廣東省深圳市華茂實驗學(xué)校等申請破產(chǎn)清算案
—民辦學(xué)校終止清算的法律適用
【要點提示】我國民辦教育促進(jìn)法第五十八條規(guī)定民辦學(xué)校因資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)而被終止的,由法院組織清算,但法院應(yīng)如何組織清算及適用何種程序進(jìn)行清算均沒有相關(guān)的法律規(guī)定。經(jīng)請示,最高人民法院于2006年4月批復(fù)認(rèn)為可以參照
民事訴訟法的破產(chǎn)還債程序進(jìn)行清算。自2007年6月1日實施的
企業(yè)破產(chǎn)法為此提供了法律依據(jù)。
【案號】(2005)粵高法民二行字第12號批復(fù)案號:(2005)民二他字第41-2號
一、基本案情
廣東省深圳市華茂實驗學(xué)校、廣東香港人子弟學(xué)校(以下簡稱港人學(xué)校)、深圳臺商子弟學(xué)校(以下簡稱臺商學(xué)校)分別經(jīng)由教育主管部門及其他相關(guān)部門批準(zhǔn),先后成立于1996年、1997年、2000年,均登記為民辦非企業(yè)法人。港人學(xué)校、臺商學(xué)校均開設(shè)在華茂實驗學(xué)校校園內(nèi),該三所學(xué)校統(tǒng)稱為華茂學(xué)校。華茂學(xué)校集幼兒園、小學(xué)、初中、高中、國際部于一體,在校學(xué)生近3000人,教職工近700人。廣東建華職業(yè)學(xué)院(以下簡稱建華職院)成立于2002年,是經(jīng)政府有關(guān)部門批準(zhǔn)成立的全日制高等職業(yè)教育學(xué)校,登記為民辦非企業(yè)法人。建華職院教職工200多人,全日制在校生1300多人。2004年11月中旬,因投資辦學(xué)人違法挪用巨額教育儲備金無法收回,導(dǎo)致華茂學(xué)校、建華職院教職工工資不能發(fā)放,建筑工程款不能支付,致使教師多次集體罷課、施工單位上門討債、學(xué)生家長上訪,學(xué)校的日常教學(xué)秩序受到嚴(yán)重影響。為此,學(xué)校所在地的深圳市寶安區(qū)政府成立專門協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組對華茂學(xué)校和建華職院進(jìn)行清查,發(fā)現(xiàn)各學(xué)校財務(wù)管理混亂,資金缺乏監(jiān)管,挪用辦學(xué)資金情況嚴(yán)重。相關(guān)會計師事務(wù)所對學(xué)校進(jìn)行審計的結(jié)果顯示各學(xué)校均已資不抵債。鑒于學(xué)校投資人已無法繼續(xù)辦學(xué),為維護(hù)社會穩(wěn)定,深圳市寶安區(qū)教育局自2004年11月起陸續(xù)向四所學(xué)校墊付資金,維持學(xué)校正常秩序。2005年8月1日,深圳市寶安區(qū)教育局以債權(quán)人身份向深圳市中級人民法院遞交清算申請書,稱經(jīng)審計華茂學(xué)校、建華職院已經(jīng)資不抵債,依照
民辦教育促進(jìn)法規(guī)定,向法院申請對被申請人華茂學(xué)校、建華職院進(jìn)行終止清算。
二、請示及批復(fù)意見
本案發(fā)生于2005年,當(dāng)時有關(guān)民辦學(xué)校終止清算的唯一法律是
民辦教育促進(jìn)法。雖然該法第五十八條規(guī)定民辦學(xué)校因資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)而被終止的,由法院組織清算,但法院應(yīng)如何組織清算及適用何種程序組織清算均沒有配套的法律規(guī)定。學(xué)校作為社團(tuán)法人,不是
企業(yè)破產(chǎn)法(試行)及
民事訴訟法規(guī)定的破產(chǎn)程序適格主體,民辦學(xué)校的清算不能直接適用
企業(yè)破產(chǎn)法(試行)及
