小書大道：讀錢穆先生《中國歷代政治得失》
錢穆（1895年7月30日—1990年8月30日 ，享年95歲），字賓四，筆名公沙、梁隱、與忘、孤云，晚號(hào)素書老人、七房橋人，江蘇無錫人 ，齋號(hào)素書堂、素書樓 。中國現(xiàn)代著名歷史學(xué)家、思想家、教育家 ，中央研究院院士，故宮博物院特聘研究員。中國學(xué)術(shù)界尊之為“一代宗師”，更有學(xué)者謂其為中國最后一位士大夫、國學(xué)宗師，與呂思勉、陳垣、陳寅恪并稱為“史學(xué)四大家”。
引 言
《中國歷代政治得失》源自1952年錢穆先生有關(guān)中國歷代政治得失的五次講演記錄，后經(jīng)補(bǔ)充完善于1955年正式出版。書中并未對(duì)歷代政治詳加論述，只擇漢、唐、宋、明、清五個(gè)朝代略舉大綱，先生認(rèn)為五朝乃中國歷史上最重要的朝代，可大體上代表中國歷史之全進(jìn)程。
錢穆先生本想多講制度而少講人事，可政治制度由人而定且因人而變、政治制度之間相互關(guān)聯(lián)且各有利弊、政治制度受制于特定歷史環(huán)境、政治制度僅僅是文化中一要目。因此，中國政治制度需與人事、時(shí)空、文化合而論之，方能呈現(xiàn)其全貌。
錢穆先生考慮到傳統(tǒng)政治制度實(shí)施年代的人們因時(shí)因事制宜而形成的“歷史意見”已難考據(jù)清楚，而后代人根據(jù)當(dāng)世環(huán)境和現(xiàn)實(shí)需求來評(píng)判前人得失的“時(shí)代意見”又不免失真。“時(shí)代意見”固然有可取之處，且治政治史之目的本就是為了資政鑒今，但絕不應(yīng)該以“時(shí)代意見”而掩蓋“歷史意見”，特別應(yīng)注意對(duì)于“中國歷史上已往一切制度傳統(tǒng)，只要已經(jīng)沿襲到一二百年的，也何嘗不與當(dāng)時(shí)人事相配合？又何嘗是專出于一二人之私心，全可用專制黑暗四字一筆抹殺”。由此可見，錢穆先生或許是想澄清國人對(duì)中國自根自生之政治制度的諸多誤讀和偏見。
錢穆先生依照五朝之時(shí)間次序?qū)φ沃贫燃右哉撌?，為求更加簡捷易明，便?/span>“政治制度”的內(nèi)涵框定為四條主線：一是職官，即政府組織或政府職權(quán)的分配；二是考試，即何種人才參加政府；三是賦稅，即政府財(cái)經(jīng)制度；四是軍事，即國防與兵役制度。以期讀者能由此小書而知中國歷代政治制度之概要。
筆者拜讀先生此書深受教益，自知才疏學(xué)淺仍欲斗膽筆錄書中精華。試改變本書體例，由以五朝制度整體之變化為序，改為按政治制度內(nèi)涵的主線為綱，再于各條主線之下敘述五朝之流變，并輔以個(gè)人愚見。 為詳述五朝對(duì)比之大要，將原書中政治制度內(nèi)涵的四條主線略加調(diào)整為五大關(guān)系：一是皇權(quán)與相權(quán)；二是中央與地方；三是選育與用人；四是稅賦與民生；五是國防與軍事。
當(dāng)然，對(duì)于《中國歷代政治得失》包括錢穆先生本人的評(píng)價(jià)，歷來褒貶不一。有人認(rèn)為，錢穆先生是一個(gè)中華文化本位論者，對(duì)中國傳統(tǒng)文化飽含“溫情和敬意”，但有許多評(píng)述和判斷與史實(shí)不符；有人認(rèn)為，錢穆先生主張中國歷代政治制度漢唐制度最好、宋退步、明再退步、清則跌落谷底，是“先有答案”而后“編造證據(jù)”。
