在采購(gòu)實(shí)踐中，仍存在個(gè)別將工程、貨物或服務(wù)項(xiàng)目化整為零規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)的行為。在此，筆者將三類項(xiàng)目采購(gòu)中規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)的行為表現(xiàn)、社會(huì)負(fù)面影響以及應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任等進(jìn)行歸納梳理，以期實(shí)踐中政府采購(gòu)有關(guān)部門(mén)和人員能準(zhǔn)確辨別、認(rèn)定并盡量杜絕規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)行為的發(fā)生。
化整為零規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)之情形
工程項(xiàng)目
拆分主體工程
建設(shè)單位將造價(jià)大的主體工程人為拆分為各種子工程，造成各子工程造價(jià)均低于招標(biāo)限額，從而規(guī)避招標(biāo)。
比如某科研單位將預(yù)算金額為900萬(wàn)元的大型科研溫室建造工程，以科研用途不同的名義，將之分成了大大小小近10個(gè)子工程項(xiàng)目，每個(gè)子項(xiàng)目分別以競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)的方式實(shí)施采購(gòu)。
這樣做，每一個(gè)子工程項(xiàng)目的采購(gòu)合同金額，都沒(méi)有達(dá)到法定強(qiáng)制實(shí)施公開(kāi)招標(biāo)的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，以此達(dá)到規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)的目的。
降低預(yù)算造價(jià)
在一些項(xiàng)目預(yù)算不是很高，但又達(dá)到了公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的工程項(xiàng)目采購(gòu)中，在實(shí)施過(guò)程中，項(xiàng)目實(shí)施方會(huì)通過(guò)人為調(diào)低工程預(yù)算，使項(xiàng)目采購(gòu)額低于公開(kāi)招標(biāo)的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。
而在采取非招標(biāo)方式確定項(xiàng)目實(shí)施單位后，又通過(guò)工程變更的方式，調(diào)整項(xiàng)目預(yù)算，從而提高工程造價(jià)。而在工程最后的竣工結(jié)算時(shí)，又回到項(xiàng)目原來(lái)的預(yù)算額度上。
在實(shí)際工作中，此類違法行為也時(shí)有發(fā)生。
易忽略的應(yīng)招標(biāo)項(xiàng)目
主項(xiàng)目的配套工程
配套工程往往體量比較小，項(xiàng)目實(shí)施單位往往認(rèn)為主項(xiàng)目實(shí)施招標(biāo)了，配套工程就不需要再招標(biāo)了，這是錯(cuò)誤的。
比如車庫(kù)、綠化工程、后勤區(qū)等等，應(yīng)該納入主項(xiàng)目一起實(shí)施招標(biāo)。
附加工程
現(xiàn)實(shí)中，存在著主項(xiàng)目實(shí)施中需另外實(shí)施的附加項(xiàng)目，如“三通一平”工程、專用輔助道路、運(yùn)輸碼頭修建等等。此類項(xiàng)目由于項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)未納入總體預(yù)算，因此容易被忽略，沒(méi)有納入專門(mén)組織招投標(biāo)的項(xiàng)目中。
貨物項(xiàng)目與服務(wù)項(xiàng)目
貨物項(xiàng)目與服務(wù)項(xiàng)目采購(gòu)，尤其是市場(chǎng)成熟的產(chǎn)品和服務(wù)，往往因參與供應(yīng)商眾多、競(jìng)爭(zhēng)性強(qiáng)、透明度高的原因，在實(shí)際工作中，會(huì)有部分單位和采購(gòu)管理人員為縮短采購(gòu)周期、減輕工作量或進(jìn)行利益輸送，而向特定供應(yīng)商直接采購(gòu)。
拆分項(xiàng)目
既有采購(gòu)人多次直接向某特定供應(yīng)商采購(gòu)，也有采購(gòu)人多次通過(guò)協(xié)議供貨定點(diǎn)采購(gòu)，或網(wǎng)上競(jìng)價(jià)采購(gòu)。
事實(shí)上，除了項(xiàng)目預(yù)算調(diào)整或經(jīng)批準(zhǔn)以外的情況，都屬于采購(gòu)人化整為零、規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)的采購(gòu)行為。
巧立名目
①對(duì)于技術(shù)不復(fù)雜的通用設(shè)備采購(gòu)項(xiàng)目，以特殊用途、特殊技術(shù)要求的名義，要求只能由某一供應(yīng)商提供為由，規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)。
②以采購(gòu)項(xiàng)目履約能力優(yōu)劣為由，將應(yīng)當(dāng)實(shí)施招標(biāo)的項(xiàng)目變通采購(gòu)方式，交由與該單位合作過(guò)的供應(yīng)商實(shí)施，以此規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)。
非化整為零規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)之情形
項(xiàng)目預(yù)算調(diào)整
主要是指因?yàn)轫?xiàng)目預(yù)算調(diào)整，如年內(nèi)調(diào)增預(yù)算，使得在同一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)，一個(gè)預(yù)算項(xiàng)目下的同一個(gè)品目，有追加預(yù)算。
如科研單位的科研儀器專用設(shè)備采購(gòu)，先用競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)方式采購(gòu)了80萬(wàn)元，后因財(cái)政預(yù)算追加，又采用詢價(jià)方式采購(gòu)了50萬(wàn)元。
