一、中國(guó)戶(hù)籍制度的形成：城鄉(xiāng)二元體制的建立
中國(guó)的城鄉(xiāng)二元體制其實(shí)只是一個(gè)短期的現(xiàn)象。在漫長(zhǎng)的歷史中，中國(guó)一直處于農(nóng)業(yè)社會(huì)，從來(lái)不存在城市與農(nóng)村的分割與斷裂。新中國(guó)成立之初，并沒(méi)有對(duì)公民自由遷徙權(quán)利進(jìn)行限制，也沒(méi)有嚴(yán)格的戶(hù)籍制度，中國(guó)人口曾經(jīng)有過(guò)短暫的自由流動(dòng)。但是，20世紀(jì)50年代初開(kāi)始，中國(guó)開(kāi)始逐步限制公民自由遷徙權(quán)利，通過(guò)實(shí)施嚴(yán)格的戶(hù)籍制度，建立起城鄉(xiāng)隔離的二元社會(huì)體制。
1951年7月，公安部頒布實(shí)施《城市戶(hù)口管理暫行條例》，這是新中國(guó)成立之后最早的戶(hù)口條例。不過(guò)，這一條例針對(duì)的對(duì)象是城市居民，它要求將全國(guó)城市居民的戶(hù)口統(tǒng)一進(jìn)行管制起來(lái)，而農(nóng)民這一段時(shí)間還可以自由流動(dòng)。但是，到了1955年，情況就發(fā)生了變化，對(duì)農(nóng)民流動(dòng)開(kāi)始進(jìn)行控制，這種控制就是通過(guò)戶(hù)口管制實(shí)現(xiàn)的。1955年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立經(jīng)常戶(hù)口登記制度的指示》，其中要求，全國(guó)城市、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村都要建立戶(hù)口登記制度。這樣，開(kāi)始統(tǒng)一全國(guó)城鄉(xiāng)的戶(hù)口登記工作，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)與遷移都開(kāi)始進(jìn)行管控。并且，此后，對(duì)農(nóng)民流動(dòng)與遷移的限制越來(lái)越嚴(yán)格，城鄉(xiāng)流動(dòng)變得十分困難，城鄉(xiāng)之間幾乎被完全隔離開(kāi)來(lái)。
為了在資源有限的條件下實(shí)施重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，開(kāi)始采取嚴(yán)控人口流動(dòng)的制度措施，并運(yùn)用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)手段對(duì)糧食等農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行管控，在當(dāng)時(shí)可能是一項(xiàng)不得以而實(shí)施的政策。林毅夫等人認(rèn)為，為了實(shí)現(xiàn)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，中國(guó)政府采取的辦法之一就是，實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品和其他生活必需品、服務(wù)的低價(jià)格政策，降低勞動(dòng)力再生產(chǎn)的費(fèi)用，使之與低勞動(dòng)報(bào)酬相適應(yīng)。這類(lèi)生活必需品包括食品、日用品、住房、醫(yī)療、教育、生活用能源以及各種生活服務(wù)等。農(nóng)村人口不能享受這些優(yōu)惠政策，只有城市人口可以享受。通過(guò)這種機(jī)制，重工業(yè)高積累的成本很大部分被轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)等傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)部門(mén)中。[1]蔡昉認(rèn)為：“與改革以前形成的人口分布和勞動(dòng)力配置格局相關(guān)的制度安排，可以歸納成一個(gè)戰(zhàn)略背景下形成的三位一體的制度框架。這個(gè)戰(zhàn)略背景就是重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略；而三個(gè)制度形式分別為農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策、人民公社制度和戶(hù)籍管理體制。相對(duì)于三種制度形式的形成來(lái)說(shuō)，重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略是全部制度安排的邏輯起點(diǎn)?！盵2]