有人認(rèn)為，錢穆先生作為經(jīng)學(xué)家的水平是很高的，但作為歷史學(xué)家則不敢恭維，《中國歷代政治得失》也只能算科普小冊(cè)子，算不上是學(xué)術(shù)專著。據(jù)說李敖就曾直言不諱“錢穆作為史學(xué)家，本已令人皺眉；但他不以為足，還要做經(jīng)學(xué)家、理學(xué)家、甚至儼然當(dāng)代朱子，這就更鬧了大笑話”……筆者自問不敢妄加評(píng)論，胡適先生曾說過“有幾分證據(jù)，說幾分話。有一分證據(jù)，只可說一分話。有七分證據(jù)，只可說七分話，不可說八分話，更不可說十分話”。書，惟有自己認(rèn)真品讀多、反復(fù)斟酌過、結(jié)合實(shí)踐反思過，才能“冷暖自知”！中國歷代政治制度浩如煙海，即便僅是一家之言，靜下心來聽聽也是無妨！
皇權(quán)與相權(quán)（上）
——漢、唐、宋
《詩經(jīng).小雅.谷風(fēng)之什.北山》有云：“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”，似乎中國歷史上一直由皇帝總攬?zhí)煜隆Ｈ欢曰实垡蝗酥?，何以駕馭整個(gè)國家？這便需精心設(shè)計(jì)相應(yīng)的制度來實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治。盡管制度設(shè)計(jì)的初衷往往是好的，但時(shí)移勢易之后總會(huì)出現(xiàn)林林種種的問題。
自秦以后，廢封建性的諸侯列國，設(shè)立緊密隸屬于中央的郡縣，中央才有一個(gè)更像樣的統(tǒng)一政府。但破除封建（毛主席曾有一首七律“讀《封建論》呈郭老”：勸君少罵秦始皇，焚坑事件要商量。祖龍魂死業(yè)猶在，孔學(xué)名高實(shí)秕糠。百代都行秦政法，十批不是好文章，熟讀唐人封建論，莫從子厚返文王。柳宗元，字子厚，曾作《封建論》，文中所言“封建”意指周朝以前的分封諸侯，自秦后因勢而變?yōu)榭たh，此非歷史課本中“奴隸社會(huì)”、“封建社會(huì)”等歷史階段劃分中所稱之“封建”，該文贊頌秦始皇廢封建立郡縣乃大勢所趨）之后，便留下一個(gè)中國政治史上的大題目：皇室和政府的關(guān)系，或是皇權(quán)與相權(quán)的劃分。許多人都認(rèn)為中國自秦漢以來，都是封建政治，或是皇帝專制，錢穆先生認(rèn)為那是與歷史事實(shí)不相符合的。
中國的皇帝并無選舉產(chǎn)生的傳統(tǒng)，概因中國之政治規(guī)模并不像古代歐洲城邦。中國歷來是向內(nèi)凝結(jié)而非向外征服，加之地域遼闊、以農(nóng)立國，以當(dāng)時(shí)之社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件民選政治領(lǐng)袖根本不能實(shí)現(xiàn)。且破除封建之后，僅有皇帝一家世襲，政府中并無第二個(gè)職位、第二個(gè)家庭可以世襲。故錢穆先生指出，并非中國有一個(gè)世襲的皇帝，便可證明中國傳統(tǒng)政治之黑暗與無理性。因此，象征國家統(tǒng)一的惟一領(lǐng)袖自然是世襲的皇帝，而擔(dān)負(fù)實(shí)際政治責(zé)任的政府領(lǐng)袖往往是宰相。
只是在此情形下需要思考，皇室是否即算政府？皇室如與政府分開，兩邊職權(quán)又如何劃分？
一、漢朝
漢初皇權(quán)相權(quán)之分較為明晰，自漢武帝之后“內(nèi)廷”逐漸制約“外朝”。光武中興時(shí)親臨政務(wù)，外朝亦逐漸勢微。