民事訴訟法規(guī)定的破產(chǎn)還債程序。因此,法院是否受理民辦學(xué)校終止清算及受理后適用何種程序等是本案必須解決的問題,深圳市中級人民法院就此向廣東省高級人民法院請示。
?。ㄒ唬╆P(guān)于是否受理的問題
在是否受理的問題上,存在兩種不同意見。第一種意見認(rèn)為:
民辦教育促進(jìn)法第
五十八條規(guī)定是法院受理民辦學(xué)校終止清算的依據(jù)。上述學(xué)校經(jīng)審計已經(jīng)資不抵債,自2004年11月份出現(xiàn)財務(wù)危機(jī)后至今無法解決。在無法繼續(xù)辦學(xué)的情況下,為維護(hù)社會穩(wěn)定,政府主管部門向上述學(xué)校墊資維持繼續(xù)辦學(xué),學(xué)生繼續(xù)上課,并向?qū)W校派駐工作組協(xié)助管理學(xué)校。如果政府主管部門不再繼續(xù)墊資維持學(xué)校運(yùn)作,學(xué)校必將停辦,同時深圳市教育局具函說明學(xué)校已終止。因此,由法院組織民辦學(xué)校終止清算的條件已經(jīng)成就,法院可以依法受理該清算申請。另一種意見認(rèn)為:
民辦教育促進(jìn)法第
五十八條雖規(guī)定民辦學(xué)校因資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)而被終止的,由法院組織清算,但法院應(yīng)如何組織清算及適用何種程序組織清算并無配套的法律規(guī)定。在此情況下,法院受理民辦學(xué)校清算無法操作,因此,法院不宜受理該類案件。
?。ǘ╆P(guān)于清算程序的問題
對于法院組織清算適用何種程序問題,亦存在兩種意見。第一種意見認(rèn)為:民辦學(xué)校終止清算雖然不能直接適用
企業(yè)破產(chǎn)法(試行)及
民事訴訟法規(guī)定的破產(chǎn)還債程序,但應(yīng)當(dāng)可以參照破產(chǎn)還債程序進(jìn)行。主要理由為:由于學(xué)校已資不抵債,無法繼續(xù)辦學(xué),要清理其資產(chǎn)及清理債權(quán)債務(wù),只有適用破產(chǎn)程序進(jìn)行清算,才能徹底解決問題。雖然目前的破產(chǎn)清算制度僅適用于企業(yè)法人,但本案所涉的民辦學(xué)校實際上是經(jīng)營性法人,與經(jīng)營性企業(yè)法人在法律上沒有實質(zhì)性區(qū)別,其民事權(quán)利能力與民事行為能力相同,適用破產(chǎn)清算程序沒有法理上的障礙。因此,應(yīng)參照
民事訴訟法、
企業(yè)破產(chǎn)法(試行)等有關(guān)破產(chǎn)還債程序?qū)W(xué)校進(jìn)行清算。另外一種意見認(rèn)為:不能參照破產(chǎn)程序?qū)ζ溥M(jìn)行清算,只能按照
民辦教育促進(jìn)法的有關(guān)規(guī)定組織清算。主要理由是:學(xué)校不具有破產(chǎn)主體資格,
民辦教育促進(jìn)法規(guī)定法院對民辦學(xué)校組織清算的債務(wù)清償順序與破產(chǎn)程序中的破產(chǎn)財產(chǎn)清償順序不同,同時破產(chǎn)程序具有消滅債務(wù)人法人資格并合法免債的功能。因此,
民辦教育促進(jìn)法規(guī)定法院對民辦學(xué)校的組織清算不能適用破產(chǎn)程序,只能按照
民辦教育促進(jìn)法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行。
由于本案屬于
民辦教育促進(jìn)法的法律適用問題,符合最高人民法院有關(guān)請示問題的規(guī)定。經(jīng)廣東省高級人民法院審判委員會討論,決定就法院是否受理民辦學(xué)校終止清算及適用何種程序進(jìn)行清算等問題向最高人民法院請示。廣東省高級人民法院于2005年8月24日向最高人民法院提交了(2005)粵高法民二行字第12號《關(guān)于深圳市寶安區(qū)教育局申請華茂學(xué)校、建華職院終止清算一案的請示》,最高人民法院于2006年4月20日以(2005)民二他字第41—2號函答復(fù)如下:“人民法院根據(jù)