在這個(gè)案例中，雖然累計(jì)采購(gòu)金額未130萬(wàn)元，超過(guò)了公開(kāi)招標(biāo)的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，但由于第二次采購(gòu)50萬(wàn)元為追加預(yù)算，因此不屬于化整為零規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)的行為。
財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)
是指經(jīng)財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)同意，將某一預(yù)算項(xiàng)目下的同一個(gè)品目或者類別的超過(guò)公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的部分貨物、服務(wù)，采用公開(kāi)招標(biāo)以外的方式實(shí)施采購(gòu)，其他部分未超過(guò)公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的同一品目或者類別的貨物、服務(wù)，采購(gòu)人依法通過(guò)非招標(biāo)方式采購(gòu)。
如某部委下屬事業(yè)單位經(jīng)財(cái)政部批準(zhǔn)，動(dòng)用190萬(wàn)元專用農(nóng)機(jī)采購(gòu)預(yù)算中的130萬(wàn)元，采用單一來(lái)源方式采購(gòu)了一批農(nóng)機(jī)，下半年又使用剩余的60萬(wàn)元預(yù)算，以競(jìng)爭(zhēng)性談判方式采購(gòu)了另外一批農(nóng)機(jī)。這一案例，由于累計(jì)采購(gòu)金額超過(guò)了公開(kāi)招標(biāo)的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，但是由于第一次采購(gòu)是經(jīng)過(guò)財(cái)政部批準(zhǔn)同意的，因此這種情況也不屬于化整為零規(guī)避招標(biāo)采購(gòu)的行為。
規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)之社會(huì)影響
擾亂市場(chǎng)秩序
我國(guó)推行招投標(biāo)制度，特別是《招標(biāo)投標(biāo)法》頒布實(shí)施后，對(duì)規(guī)范招投標(biāo)活動(dòng)，保證工程質(zhì)量，提高經(jīng)濟(jì)效益，預(yù)防和治理腐敗具有重要意義。政府立法、出臺(tái)各項(xiàng)招投標(biāo)制度，歸根結(jié)底是為建立公開(kāi)有序的市場(chǎng)。
但部分企業(yè)試圖不通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)，通過(guò)各種手段承攬工程、貨物等采購(gòu)項(xiàng)目，導(dǎo)致造價(jià)超標(biāo)、過(guò)程混亂，擾亂了正常的市場(chǎng)秩序。
履約質(zhì)量堪憂
招投標(biāo)過(guò)程中滋生的違法行為，其主要目的是謀取個(gè)人或小集體利益，同時(shí)也把采購(gòu)方與項(xiàng)目承擔(dān)方之間的合法合約、相互履行責(zé)任義務(wù)的制約關(guān)系，逐漸轉(zhuǎn)化為了灰色利益關(guān)系。
在如此背景下，雙方對(duì)合同履行、項(xiàng)目質(zhì)量把關(guān)的責(zé)任約束可能降到最低，偷工減料、不執(zhí)行合同約定行為的幾率會(huì)大大增加，甚至有可能出現(xiàn)雙方串通一氣、掩蓋一些問(wèn)題的情況。
引發(fā)腐敗行為
以各種名義、借口，將依法必須進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)的采購(gòu)項(xiàng)目化整為零，或者以其他任何方式規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)的，容易在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中引發(fā)權(quán)錢(qián)交易的腐敗行為，甚至出現(xiàn)不顧國(guó)家、社會(huì)和單位的整體利益而追求其小集團(tuán)或個(gè)人私利行為的發(fā)生。
規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)之法律責(zé)任
《招標(biāo)投標(biāo)法》有關(guān)規(guī)定
《招標(biāo)投標(biāo)法》第四條規(guī)定，任何單位和個(gè)人不得將依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目化整為零或者以其他任何方式規(guī)避招標(biāo)；第四十九條對(duì)相關(guān)責(zé)任進(jìn)行了明確，必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目而不招標(biāo)的，將必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目化整為零或以其他任何方式規(guī)避招標(biāo)的，責(zé)令限期改正，可處項(xiàng)目合同金額千分之五以上千分之十以下的罰款；對(duì)全部或部分使用國(guó)有資金的項(xiàng)目，可暫停項(xiàng)目執(zhí)行或暫停資金撥付；對(duì)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分。
《政府采購(gòu)法》有關(guān)規(guī)定
《政府采購(gòu)法》第二十八條規(guī)定，采購(gòu)人不得將應(yīng)當(dāng)以公開(kāi)招標(biāo)方式采購(gòu)的貨物或者服務(wù)化整為零，或者以其他任何方式規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)。
根據(jù)《政府采購(gòu)法》第七十一條的相關(guān)規(guī)定，對(duì)應(yīng)當(dāng)采用公開(kāi)招標(biāo)方式而擅自采用其他方式采購(gòu)的責(zé)任描述為：“采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)有下列情形之一的，責(zé)令限期改正，給予警告，可以并處罰款，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，由其行政主管部門(mén)或者有關(guān)機(jī)關(guān)給予處分，并予通報(bào)?！蓖瑫r(shí)，在其他條款中，又對(duì)一些觸犯該有關(guān)規(guī)定的行為作了進(jìn)一步的描述和界定。
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