1.內(nèi)外相異的權(quán)力劃分。漢時(shí)皇帝與宰相，各有一個(gè)“秘書處”?；实塾猩幸?、尚食、尚冠、尚席、尚浴、尚書共“六尚”，其中惟有尚書管文書。尚書本是皇帝的“秘書”，起初職權(quán)地位并不高，最先的尚書也僅有四人。
而宰相處有“十三曹”，組織龐大，職權(quán)廣泛?！拔鞑堋惫芨肥鹩?；“東曹”管二千石長吏遷除乃至一切官吏任免升降；“戶曹”管祭祀農(nóng)桑；“奏曹”管朝廷奏章、如宋朝之樞密院；“法曹”管郵驛科程、職同交通部；“尉曹”管卒曹轉(zhuǎn)運(yùn)、如清朝之漕運(yùn)總督；“賊曹”管盜賊，“決曹”管罪法，二曹主刑獄之事；“兵曹”管兵役；“金曹”管鹽鐵貨幣；“倉曹”管倉谷；“黃閣”管簿錄眾事、宰相秘書處的總務(wù)主任。從漢初機(jī)構(gòu)設(shè)置的初衷來看， 實(shí)權(quán)應(yīng)在相府，而不是在皇室，相府十三曹也儼如后代之專部大臣，并由此在行政制度和思想意識(shí)上構(gòu)建了皇室與政府應(yīng)予區(qū)別的中國傳統(tǒng)政治文化。
2.家國有別的中央政府。漢代中央政府有“三公九卿”。
（1）“三公”乃丞相（宰相）、太尉、御史大夫。丞相管行政，為文官首長；太尉管軍事，為武官首長，除軍事外不預(yù)聞其他政事；御史大夫管監(jiān)察，輔助丞相監(jiān)察一切政治設(shè)施，也是副丞相，按照漢時(shí)慣例須做了御史大夫才可升為丞相。
所謂“丞相”，丞本副貳之意，相也是副，其文意便是一個(gè)副官?；实蹖?shí)際上不能管理一切事物，便由其副官丞相來代表。如此有個(gè)好處便是事情管得好與壞，責(zé)任在丞相，而不在皇帝。至于“丞相”為何又稱“宰相”？封建時(shí)代的貴族家庭最重祭祀，而祭祀之重便是宰殺牲牛，故“宰”一職便逐漸賦予其特殊地位，進(jìn)而替天子諸侯乃至一切貴族公卿管家的都稱之為“宰”。到秦漢廢封建立郡縣，“化家為國”，只有一家之天下，且國家已非私家，家務(wù)亦轉(zhuǎn)為政務(wù)。于是此家之家宰便成為政府的政治領(lǐng)袖。
原本內(nèi)管家稱“宰”，出外任副官稱“相”，宰相本是“封建時(shí)代貴族私官之遺蛻”。正因如此，秦漢之宰相既管國家政務(wù)，又理皇帝家務(wù)。但由于政務(wù)繁雜無暇顧及皇帝家事（抑或君相之間保持一定距離更有其他妙處），便在御史大夫之下設(shè)一個(gè)副手即御史中丞，由其駐在皇宮里。那時(shí)凡事帶“中”字的官職，都是指駐在皇宮里的。皇帝的一切事，照例都?xì)w御史中丞負(fù)責(zé)?；实塾惺陆淮分胸?，御史中丞報(bào)告副丞相御史大夫，御史大夫再轉(zhuǎn)報(bào)丞相。宰相有事，也由御史大夫轉(zhuǎn)中丞，再轉(zhuǎn)入內(nèi)廷。
（2）“九卿”乃太常、光祿勛、衛(wèi)尉、太仆、廷尉、大鴻臚、宗正、大司農(nóng)、少府，統(tǒng)屬于丞相。九卿官俸二千擔(dān)，又稱中二千擔(dān)，與同為二千擔(dān)的地方行政首長郡太守相區(qū)別。九卿職名之由來與丞相一樣，均有家國變化的淵源。若單從九卿之名來看，均是皇帝的家務(wù)官。只是由原來管皇帝家事，后來也管國家政務(wù)。
“太?！?/strong>，在秦代叫奉常，“常”同“嘗”，乃依四時(shí)奉獻(xiàn)時(shí)物讓祖先鬼神時(shí)時(shí)嘗新之意，該職位管祭祀祖先鬼神；古時(shí)祭祀自屬大事，故漢代九卿之第一卿乃是“太?！?。此官是管理皇家廟宇祭祀的家務(wù)官，不好算是朝廷公職，但古代學(xué)術(shù)都是在宗廟里的，故太常也監(jiān)管教育。