歷史事實(shí)正是如此。1955年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《農(nóng)村糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)暫行辦法》，其中規(guī)定：“農(nóng)村糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)，應(yīng)分別核定每戶(hù)農(nóng)民的糧食產(chǎn)量，分別規(guī)定各類(lèi)農(nóng)戶(hù)和不生產(chǎn)糧食的農(nóng)村居民的用糧標(biāo)準(zhǔn)，按戶(hù)計(jì)算用糧量”。同時(shí)，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《市鎮(zhèn)糧食定量供應(yīng)暫行辦法》，其中規(guī)定：“凡實(shí)行本辦法的市鎮(zhèn)，對(duì)非農(nóng)業(yè)人口一律實(shí)施居民口糧分等定量、工商行業(yè)用糧按戶(hù)定量、牲畜飼料用糧分類(lèi)定量的供應(yīng)制度。”1955年11月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》，確定“農(nóng)業(yè)人口”和“非農(nóng)業(yè)人口”作為人口統(tǒng)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)的戶(hù)籍人口由此分為“農(nóng)業(yè)人口”與“非農(nóng)業(yè)人口”兩種。這一時(shí)期，城市就業(yè)壓力不斷增大，糧食供應(yīng)又比較緊張，但仍然有相當(dāng)多的農(nóng)村人口自發(fā)流入城市。
為了阻止農(nóng)民大量流入城市，從1953年4月到1957年12月，中國(guó)政府多次發(fā)出指示，要求各地勸止、防止乃至制止農(nóng)村人口盲目外流。但是，這些措施并沒(méi)有有效阻止農(nóng)民向城市流動(dòng)。在生活必需品短缺和城市就業(yè)機(jī)會(huì)不足的雙重壓力下，1958年1月，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《戶(hù)口登記條例》）。該條例第十條規(guī)定：“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門(mén)的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶(hù)口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶(hù)口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理遷出手續(xù)?！盵3]該條例第十五條規(guī)定：“公民在常住地市、縣范圍以外的城市暫住三日以上的，由暫住地的戶(hù)主或者本人在三日以?xún)?nèi)向戶(hù)口登記機(jī)關(guān)申報(bào)暫住登記，離開(kāi)前申報(bào)注銷(xiāo)；暫住在旅店的，由旅店設(shè)置旅客登記簿隨時(shí)登記。”[4]
時(shí)任公安部長(zhǎng)羅瑞卿在對(duì)該條例草案進(jìn)行說(shuō)明，解釋這一條例的作用時(shí)，他認(rèn)為：“第一、準(zhǔn)確地及時(shí)地掌握全國(guó)人口的分布、增減和變動(dòng)情況，為我國(guó)有計(jì)劃地進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)，編制國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，正確地貫徹統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)，統(tǒng)籌安排勞動(dòng)就業(yè)和勞動(dòng)力調(diào)配，以及節(jié)制生育等等重要政策措施，提供人口資料?！?[5] “第二、證明公民的身份，以保護(hù)人民群眾在政治生活和社會(huì)生活中的合法權(quán)利和利益?！?[6] “第三、堵塞治安管理中的某些空隙，限制反革命分子和其他壞分子的破壞活動(dòng)，保衛(wèi)國(guó)家建設(shè)和人民生活的安全。”
[7]
這一條例以具有法律文件性質(zhì)的形式將城鄉(xiāng)有別的戶(hù)口登記制度固定下來(lái)，并對(duì)城鄉(xiāng)居民的流動(dòng)與遷徙進(jìn)行嚴(yán)格限制，它標(biāo)志著中國(guó)戶(hù)籍制度的正式確立。這一條例與其相關(guān)的法律、法規(guī)、條例、政策結(jié)合起來(lái)，共同構(gòu)建起了中國(guó)獨(dú)特的戶(hù)籍制度體系，成為中國(guó)城鄉(xiāng)二元體制和城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的重要制度基石。
與一般意義上的戶(hù)籍制度主要是登記人口基本信息、確認(rèn)公民身份、掌握人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，從而為社會(huì)管理提供重要依據(jù)不同，中國(guó)戶(hù)籍制度戶(hù)籍表現(xiàn)出一些顯著的特征。