民辦教育促進(jìn)法第
五十八條的規(guī)定對因資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)而被終止的民辦學(xué)校組織清算時,如果該民辦學(xué)校不屬于企業(yè)法人,則可以參照
民事訴訟法中的破產(chǎn)還債程序進(jìn)行清算。其債務(wù)清償順序應(yīng)當(dāng)適用
民辦教育促進(jìn)法第
五十九條規(guī)定?!?br> 其后,深圳市中級人民法院根據(jù)最高人民法院的答復(fù)意見,審理了華茂學(xué)校、建華職院的終止清算案。
三、案件評析
民辦教育促進(jìn)法對民辦學(xué)校因資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)終止后由法院組織清算的規(guī)定過于簡略,缺乏操作性,而法院又不得以此為由拒絕進(jìn)行裁判,因此,探討民辦學(xué)校清算問題十分必要。同時,由于本案發(fā)生于2005年8月,本案的探討應(yīng)在當(dāng)時的法律框架下進(jìn)行。
?。ㄒ唬┓ㄔ耗芊袷芾砻褶k學(xué)校終止清算的問題
民辦教育促進(jìn)法明確規(guī)定民辦學(xué)校因資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)而被終止的,由法院組織清算,因此,法院應(yīng)當(dāng)受理民辦學(xué)校終止清算案件。主要理由如下:1.
民辦教育促進(jìn)法作為全國人大常委會制定的法律,該法第
五十八條明確規(guī)定,民辦學(xué)校因資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)而被終止的由人民法院組織清算。因此,受理民辦學(xué)校終止清算是法律賦予人民法院義不容辭的職責(zé)。2.法院組織清算屬于司法清算。通過司法清算,使資不抵債的清算主體退出市場是最公平、最有公信力的程序,有利于建立市場經(jīng)濟(jì)的秩序。相反,法院不受理該類案件,不利于建立誠實信用的市場秩序。3.雖然對于如何組織清算并無相應(yīng)配套的法律規(guī)定,但不應(yīng)成為阻礙法院受理案件的理由。法院不能以法律對民辦學(xué)校終止清算相應(yīng)配套的程序沒有規(guī)定為由,被動地拒絕受理法律規(guī)定法院應(yīng)當(dāng)受理案件,即有悖于“法官不能以法律沒有規(guī)定而拒絕裁判”原則。人民法院在受理案件后,應(yīng)主動地依照法律參照相關(guān)程序進(jìn)行裁判。
?。ǘ┣逅愠绦虻膯栴}
深圳市中級人民法院于2005年8月受理有關(guān)華茂學(xué)校終止清算時,當(dāng)時的法律對于法院適用何種程序組織民辦學(xué)校清算沒有具體規(guī)定。因此,要完成對民辦學(xué)校的清算,必須選擇一個可參照的清算程序。當(dāng)時通過清算使被清算主體退出市場的法律規(guī)定主要集中在民事訴訟法、企業(yè)破產(chǎn)法(試行)、公司法及其相關(guān)司法解釋。根據(jù)上述法律規(guī)定,清算分為破產(chǎn)清算和解散清算。兩種清算的共同點在于,其內(nèi)容都是對清算對象的債權(quán)債務(wù)進(jìn)行清理和清償,其目的都是通過清理了結(jié)債務(wù)人的債權(quán)債務(wù)以使其合法地退出市場。兩者區(qū)別如下:一是適用條件不同。如果債務(wù)人資產(chǎn)大于負(fù)債,債權(quán)人的債權(quán)能夠得到全額清償,可依據(jù)