“光祿勛”，“勛”同“閽（音’昏’，本意指日落是皇宮門關(guān)閉，引申義為守門人?；蕦m守門人稱為司閽、閽者）”，是指皇家的門房?！肮狻蓖按蟆?、“祿”同“麓”，“光祿”是指大麓，因古代皇帝多靠山而居，而門房便設(shè)在山麓，以便通報(bào)消息及安全警戒。尚書上說舜管堯的大麓便是做了堯的宰相，換言之便是作了堯的門房。因此，“光祿”與“勛”都是指皇帝的門房，后來也監(jiān)管皇宮里的一切侍從。漢初皇宮內(nèi)侍男子并非全是太監(jiān)，一般要進(jìn)入政府做官的人，第一步便是先進(jìn)入皇宮充當(dāng)侍衛(wèi)，讓皇帝認(rèn)識(shí)，再得機(jī)會(huì)派出為官。這些在皇宮侍奉皇帝的多半是年輕人，稱為“郎官”，都?xì)w光祿勛管。
“衛(wèi)尉”，當(dāng)時(shí)凡屬軍事方面的官職都稱為“尉”，其管門衛(wèi)屯兵，是皇宮的衛(wèi)兵司令。
“太仆”，“仆”是趕車的，是皇帝的車夫。因管車馬，所以后來國家的一切武裝也都?xì)w他管了。
“廷尉”，有人犯了皇帝的法便歸他管。后變成司法。
“大鴻臚”，“鴻”是指大、“臚”是指傳呼，即傳達(dá)官。古禮主賓交接，由主傳到主身邊的相，再由主身邊之相傳到賓身邊的相，然后傳至賓。后主理外交，此官職一直延續(xù)到清朝。
“宗正”，管皇帝的家族，其同姓本家及異姓親戚。
“大司農(nóng)”，管政府經(jīng)濟(jì)。大司農(nóng)的收入支銷國家公費(fèi)，皇室不可用大司農(nóng)的錢。全國田賦是收入之大宗，由大司農(nóng)管理。
“少府”，管皇室經(jīng)濟(jì)。少府的收入充當(dāng)皇室私用，工商稅收如鹽礦收入當(dāng)時(shí)很少，由少府管理。
“九卿”歸丞相統(tǒng)領(lǐng)，可見當(dāng)時(shí)皇帝的家事，丞相也是應(yīng)該要管的。
3. 因勢而異的人事權(quán)變。皇權(quán)與中國人似乎一向看重不成文法，這一習(xí)慣可隨機(jī)應(yīng)變，但如果“碰著一個(gè)能干有雄心的皇帝，矜才使氣，好大喜功，常常要侵奪宰相的職權(quán)。
（1）漢武帝埋下“內(nèi)重外輕”的種子。漢武帝雄才大略，其在位宰相便退處無權(quán)，畢竟宰相的選任罷黜之權(quán)在皇帝?？梢哉f之前皇室的事情也由宰相管，但漢武帝連宰相的事也由他管了。
漢武帝臨終前“立子殺母”，要霍光仿“周公輔成王”，讓其作大司馬大將軍輔佐年幼的漢昭帝?；艄饽耸腔始矣H戚，由其代表皇室。原先尚書等內(nèi)廷之職，皆由御史中丞統(tǒng)領(lǐng)，又變?yōu)榻栽诖笏抉R大將軍之下。自此外朝有宰相，內(nèi)廷有大將軍大司馬。
霍光之權(quán)竟可操持皇帝之廢立，昭帝死后立昌邑王為帝，在位27天后因其失德而立漢宣帝。行廢立時(shí)，霍光代表皇室召集九卿開會(huì)，有人稱應(yīng)請(qǐng)丞相參加，但霍光以皇位繼承乃皇帝家事為由予以拒絕。先生認(rèn)為“皇室之存在，由于有皇帝，而皇帝之存在，由于有政府。所以皇位繼承是政府事，并非皇室事”。漢初呂后四年曾有一詔令，稱皇帝疾久不已，不可屬天下，命群臣議立新皇?？梢?，以呂后專權(quán)之甚，尚不敢私定廢立?；艄庹偌徘渥h事，亦可見其深知此事應(yīng)付公議。只是被漢武帝馴服的外朝，無法阻擋霍光的擅權(quán)。