第一，對(duì)城鄉(xiāng)居民的流動(dòng)與遷移實(shí)行嚴(yán)格的控制措施。在《戶(hù)口登記條例》頒布后，中國(guó)政府又發(fā)布了許多進(jìn)一步限制城鄉(xiāng)居民流動(dòng)與遷移的補(bǔ)充性規(guī)定，特別是對(duì)農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)流動(dòng)與遷移進(jìn)行嚴(yán)格控制。趙耀輝、劉啟明研究了農(nóng)民進(jìn)城的途徑。他們發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民進(jìn)城幾乎只有三條途徑。第一大途徑是與具有城鎮(zhèn)戶(hù)口的家人團(tuán)聚，對(duì)此，控制家庭團(tuán)聚的數(shù)量也成為政府控制居民遷移數(shù)量的主要手段；第二大途徑是參加城鎮(zhèn)招工，但是招工的流量波動(dòng)極大且無(wú)法預(yù)測(cè)，這個(gè)途徑很不可靠；參軍和上大學(xué)是農(nóng)民唯一可行的進(jìn)城手段，但是由于路窄人多，能夠成功者很少。因而，從20世紀(jì)50年代中期到80年代初期，農(nóng)民要通過(guò)自己的努力跨過(guò)城鄉(xiāng)之間的門(mén)檻是極為困難的。[8]
第二，戶(hù)口性質(zhì)帶有濃厚的“世襲”色彩。新中國(guó)成立之初，城市對(duì)勞動(dòng)力的內(nèi)源性需求并不大，消化流動(dòng)人口的能力十分有限，在優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的歷史條件下，國(guó)家不斷強(qiáng)化限制人口向城市遷移流動(dòng)的措施。在具體的政策實(shí)施過(guò)程中，將全國(guó)人口分成農(nóng)業(yè)戶(hù)口與非農(nóng)業(yè)戶(hù)口兩大類(lèi)，不僅控制人口的遷移流動(dòng)和戶(hù)籍轉(zhuǎn)變，而且采取了新生嬰兒“隨母落戶(hù)”的政策。這一政策直到1982年都沒(méi)有變化，甚至還予以強(qiáng)調(diào)。1982年《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于解決有關(guān)農(nóng)村落戶(hù)問(wèn)題的請(qǐng)示的通知》仍然明確規(guī)定：“要堅(jiān)持新生嬰兒隨母落戶(hù)的原則，農(nóng)村婦女與城鎮(zhèn)職工、居民結(jié)婚所生子女，不論出生地在哪里，都應(yīng)在其母常住戶(hù)口所在地申報(bào)出生登記?！?/p>
一直到20世紀(jì)行將結(jié)束之時(shí)，這一政策才改變了。1998年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)出批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于解決當(dāng)前戶(hù)口管理工作中幾個(gè)突出問(wèn)題的意見(jiàn)》，其中規(guī)定，要實(shí)行嬰兒落戶(hù)隨父隨母自愿的政策，對(duì)以往出生并要求在城市隨父落戶(hù)的未成年人，可以逐步解決其在城市落戶(hù)的問(wèn)題，學(xué)齡前兒童應(yīng)當(dāng)優(yōu)先予以解決。盡管出現(xiàn)了這樣的變化，但是，應(yīng)當(dāng)注意到，一個(gè)人的戶(hù)口性質(zhì)仍然是由先致性因素確定的，戶(hù)口性質(zhì)的“世襲”色彩非常明顯。也就是說(shuō)，戶(hù)籍制度下的戶(hù)口身份是一種世襲的身份，一個(gè)人的戶(hù)口性質(zhì)并不取決于他的努力程度或者其他因素，而是取決于他出生時(shí)母親（或者父親）的戶(hù)口性質(zhì)。
第三，戶(hù)籍制度與公共服務(wù)、社會(huì)福利制度掛鉤。戶(hù)籍制度之所以城鄉(xiāng)二元體制的基本制度設(shè)計(jì)，根本原因就在于，戶(hù)籍制度把居民戶(hù)口分成兩類(lèi)，兩類(lèi)不同戶(hù)籍的居民享有完全不同的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)等方面的權(quán)利。事實(shí)上，正是借助于戶(hù)籍制度，政府管理工作者可以很方便地把社會(huì)群體的戶(hù)籍性質(zhì)劃分為農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，而非農(nóng)業(yè)人口憑借其特殊身份獲得了農(nóng)業(yè)人口不能享受到的種種特權(quán)。[9] 盡管在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，社會(huì)物質(zhì)條件非常有限，兩類(lèi)居民享有的公共服務(wù)與社會(huì)福利都非常有限，但非農(nóng)業(yè)人口享有比農(nóng)業(yè)人口高得多的公共服務(wù)與社會(huì)福利，其結(jié)果就是城鄉(xiāng)居民的社會(huì)地位、收入水平和發(fā)展機(jī)遇等方面都極為不平等，從而造成了嚴(yán)重的城鄉(xiāng)隔離，甚至是城鄉(xiāng)對(duì)立。
