庫爾德人是一個生活于西亞的游牧民族，為西南亞庫爾德斯坦地區(qū)的基本居民。總?cè)丝?000萬，主要分布在土耳其、敘利亞、伊拉克、伊朗四國境內(nèi)，有少數(shù)分布在阿塞拜疆和亞美尼亞、歐俄南部、以色列等地，在中東是人口僅次于阿拉伯、土耳其和波斯的第四大民族，同時是全世界沒有國家的民族中人口最多的。
伊拉克庫爾德問題大約發(fā)端于20世紀初，在英國殖民當局的統(tǒng)治下，伊拉克庫爾德的民族主義意識得到較快發(fā)展，英國“為制衡阿拉伯人和土耳其人，它還是鼓勵摩蘇爾的庫爾德人發(fā)展勢力，有意提高蘇拉曼尼亞的政治地位，把庫爾德語定為該市官方語言，允許庫爾德語報紙出版，從而為庫爾德民族主義創(chuàng)造了機會?！毕啾绕渌胤?，伊拉克庫爾德地區(qū)文字水平高，經(jīng)濟相對發(fā)展較好，其民族主義相當活躍。隨著庫爾德認同的不斷發(fā)展和增強，要求獨立的呼聲和訴求漸漸高漲。特別是一戰(zhàn)結(jié)束后，在美國總統(tǒng)威爾遜倡導“十四點原則”的背景下，庫爾德民族主義獲得了進一步成長空間。然而，由于后來土耳其國內(nèi)形勢的反轉(zhuǎn)，《色佛爾條約》被《洛桑條約》取代，庫爾德地區(qū)成為大國博弈的犧牲品，其獨立建國的夢想就此化為泡影。1930年的英伊條約，更激發(fā)了庫爾德人的強烈不滿，民族建國的步伐愈演愈烈。
1946年，庫爾德民主黨建立，為庫爾德自治或獨立運動提供了組織力量，且在對付伊拉克政府方面更加強勁。庫民黨并非一開始就激進的主張獨立，而是強調(diào)在統(tǒng)一的伊拉克框架下謀求和落實庫爾德人各項平等權(quán)利。20世紀50年代，伴隨著石油資源的發(fā)現(xiàn)和開采，伊拉克社會的主要矛盾由部落沖突轉(zhuǎn)向階級矛盾，庫民黨借此在農(nóng)村和下層社會壯大了自己的實力與隊伍。
1958年卡塞姆政變，庫爾德的命運似乎迎來了新的轉(zhuǎn)機，可好景不長，由于土地政策上的歧義以及價值觀上的分歧，卡塞姆政府與庫民黨之間的合作關(guān)系很快就瓦解了，但此時的庫民黨已然不是之前的一盤散沙和弱小，他們的主體性意識與自治要求更加明顯和突出，他們既看到了自己的實力，也更明確了自己的目標。復興黨再次上臺以后，情勢又發(fā)生逆轉(zhuǎn)，伊拉克政府方面采行了從承諾給予一定的自治權(quán)到嚴格管控的政策，即實行由懷柔政策到強硬政策的轉(zhuǎn)變，其前后分別以《三月宣言》（1970）和《庫爾德斯坦自治法》（1974）為標志。復興黨政府出爾反爾，徹底激怒庫爾德人，由此爆發(fā)了大規(guī)模武裝反叛，并得到美國和伊朗的支持。但隨著1975年《阿爾及爾協(xié)議》的簽署，庫爾德失去伊朗支持，同時也被切斷了美國的物資支援，庫爾德民族運動陷入空前危機。更嚴重的是，此舉也導致庫民黨的內(nèi)部分裂，帶有社會主義傾向的左翼政黨庫爾德愛國聯(lián)盟由此成立。
拋開伊拉克“庫爾德問題”本身不論，“庫爾德問題”由于伊朗和美國的插手或干涉，開始走向區(qū)域化和國際化，庫爾德更難擺脫被利用的命運。1988年，薩達姆進行慘絕人寰的“安法爾行動”，庫爾德問題震驚國際，繼而又在1990年侵入科威特，其成為庫爾德民族運動的催化劑。薩達姆從以入侵科威特為開端的海灣戰(zhàn)爭潰敗后，國內(nèi)民怨沸騰，庫爾德民族運動欲乘勢而上，但功虧一簣。