霍光輔政，于西漢確有莫大之功勛，但史書對(duì)霍光留下“不學(xué)無術(shù)、暗于大理”的論斷。漢宣帝后來想削弱霍氏權(quán)柄，便恢復(fù)舊制，仍由御史中丞來管領(lǐng)尚書，御史中丞通過御史大夫而達(dá)宰相，內(nèi)廷與外朝的聲氣又通。雖然中國自古沒有皇帝絕不得預(yù)聞?wù)碌囊?guī)矩，但千百年來如漢武帝般雄才大略者能有幾人？武帝駕崩后，使霍光內(nèi)代皇室，外馭朝局，終成尾大不掉。漢宣帝以下，仍是大司馬大將軍外戚輔政，內(nèi)廷權(quán)重而外朝權(quán)輕，王莽便是由此代漢。
（2）光武帝留下“有事無政”的攤子。東漢光武時(shí)，鑒于前朝大權(quán)旁落之失，勤于政事，于是尚書之位日漸重要。
西漢初年三公是宰相、太尉、御史大夫，后因另設(shè)大司馬大將軍，三公便變?yōu)榇笏就剑ㄈ〈紫啵?、大司馬（取代太尉）、大司空（取代御史大夫）三職，一個(gè)公管領(lǐng)三個(gè)卿。此制本欲調(diào)和大司馬與宰相的沖突，但事與愿違。大司空完全成為外朝官、管不到皇室，此后設(shè)立的御史臺(tái)便按照這一趨勢逐漸由皇室完全退回到政府；大司馬仍然代表皇室但順理成章居于外朝，權(quán)重依然在大司馬手中。故爾有大司馬篡權(quán)亂政，王莽便由此奪位。
光武帝當(dāng)政時(shí)，索性將政權(quán)操持在自己手中，三公名位雖高，實(shí)權(quán)則在尚書。尚書當(dāng)權(quán)，也是皇帝在集總成。后世評(píng)價(jià)光武帝“有事無政”，便是由此。無奈光武帝時(shí)有好人事卻無好制度。人亡政息，皇帝壞了，東漢內(nèi)廷之中外戚、宦官專權(quán)，外朝又無實(shí)質(zhì)的治權(quán)，東漢便也由此走向沒落。
由上可見，漢朝之皇權(quán)相權(quán)仍有一定的分野，盡管遇到極強(qiáng)之雄主時(shí)“朕即天下”，或逢極弱之庸主時(shí)外戚宦官把持朝局，但二者終究是因人而異的“權(quán)術(shù)之變”，而未從制度根本上完全動(dòng)搖相權(quán)的地位。
二、唐朝
唐代皇室與政府有別，仍沿襲漢朝。只是在相權(quán)的組織結(jié)構(gòu)上又與漢朝有大變動(dòng)。
一是漢朝一人為相，采領(lǐng)袖制；而唐朝取委員制，相權(quán)分設(shè)于多個(gè)部門，凡事經(jīng)各部門共同議定以成最高政令。盡管相權(quán)分離，但終究是皇帝將其代行的相權(quán)又還給了政府。
二是漢朝宰相主行政權(quán)，副宰相御史大夫主監(jiān)察權(quán)；唐代宰相分中書、門下、尚書三省，此三省職權(quán)會(huì)和才相當(dāng)于漢朝宰相，且監(jiān)察權(quán)并不在內(nèi)，另設(shè)御史臺(tái)獨(dú)立于三省之外。
1.名垂青史的“三省六部制”。
（1）所謂中書、門下、尚書三省。中書省首長為中書令，門下省主管長官為侍中，尚書省長官為尚書令。中書本是內(nèi)廷掌管文件之意，尚書本是皇宮的內(nèi)廷秘書，侍中也是在皇宮中侍奉皇帝的。故三個(gè)官職之來歷，原本都是內(nèi)廷官，亦如當(dāng)年之宰相一樣“化私為公”而逐漸成為政府執(zhí)政官。
“中書省”主發(fā)令。政府一切最高命令皆由中書省發(fā)出，雖是以皇帝之名義下“敕”，但皇帝并不親自擬定而有中書“定旨出命”。中書省除中書令為正長官外，設(shè)副長官“中書侍郎”，之下又設(shè)七八名“中書舍人”。中書舍人官職不高，卻有擬撰詔敕之權(quán)。草擬詔令時(shí)，由諸舍人各自擬定，謂之“五花判事”。后由中書令或中書侍郎從中選定一稿或補(bǔ)充潤色，而成“熟擬或熟狀擬定”，為詳擬定稿之意。再呈送皇帝畫上一個(gè)“敕”字，皇帝有意見也往往只在紙尾批幾句。畫敕之后即成皇帝命令，然后行達(dá)門下省。