中國(guó)工業(yè)化起步階段，既是一個(gè)典型的落后農(nóng)業(yè)國(guó)，又長(zhǎng)期處于封閉半封閉環(huán)境之中。要實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，不得不主要依靠?jī)?nèi)部積累來(lái)獲得資金。中國(guó)政府采取了農(nóng)業(yè)為工業(yè)提供資金積累的方式，通過(guò)進(jìn)行廣泛的農(nóng)村動(dòng)員獲得工業(yè)化的經(jīng)濟(jì)和政治資源。事實(shí)上，當(dāng)代中國(guó)工業(yè)體系的建立，很大程度上是得益于工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差政策。這種積累模式是由一系列制度安排實(shí)現(xiàn)的，其中一個(gè)關(guān)鍵性環(huán)節(jié)就是采取城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的治理模式，它從多方面支撐著高積累、高投資、高速度推進(jìn)工業(yè)化的計(jì)劃。這種模式避免了從農(nóng)村提取的積累資金又被大量遷入城市的農(nóng)村人口消費(fèi)掉，使國(guó)家長(zhǎng)期實(shí)行低價(jià)定量供應(yīng)糧食等生活必需品制度成為可能，減輕了城市基本生活和服務(wù)設(shè)施建設(shè)的壓力，增大了生產(chǎn)性投資的比重，并減輕了國(guó)家安排城鎮(zhèn)就業(yè)的壓力。同時(shí)，嚴(yán)格限制人口流動(dòng)和遷移，避免了其他發(fā)展中國(guó)家的所謂“過(guò)度城市化”帶來(lái)的“城市病”，如失業(yè)、居住和交通擁擠、貧民窟等等。[10]
城鄉(xiāng)二元體制下城市對(duì)農(nóng)村的剝奪非常嚴(yán)重。新中國(guó)成立以來(lái)的相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期里，國(guó)家通過(guò)一系列制度安排，通過(guò)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的剪刀差讓農(nóng)村為工業(yè)化進(jìn)程積累資金，農(nóng)村的財(cái)富以剪刀差形式不斷被轉(zhuǎn)移以支持工業(yè)和城市，國(guó)家還通過(guò)農(nóng)業(yè)稅收和其他稅費(fèi)從農(nóng)村吸取超過(guò)農(nóng)民承受能力的巨額資金。改革開(kāi)放以來(lái)，盡管?chē)?guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)水平有明顯的提高，但從總體上看，農(nóng)業(yè)部門(mén)的資金仍在繼續(xù)向非農(nóng)業(yè)部門(mén)轉(zhuǎn)移。有研究表明，改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)農(nóng)民在勞動(dòng)力、土地和工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”3 大方面做出的隱性貢獻(xiàn)累計(jì)高達(dá) 18.9 萬(wàn)億-23.9 萬(wàn)億元，此外，農(nóng)村資金凈外流累計(jì)高達(dá)約 12.5 萬(wàn)億元，為國(guó)家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化提供了巨額資金支持。此外，農(nóng)村資金還通過(guò)財(cái)政和信貸兩個(gè)渠道向農(nóng)外行業(yè)流出，1978-2012 年，財(cái)政渠道農(nóng)村凈流出資金達(dá) 52181. 06 億元，年均凈流出 1490. 89 億元；通過(guò)農(nóng)村信用社、農(nóng)村商業(yè)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行和中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄 銀行從農(nóng)村凈流出的資金規(guī)模達(dá) 73315. 81 億元，年均外流 2094. 74 億元。通過(guò) 加總，1978-2012 年從農(nóng)村凈流出資金約 125497 億元，年均凈流出 3691 億元。[11]這種制度安排產(chǎn)生了許多嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，兩類(lèi)社會(huì)群體的不平等和社會(huì)結(jié)構(gòu)的對(duì)立分割明顯存在，遺留下了許多難以解決的結(jié)構(gòu)性矛盾。
二、戶(hù)籍制度遭到?jīng)_擊：城鄉(xiāng)二元體制開(kāi)始松動(dòng)