1991年的聯(lián)合國“第688號決議”是伊拉克庫爾德問題的轉(zhuǎn)折點，“它強調(diào)聯(lián)合國有權(quán)干預成員國內(nèi)部事務(wù)，并要求伊拉克停止鎮(zhèn)壓公民，特別是在庫爾德地區(qū)。”該決議還宣布在北緯36度以北設(shè)立安全區(qū)，隨后在英美等國的主導下，又正式建立“禁飛區(qū)”。禁飛區(qū)的出現(xiàn)，一方面庫爾德人在英美的庇護下實行“自治”，另一方面也使得伊拉克聯(lián)邦政府對庫爾德地區(qū)完全失去控制，而只維系著名義上的主權(quán)，庫爾德儼然成為伊拉克境內(nèi)的“國中之國”。至此，伊拉克庫爾德民族運動取得了實質(zhì)性勝利。薩達姆政權(quán)被美國推翻后，如何重建伊拉克成為戰(zhàn)后的新問題。早在2002年，美國國務(wù)院就開始籌劃伊拉克的重建問題，并提出了一項名為“伊拉克的未來規(guī)劃”的計劃書。其中在“伊拉克的民主過渡”一章中提到建議將聯(lián)邦制作為新伊拉克政治的基礎(chǔ)，倘若不在改造過程中同時實現(xiàn)聯(lián)邦制的話，未來的伊拉克將是不民主的。
美國基于國家安全的考量，以及對“民主和平論”的信仰，將民主工程進一步推廣和擴大，欲借伊拉克改造為契機，醞釀在中東推行“民主化運動”，“將伊拉克建成穆斯林世界的民主楷模，并推而廣之，以此作為消除恐怖主義根源的最佳手段，最終使大中東地區(qū)實現(xiàn)在美國獨立主導下的長治久安”。這樣看來，將民主制和聯(lián)邦制移植到伊拉克似乎是勢在必行，而現(xiàn)實的問題或許就是如何減少阻力以及爭取各方支持的問題。聯(lián)邦制作為美國民主輸出的一個重要方面，對伊拉克政治安排具有重要作用：其一，分散三大派別的力量，便于美國對伊拉克局勢進行掌控，假如新伊拉克是一個與傳統(tǒng)無異的中央集權(quán)制國家，那么對美國安全的挑戰(zhàn)可能是存在和潛在的；其二，有利于維持庫爾德地區(qū)的現(xiàn)狀，以符合鞏固美國在中東政治秩序建構(gòu)中的地位。庫爾德地區(qū)的局勢直接牽涉到周邊國家的政治生態(tài)和地區(qū)穩(wěn)定，如果該地區(qū)再次動亂，對已經(jīng)有些精疲力竭的美國來說，似乎是不愿意看到的；其三，聯(lián)邦制的設(shè)想或許可以減少美國重建伊拉克的阻力，因為庫爾德人和什葉派都對專制制度心有余悸；其四，建立一個與美國有著制度傳承和政治文化連結(jié)的新伊拉克，有利于培植親美政權(quán)。
然而，伊拉克國內(nèi)對聯(lián)邦制的安排有著不同的看法。庫爾德人是積極主張的聯(lián)邦制的一派，他們把聯(lián)邦制當作是維護自身利益和留在伊拉克的前提條件。沒有聯(lián)邦制，庫爾德地區(qū)可能走向分離。什葉派作為人口最多的派別，當然希望獲得更多的權(quán)力，他們一直對“遜尼派的霸權(quán)俘虜國家的做法心存警惕，也將聯(lián)邦制看著是對中央政府濫用職權(quán)的一種消毒劑”。持反對聲音的是遜尼派，遜尼派長期占據(jù)著伊拉克的權(quán)力核心，其希望通過加強中央集權(quán)以控制國家機器。比較詭異的地方是，有研究指出聯(lián)邦制在伊拉克的受眾度其實并不高，“全國69%的伊拉克人希望通過憲法建立一個'強大的中央政府’，只有22%的民眾希望'賦予地方政府重要權(quán)力’。即使在南部的什葉派占多數(shù)的地區(qū)，也僅有25%的民眾支持聯(lián)邦制，而有66%的民眾拒絕聯(lián)邦制?！边@在一定程度上呼應(yīng)了有學者認為伊拉克之所以在戰(zhàn)后能夠建立聯(lián)邦國家，是因為“只是在14萬美國領(lǐng)導的聯(lián)軍的壓力下，才被迫接受了美國提出的方案”的觀點。