“門下省”主復(fù)核詔令，即對(duì)詔書有副署之權(quán)。凡屬皇帝命令，在敕字之下，必須加蓋“中書門下之印”方得正式生效。如門下省反對(duì)此項(xiàng)詔書，即將原詔書批注涂改后送還中書省重?cái)M，稱之為“涂歸”、“封駁”、“封還”、“駁還”。故唐朝曾有“不經(jīng)風(fēng)閣鸞臺(tái)，何名為敕”（武則天當(dāng)政時(shí)將中書省改稱鳳閣，門下省改稱鸞臺(tái)）之說。門下省主管長官為侍中，副長官為侍郎，下設(shè)“給事中”?！敖o事中”職位不高，但有權(quán)對(duì)詔書提出意見。為避免皇帝“畫敕”被認(rèn)定無效，故唐制規(guī)定下詔前先由中書、門下兩省長官及侍郎舉行聯(lián)席會(huì)議，會(huì)議場所稱為“政事堂”，此為政府之最高議事機(jī)構(gòu)。故在唐朝人眼中，中書、門下兩省長官方為“真宰相”。
“尚書省”主執(zhí)行。尚書省對(duì)于詔書擬定無權(quán)過問，僅有執(zhí)行命令之權(quán)。
（2）所謂“六部”。尚書省是國家一切最高政令的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，也是中央政府組織最龐大的機(jī)構(gòu)，共分吏、禮、民（戶）、兵、刑、工六部。此六部自唐代到清末，共推行一千多年。只是六部次序略有變動(dòng)，唐初是吏、禮、兵、民、刑、工，唐太宗時(shí)改為吏、禮、民、兵、刑、工，宋初是吏、兵、刑、民、工、禮，宋神宗時(shí)王安石變法改為吏、戶、禮、兵、刑、工，遂為后世沿襲。
“吏部”主管人事及任用之權(quán)，官吏須經(jīng)考試，再由吏部分發(fā)任用。五品以上官由宰相決定，吏部可以提名；五品以下官，全由吏部任用。
“戶部”主管民政戶口賦稅等事。
“禮部”主管宗教教育事宜。
“兵部”主管軍事。
“刑部”主管司法。
“工部”主管建設(shè)。
唐代六部之稱謂，依職而定且無皇帝侍從之意味，如吏部取代了脫胎于“皇帝門房”的光祿勛，吏部取代了起初專職供奉祭祀的太常卿。
尚書省總辦公廳為“都堂”，兩旁為左右兩廂，吏戶禮三部在左，兵刑工在右，由左右仆射分領(lǐng)。每部又分四司，六部共二十四司，每部第一司即為本司，如吏部第一司為吏部司。尚書省各部長官上午在都堂集體辦公，下午各回本部分別理事。另有“參知政事”或“同平章事”銜者，可去政事堂參與最高政事會(huì)議。
《唐六典》對(duì)唐朝各部門職權(quán)及人事分配等均有詳細(xì)論述，是為中國行政法規(guī)之巨典。千余年來之行政，除中書門下發(fā)布最高命令一部分后被廢止外，六部制度大體按此書行事。盛唐氣象，萬國來朝，確有諸多值得他國學(xué)習(xí)借鑒之處。
2.依舊強(qiáng)大的相權(quán)。
唐代朝儀，群臣朝見時(shí)得有座位并賜茶，“三公坐而論道”之傳統(tǒng)依然堅(jiān)持。當(dāng)然，中國傳統(tǒng)政治制度中往往皇權(quán)的變通余地極大，“不經(jīng)風(fēng)閣鸞臺(tái)，何名為敕”是臣下劉褘（音“灰”）之批評(píng)武則天的話，劉因此招致殺生之禍。唐中宗不經(jīng)兩省而下詔封官，其裝置詔敕的封袋，不按常例封發(fā)而改用斜封；所用“敕”字不用朱筆而用墨筆，當(dāng)時(shí)稱為“斜封墨敕”，所封之官亦稱為“斜封官”。