改革開(kāi)放以及由此帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展使得人口流動(dòng)成為必然趨勢(shì)，流動(dòng)人口的數(shù)量不斷增長(zhǎng)，這對(duì)嚴(yán)格限制人口流動(dòng)的戶(hù)籍制度形成了嚴(yán)重的沖擊。20世紀(jì)80年代初，從農(nóng)村看，農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施、人地關(guān)系的緊張、農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷(xiāo)制度的改革和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)為農(nóng)民流動(dòng)提供了動(dòng)力和可能；從城鎮(zhèn)看，城鎮(zhèn)的改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展為吸納來(lái)自農(nóng)村的勞動(dòng)力提供了空間；此外，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、限制人口流動(dòng)政策的松動(dòng)、城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間的發(fā)展差異也使人口流動(dòng)的動(dòng)力進(jìn)一步加大。[12]
20世紀(jì)80年代是中國(guó)人口流動(dòng)發(fā)生重要轉(zhuǎn)變的階段，延續(xù)數(shù)百年的向北方的人口流動(dòng)和遷移轉(zhuǎn)換為向東南沿海流動(dòng)；城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，尤其小城鎮(zhèn)得到迅速發(fā)展；向稀疏地區(qū)進(jìn)行開(kāi)發(fā)性流動(dòng)和遷移變?yōu)橄蛉丝诔砻艿貐^(qū)的集聚性流動(dòng)。20 世紀(jì)
80 年代后期，隨著對(duì)外開(kāi)放和城市改革的深入，東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，產(chǎn)生了對(duì)勞動(dòng)力的旺盛需求。1989 年，農(nóng)村外出務(wù)工勞動(dòng)力由改革開(kāi)放初期的不到200萬(wàn)人迅速增長(zhǎng)到3000萬(wàn)人，大量跨地區(qū)流動(dòng)就業(yè)的農(nóng)民工春節(jié)返鄉(xiāng)致使“春運(yùn)”緊張，每年“春運(yùn)”都形成蔚為大觀的“民工潮”。
20世紀(jì)90年代，流動(dòng)人口的增長(zhǎng)進(jìn)入了新的高峰階段。中西部地區(qū)的農(nóng)民向東部地區(qū)的大中城市流動(dòng)，形成規(guī)模性和浪潮式的沖擊。大規(guī)模的候鳥(niǎo)式的農(nóng)民流動(dòng)，是中國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的獨(dú)特方式。農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工成為中國(guó)人口流動(dòng)的一支主力軍。同時(shí)，城市間的人口流動(dòng)也大幅度增加。進(jìn)入21世紀(jì)以后，流動(dòng)人口繼續(xù)保持快速增長(zhǎng)的勢(shì)頭。2015年，流動(dòng)人口為2.47億，占全國(guó)總?cè)丝诘?7.97%。[13]
一方面是事實(shí)上出現(xiàn)了大規(guī)模人口流動(dòng)，另一方面是戶(hù)籍制度仍然嚴(yán)格限制人口流動(dòng)，在這種背景下，中國(guó)社會(huì)產(chǎn)生了一個(gè)極為特殊的社會(huì)群體，即：農(nóng)民工。20世紀(jì)80年代以來(lái)，城鎮(zhèn)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及就業(yè)渠道的多樣性為流動(dòng)人口的就業(yè)創(chuàng)造了條件，同時(shí)，在國(guó)有企業(yè)發(fā)展的過(guò)程中，它們也擴(kuò)大了從農(nóng)村招收勞動(dòng)力的數(shù)量。蔡昉認(rèn)為，從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)步進(jìn)入到了所謂現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)階段，規(guī)模大、范圍廣的勞動(dòng)力遷移現(xiàn)象，正是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化的需要而產(chǎn)生的。[14]1984年，政府開(kāi)始允許農(nóng)村人口自帶口糧進(jìn)入小城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，從而對(duì)人口流動(dòng)的限制開(kāi)始松動(dòng)，中國(guó)人口的遷移與流動(dòng)從此日趨活躍。