對庫爾德人來說，有三件事情是直接涉及他們的核心利益：一是關(guān)于庫爾德地區(qū)的現(xiàn)狀問題，二是關(guān)于基爾庫克等爭議地區(qū)的問題，三是關(guān)于庫爾德武裝的問題。憲制設(shè)計必須對這三個問題要有所關(guān)照。制定永久憲法之前的2004年，聯(lián)盟臨時管理當局就制定了《過渡時期行政管理法》以維護伊拉克戰(zhàn)后的國內(nèi)秩序，該法對庫爾德人的相關(guān)訴求作了相應(yīng)規(guī)定。比如：承認庫爾德語與阿拉伯語共同為伊拉克的官方語言；承認庫爾德地區(qū)政府是杜胡克、埃爾比勒、蘇萊曼尼亞、基爾庫克、迪亞拉和內(nèi)涅韋省等管理領(lǐng)土的官方政府；行使除聯(lián)邦政府專屬權(quán)力外的既有職能；保留對警力和區(qū)域安全的控制權(quán)；征稅權(quán)；有權(quán)決定聯(lián)邦法律（專屬權(quán)限除外）在本地區(qū)的適用問題等。在過渡時期，庫爾德似乎成了一個“有實無名”的獨立地區(qū)。自然而然，永久憲法的制定就圍繞著檢視或修正庫爾德人的這些權(quán)力而展開。阿拉伯人反對永久憲法原封不動地照搬“過渡時期行政管理法”的聯(lián)邦制以及與庫爾德地區(qū)相關(guān)的內(nèi)容。在他們看來，這樣的聯(lián)邦制的國家結(jié)構(gòu)形式以及對庫爾德自治的安排，只會導致伊拉克由統(tǒng)一走向分裂，他們傾向于重新調(diào)整中央與地方的權(quán)力關(guān)系，即加強中央集權(quán)。
實際上，美國的態(tài)度是既要維持伊拉克的統(tǒng)一，又要保證庫爾德地區(qū)的自治。庫爾德直接尋求獨立的可能性很渺茫，最好的辦法就是跟其余兩派討價還價。可是，不少阿拉伯人不僅反對聯(lián)邦制，也反對庫爾德的擴張，“伊拉克阿拉伯人領(lǐng)導人、北部少數(shù)民族，乃至伊拉克的鄰國都認為庫爾德人的過分要求威脅到了伊拉克的完整性”，?這種情況下，庫爾德人既要爭取聯(lián)邦制，又要維持自治，可能必須作出一定地讓步，才能獲得一部分阿拉伯人對永久憲法的支持，其主要體現(xiàn)在“承認對自然資源管理的控制仍然屬于聯(lián)邦政府的專有權(quán)力，以及同意在有爭議地區(qū)實現(xiàn)'正常化’，賦予相關(guān)人口決定其未來地位的權(quán)利。”這樣，庫爾德人和阿拉伯人在永久憲法的核心問題上就達成妥協(xié)，為永久憲法最終的公投通過，奠定了基礎(chǔ)。
2017年9月25日，伊拉克庫爾德自治區(qū)舉行了所謂的“獨立”投票，雖然其官方機構(gòu)宣布公投結(jié)果以高票達到通過的法定門檻，但公投并未引發(fā)伊拉克的分裂。伊拉克新憲法頒布實施，新憲法規(guī)定庫爾德斯坦作為聯(lián)邦制的一部分存在，使用阿拉伯語和庫爾德語兩種官方語言。
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