三、宋朝
宋制之于唐，基本因循承襲而僅有迫于形勢的“涂涂改改”，總體而言“有事無政”。
1.權(quán)力分解的相權(quán)。
宋代之三省，實(shí)際只有中書省在皇宮內(nèi)，門下尚書兩省都移到皇宮外，故只有中書省單獨(dú)取旨，稱為“政事堂”。又與主管軍事的樞密院同稱為“兩府”。中書則為丞相，但管不著軍事，而門下尚書兩省長官均不再預(yù)聞?wù)罡哒睢?/span>
宋代之“三司”又將財(cái)權(quán)把控。所謂“三司”為戶部司、鹽鐵司、度支司（管經(jīng)濟(jì)出納），此三司本是唐代尚書六部之下的官名，只因唐代安史之亂后財(cái)政困難，甚至有宰相自兼司職的，如此處理財(cái)政問題甚為便捷。到了宋代，此三司地位提高，獨(dú)立掌握全國財(cái)政，成中書治民、樞密主兵、三司理財(cái)?shù)穆殭?quán)格局。神宗朝王安石變法時(shí)，第一舉措便是設(shè)立制置三司條例司，把戶部、鹽鐵、度支三個(gè)衙門的職權(quán)統(tǒng)一起來。王安石是想將財(cái)政大權(quán)重新掌握到宰相手中，但司馬光等人認(rèn)為財(cái)政應(yīng)由三司管，三司失職可以換人，不該讓“兩府”侵其事。
宋代之用人權(quán)也不在宰相。政府用人本該宰相之權(quán)，吏部主責(zé)便是用人?？伤未碓O(shè)一個(gè)考課院，考課等于銓敘，后來改名為審官院，又分東西兩院，東院主文選，西院主武選。
2.皇權(quán)獨(dú)斷的侵?jǐn)垺?/span>
宋室自太祖“陳橋兵變”后，“強(qiáng)干弱枝”不僅在軍事，分權(quán)而制之策延伸至政權(quán)多個(gè)方面。五代時(shí)皇帝更迭比宰相快，如馮道可五朝為相，宰相權(quán)重在朝局穩(wěn)定中有舉足輕重之意義。而“黃袍加身”的皇帝不欲宰相仍有昔日之威望，后世為相者亦求自保，亦不敢如唐代一般與皇帝“坐而論道”。宋代宰相上朝，也與群臣一同站著不坐。
宋朝的皇帝詔書擬定，宰相也需先寫上一個(gè)劄子（“劄”同“札”）呈報(bào)意見的節(jié)要，呈送皇帝而“面取進(jìn)止”，然后宰相按照皇帝的意見正式擬旨。故宋代宰相“面取進(jìn)止”的條陳，與唐代宰相“定旨出命”的“熟擬”相差很大，至少皇帝不僅有同意權(quán)，還有提前參加意見之權(quán)。宰相只不過奉命行事，君權(quán)重而相權(quán)輕。
當(dāng)然，中國傳統(tǒng)政治制度有著很大的變通性，宋朝的君相權(quán)重也隨人事而變化。宋太祖初年，遇某官出缺，太祖要宰相趙普擬名。恰好太祖非常討厭此人，便將這名紙撕碎扔在地上。“半部《論語》治天下”但趙普默不作聲將廢紙撿起來粘好。過幾日太祖要趙普再擬，趙普便再次將前日糊好的破紙呈上。太祖問之，答曰暫無更合適之人。太祖便也應(yīng)允了。由此事可見，宋太祖并非專暴。終宋一朝優(yōu)待讀書人，但強(qiáng)干弱枝導(dǎo)致武力廢弛，常年疲于邊患，滅國非因內(nèi)亂而是外族入侵。
經(jīng)由以上漢、唐、宋政治制度之分析，錢穆先生認(rèn)為此三朝之中央政府組織中，皇權(quán)相權(quán)是有劃分的，其間比重縱有不同，但并非皇權(quán)專制?？蛇@一政治格局到了明、清，卻有了極大的改變……（請(qǐng)看《皇權(quán)與相權(quán)（下）》)
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