公司法或其他相關(guān)法律解散清算。如果債務(wù)人資不抵債,債權(quán)人的債權(quán)不能夠得到全額清償,則必須通過破產(chǎn)清算才能合法退出市場。即便是在解散清算中才發(fā)現(xiàn)債務(wù)人資不抵債,也必須向人民法院申請破產(chǎn)。二是適用程序和司法介入情況不同。破產(chǎn)清算程序只能向法院提出破產(chǎn)申請,法院依照破產(chǎn)程序進(jìn)行清算,即司法必須介入。解散清算既有自行清算,也有司法強(qiáng)制清算。三是債權(quán)清償原則不同。無論哪一種法人的解散清算,債權(quán)清償原則都是全額清償,所有債權(quán)人的債權(quán)必須得到全額清償。而破產(chǎn)清算的清償原則是按規(guī)定順序依次清償,同一順序平均清償,破產(chǎn)財產(chǎn)不足清償?shù)膫鶛?quán)再清償,即破產(chǎn)清算中債權(quán)人的債權(quán)是不能得到全額清償?shù)?。四是清算效力不同。破產(chǎn)清算以破產(chǎn)人的破產(chǎn)財產(chǎn)為限進(jìn)行清償,未受償債權(quán)不再清償,具有免責(zé)效力。而解散清算不具有免責(zé)效力,解散清算必須全額清償債務(wù)人的全部債權(quán),不能全額清償債務(wù)人的全部債權(quán)的,不允許進(jìn)行解散清算。
通過以上分析可以看到,法院組織民辦學(xué)校清算的情況與破產(chǎn)清算的上述特點相符。因此,選擇參照當(dāng)時的
企業(yè)破產(chǎn)法(試行)及
民事訴訟法規(guī)定的破產(chǎn)清算程序?qū)γ褶k學(xué)校進(jìn)行清算較適宜。即
民辦教育促進(jìn)法對民辦學(xué)校清算有直接規(guī)定的,適用其規(guī)定;沒有直接規(guī)定的,可以參照
企業(yè)破產(chǎn)法(試行)及
民事訴訟法的規(guī)定。主要理由如下:一是從法律對清算程序選擇的強(qiáng)制性規(guī)定來看,民辦學(xué)校清算程序可參照的選擇項只有破產(chǎn)清算程序。區(qū)分債務(wù)人資產(chǎn)是否大于負(fù)債來確定適用程序,資不抵債的債務(wù)人都必須而且只有通過破產(chǎn)程序才能退出市場,民辦學(xué)校在資不抵債情況下清算,只能選擇參照破產(chǎn)清算程序清算,這樣才符合法律對待法人終止的立法精神。二是從清算內(nèi)容和目的來看,民辦
教育法和
企業(yè)破產(chǎn)法(試行)、
民事訴訟法對清算還債的規(guī)定精神一致。按照
民辦教育促進(jìn)法第
五十八條、第
五十九條的規(guī)定,民辦學(xué)校終止時,要組織清算活動,清收債權(quán),清償債務(wù),然后消滅債務(wù)人主體,這與破產(chǎn)清算的清算內(nèi)容和目的是一致的。三是從債權(quán)清償原則和清算效力來看,
民辦教育促進(jìn)法和
企業(yè)破產(chǎn)法(試行)、
民事訴訟法對清算還債的規(guī)定精神相同。民辦學(xué)校清算時以民辦學(xué)校的責(zé)任財產(chǎn)為限,按法定順序清償,同一順序平均清償,只有前一順序全額清償后下一順序才能獲得清償。這與破產(chǎn)清算一樣,同樣具有清算財產(chǎn)分配完畢后對尚欠債務(wù)不再清償?shù)男Я?。四是從破產(chǎn)法的發(fā)展方向來看,參照破產(chǎn)程序清算符合國際國內(nèi)的立法趨勢。從國外破產(chǎn)立法對破產(chǎn)能力的態(tài)度看,雖然存在一般破產(chǎn)主義和商人破產(chǎn)主義的區(qū)分,但是對破產(chǎn)能力的立法趨勢是一般破產(chǎn)主義。一般破產(chǎn)主義已經(jīng)為世界上絕大多數(shù)國家采用,原來采用商人破產(chǎn)主義的國家也紛紛改為采用一般破產(chǎn)主義。按一般破產(chǎn)主義立法,公益法人和營利性法人都具有破產(chǎn)能力,美國、日本等部分國家對鐵路公司等公共性很強(qiáng)的公法人限制了破產(chǎn)能力。民辦學(xué)校不屬于公共性很強(qiáng)的公法人,因資不抵債而通過清算退出市場應(yīng)適用破產(chǎn)清算程序。因此,民辦學(xué)校雖然不具有破產(chǎn)能力,但由于其清算內(nèi)容和目的、清償原則、清算效力與破產(chǎn)清算相同,在沒有專門程序法的情況下,參照最相類似的程序既為法律許可,也是法律精神的要求。
?。ㄈ﹤鶛?quán)清償順序的問題
民辦教育促進(jìn)法第