改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)民工總量一直呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局抽樣調(diào)查結(jié)果，2015 年農(nóng)民工總量為 27747 萬(wàn)人，比上年增加 352 萬(wàn)人，增長(zhǎng) 1.3%。從輸出地看，中部地區(qū)農(nóng)民工 9609 萬(wàn)人，比上年增加 163 萬(wàn)人，增長(zhǎng) 1.7%，占農(nóng)民工總量的 34.6%；東部地區(qū)農(nóng)民工 10760 萬(wàn)人，比上年增加 96 萬(wàn)人，增 長(zhǎng) 0.9%，占農(nóng)民工總量的 38.8%；西部地區(qū)農(nóng)民工 7378 萬(wàn)人，比上年增加 93 萬(wàn)人，增長(zhǎng)
1.3%，占農(nóng)民工總量的 26.6%。中部地區(qū)農(nóng)民工增長(zhǎng)速度分別比東 部、西部地區(qū)高 0.8 和 0.4 個(gè)百分點(diǎn)。但是，由于城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的存在，農(nóng)民工一開(kāi)始就是以不平等的身份進(jìn)入城市的，他們明顯處于夾在城市與農(nóng)村二元社會(huì)結(jié)構(gòu)“邊緣人”的特殊社會(huì)地位。
作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)最為活躍的因素之一，人口流動(dòng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有十分明顯的促進(jìn)作用。但是，當(dāng)前流動(dòng)人口對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)與戶(hù)籍制度對(duì)人口流動(dòng)的限制形成了明顯的矛盾，現(xiàn)行戶(hù)籍制度已經(jīng)越來(lái)越不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求。在《戶(hù)口登記條例》框架下，公民權(quán)利是在地方層面上而非國(guó)家框架內(nèi)配置與落實(shí)。國(guó)家采取這種措施，是不希望存在游離于國(guó)家計(jì)劃之外的流動(dòng)人口，因?yàn)樵谟?jì)劃之外就意味著基本的權(quán)利保障都難以實(shí)現(xiàn)。但是，一個(gè)公民一旦離開(kāi)了戶(hù)籍所在地，而在另一個(gè)地方長(zhǎng)期居住，就意味著公民權(quán)的部分喪失。[15] 在這一過(guò)程中，盡管城鄉(xiāng)之間的割裂仍然存在，大規(guī)模流動(dòng)人口的出現(xiàn)使城鄉(xiāng)二元體制事實(shí)上出現(xiàn)了松動(dòng)，有些與城鄉(xiāng)二元體制相關(guān)的制度如糧油制度逐步取消，但是，構(gòu)成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的核心制度，如戶(hù)籍制度、就業(yè)制度、教育制度和社會(huì)保障制度等仍然在一定程度上沒(méi)有得到根本性改變。
進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，戶(hù)籍制度改革取得了許多進(jìn)展。2001年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶(hù)籍制度改革意見(jiàn)》，其中明確規(guī)定：全國(guó)所有的鎮(zhèn)和縣級(jí)市市區(qū)，取消“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo)，不再實(shí)行計(jì)劃指標(biāo)管理。此后，大中城市的戶(hù)籍開(kāi)始松動(dòng)，一些城市為了吸引人才和資金的流入，對(duì)專(zhuān)門(mén)人才實(shí)行“居住證”制度，并采取有限的戶(hù)籍制度改革措施。2012年初，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶(hù)籍管理制度改革的通知》。這一通知要求，各地區(qū)、各有關(guān)部門(mén)要認(rèn)真貫徹國(guó)家有關(guān)推進(jìn)城鎮(zhèn)化和戶(hù)籍管理制度改革的決策部署，積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶(hù)籍管理制度改革。