五十九條規(guī)定,“對民辦學(xué)校的財產(chǎn)按照下列順序清償:(一)應(yīng)退受教育者學(xué)費、雜費和其他費用;(二)應(yīng)發(fā)教職工的工資及應(yīng)繳納的社會保險費用;(三)償還其他債務(wù)。民辦學(xué)校清償上述債務(wù)后的剩余財產(chǎn),按照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理。”
企業(yè)破產(chǎn)法(試行)及
民事訴訟法等法律規(guī)定破產(chǎn)財產(chǎn)優(yōu)先撥付破產(chǎn)費用后,按照下列順序清償:(一)破產(chǎn)企業(yè)所欠職工工資及應(yīng)繳納的勞動保險費用;(二)破產(chǎn)企業(yè)所欠稅款;(三)破產(chǎn)債權(quán)。上述規(guī)定存在不同,因此,法院在受理民辦學(xué)校清算案件后應(yīng)當(dāng)解決如何適用法律確定債權(quán)清償順序的問題。根據(jù)
立法法第
八十三條的規(guī)定,同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章,特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的,適用一般規(guī)定;新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的,適用新的規(guī)定。也就是說,在法律適用上,上位法優(yōu)于下位法,特別法優(yōu)于一般法,新法優(yōu)于舊法。
民辦教育促進(jìn)法與
企業(yè)破產(chǎn)法(試行)、
民事訴訟法均是全國人大及其常委會制定的法律,在清算問題上,
民辦教育促進(jìn)法有關(guān)民辦學(xué)校清算的問題屬于特別法的規(guī)定,
企業(yè)破產(chǎn)法(試行)、
民事訴訟法屬于可以參照適用的一般法,因此,在確定債權(quán)清償順序應(yīng)當(dāng)首先適用
民辦教育促進(jìn)法第
五十九條的規(guī)定,在第
五十九條沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確情況下,可以參照當(dāng)時的
企業(yè)破產(chǎn)法(試行)或
民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定確定清償順序。
?。ㄋ模?a>民事訴訟法、
企業(yè)破產(chǎn)法修訂后,民辦學(xué)校終止清算的法律適用。
實際上,針對上述法律規(guī)定的缺失,全國人大常委會于2006年8月27日通過并于2007年6月1日開始實施的
企業(yè)破產(chǎn)法已經(jīng)進(jìn)行了明確規(guī)定。
企業(yè)破產(chǎn)法第
一百三十五條規(guī)定其他法律規(guī)定企業(yè)法人以外的組織的清算,屬于破產(chǎn)清算的,參照適用本法規(guī)定的程序。另外,基于
企業(yè)破產(chǎn)法對企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序作出了統(tǒng)一規(guī)定,全國人大常委會于2007年10月28日通過并于2008年4月1日開始實施的
民事訴訟法修正案刪除了“企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序”。因此,
企業(yè)破產(chǎn)法實施后,民辦學(xué)校因資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)而被終止,由法院組織清算的,根據(jù)
企業(yè)破產(chǎn)法第
一百三十五條規(guī)定應(yīng)當(dāng)參照適用
企業(yè)破產(chǎn)法規(guī)定的程序。
文/陳英;李學(xué)輝
(作者單位:廣東技術(shù)師范學(xué)院廣東省高級人民法院)
fnl_1761747