近年來(lái)，中國(guó)政府作出了一系列推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的重大決策，特別重要的就是，開(kāi)始進(jìn)行居住證制度改革。2014年3月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014－2020年)》和2014年7月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》，都將建立居住證制度作為創(chuàng)新人口管理的一項(xiàng)重要舉措提出了明確要求。2014年7月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》，其中明確指出：“進(jìn)一步調(diào)整戶(hù)口遷移政策，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶(hù)口登記制度，全面實(shí)施居住證制度，加快建設(shè)和共享國(guó)家人口基礎(chǔ)信息庫(kù)，穩(wěn)步推進(jìn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口?！边@標(biāo)志著戶(hù)籍制度改革進(jìn)入全面推進(jìn)階段。2015年10月，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，通過(guò)《居住證暫行條例（草案）》，這是戶(hù)籍制度改革全面推進(jìn)的重大舉措。這一條例規(guī)定，在全國(guó)建立居住證制度，推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)和便利向常住人口全覆蓋，要求各地積極創(chuàng)造條件，逐步提高居住證持有人享有的公共服務(wù)水平。居住證推行后，戶(hù)籍有望淡化。
作為戶(hù)籍改革阻力最大的特大城市和超大城市，積分落戶(hù)制度也取得了重大進(jìn)展?！毒幼∽C暫行條例（草案）》規(guī)定：“城區(qū)人口500萬(wàn)以上的特大城市和超大城市應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市綜合承載能力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，以具有合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所、參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)年限、連續(xù)居住年限等為主要指標(biāo)，建立完善積分落戶(hù)制度?！睂?shí)際上，在此條例發(fā)布之前，積分落戶(hù)制度在一些城市就已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施。2010年，深圳開(kāi)始實(shí)施積分落戶(hù)政策。2011年，廣州開(kāi)始實(shí)施積分落戶(hù)政策。2013年7月，上海市頒布《上海市居住證管理辦法》，正式實(shí)施居住證積分制度。2016年8月，《北京市積分落戶(hù)管理辦法（試行）》公布。至此，北京、上海、廣州、深圳等市區(qū)常住人口超千萬(wàn)的大城市，均已實(shí)施積分落戶(hù)政策。
當(dāng)前，中國(guó)戶(hù)籍制度改革的進(jìn)展主要體現(xiàn)在特定的區(qū)域內(nèi)，取消了不同的戶(hù)口性質(zhì)，即許多省份取消了“農(nóng)業(yè)戶(hù)口”和“非農(nóng)業(yè)人口”的區(qū)分，統(tǒng)一登記為“居民戶(hù)口”。但是，戶(hù)口的區(qū)域性限制問(wèn)題則呈現(xiàn)出雙重性特征，有的問(wèn)題得到了一定程度的解決，例如：就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會(huì)保障在戶(hù)口區(qū)域性方面的限制性要求降低或消除了。但是，一些城市或領(lǐng)域?qū)?hù)口的區(qū)域性限制也存在進(jìn)一步強(qiáng)化的趨勢(shì)，例如：許多城市沒(méi)有當(dāng)?shù)貞?hù)口就不能買(mǎi)車(chē)買(mǎi)房，不能享有受教育的權(quán)利，連享受義務(wù)教育的權(quán)利都沒(méi)有，等等。這些問(wèn)題可以說(shuō)嚴(yán)重背離了社會(huì)發(fā)展的大趨勢(shì)，也與中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政理念完全不能相容。這些問(wèn)題如何解決，是下一步戶(hù)籍改革要突破的難點(diǎn)，必須加強(qiáng)研究和探索。
三、戶(hù)籍制度進(jìn)一步改革：以城鄉(xiāng)一體化為目標(biāo)
推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，就必須進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，破除城鄉(xiāng)二元體制的藩籬。但戶(hù)籍制度改革受到諸多因素的影響和制約，需要加強(qiáng)改革的信心和決心，在積極探索的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進(jìn)。
第一，在戶(hù)籍制度改革的過(guò)程中，要不斷實(shí)現(xiàn)公民的平等權(quán)利。平等就是所有人都享有同等的基本權(quán)利，現(xiàn)代社會(huì)的進(jìn)步就是人和人之間從不平等走向平等的過(guò)程。雖然絕對(duì)的平等是不現(xiàn)實(shí)的，但是，平等仍然必須是社會(huì)政策的重要出發(fā)點(diǎn)。平等權(quán)是中國(guó)公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。《中華人民共和國(guó)憲法》對(duì)之最為經(jīng)典的表述就是：“中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等?！逼降葯?quán)表達(dá)的是一種原則和信念，它體現(xiàn)在對(duì)權(quán)利個(gè)體的一視同仁上。平等權(quán)否定對(duì)不同權(quán)利個(gè)體的區(qū)別對(duì)待，否定根據(jù)個(gè)體的身份或地位有差別地分配權(quán)利或義務(wù)，否定通過(guò)對(duì)多數(shù)人的權(quán)利進(jìn)行限制從而保護(hù)少數(shù)人的權(quán)利。中國(guó)戶(hù)籍制度通過(guò)設(shè)定兩類(lèi)不同性質(zhì)的戶(hù)口與不同區(qū)域的戶(hù)口這兩種形式，造成了中國(guó)公民的不平等狀態(tài)，導(dǎo)致了長(zhǎng)期以來(lái)城鄉(xiāng)之間嚴(yán)重的不平等，成為中國(guó)城鄉(xiāng)二元體制的最重要制度基礎(chǔ)。戶(hù)籍制度對(duì)戶(hù)口性質(zhì)人為進(jìn)行分類(lèi)，并限制公民居住和遷徙的自由，明顯不是一種平等的制度設(shè)計(jì)。不改革戶(hù)籍制度，不消除不公平的制度設(shè)計(jì)，就不能真正實(shí)現(xiàn)基本的平等。應(yīng)通過(guò)戶(hù)籍制度改革，消除社會(huì)制度中明顯有悖平等的因素，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化創(chuàng)造條件，讓所有社會(huì)成員不分戶(hù)口性質(zhì)與戶(hù)口區(qū)域都能平等共享改革開(kāi)放的成果。
第二，應(yīng)取消一切附加在戶(hù)籍制度上的其它功能和公民之間的歧視性制度，恢復(fù)戶(hù)籍制度本來(lái)的人口統(tǒng)計(jì)功能和人口登記功能。按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論，制度是內(nèi)生的，并且是決定經(jīng)濟(jì)績(jī)效的首要因素。盡管制度具有穩(wěn)定性，但是，當(dāng)社會(huì)條件發(fā)生變化時(shí)，推動(dòng)制度變遷就變得非常必要。當(dāng)代中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域發(fā)生了很大的變化，已經(jīng)對(duì)廢除附著在戶(hù)籍制度之上的歧視性制度提出了迫切要求。改革這些歧視性制度，消除城鄉(xiāng)二元體制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，已經(jīng)成為一種必然選擇。在戶(hù)籍制度改革過(guò)程中，要?jiǎng)冸x與戶(hù)籍制度相關(guān)的各種歧視性措施，恢復(fù)戶(hù)籍制度本來(lái)的人口統(tǒng)計(jì)功能和人口登記功能，為城鄉(xiāng)平等與城鄉(xiāng)和諧發(fā)展創(chuàng)造條件。
第三，要消除城鄉(xiāng)居民之間的身份差別，提高政府的公共服務(wù)水平。中國(guó)政府已經(jīng)開(kāi)始從全能型政府向有限型政府轉(zhuǎn)變、從管控型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的進(jìn)程，但是，從總體上看，政府職能轉(zhuǎn)變嚴(yán)重滯后。當(dāng)前，中國(guó)政府正在大力推進(jìn)行政機(jī)構(gòu)改革，改革的重點(diǎn)正是轉(zhuǎn)變政府職能。在此過(guò)程中，要通過(guò)服務(wù)型政府建設(shè)，擴(kuò)大政府公共服務(wù)的范圍和力度，并提高公共服務(wù)的水平和質(zhì)量。戶(hù)籍制度改革的目標(biāo)，不僅是實(shí)現(xiàn)居民身份上的統(tǒng)一，更是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的基本要求。這需要教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、財(cái)力保障等相關(guān)領(lǐng)域的綜合配套改革，旨在實(shí)現(xiàn)各相關(guān)政策的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。[16]要從實(shí)際出發(fā)，扎實(shí)穩(wěn)妥地解決好戶(hù)籍制度改革過(guò)程中面臨的各種困難和問(wèn)題，逐步消除對(duì)城鄉(xiāng)居民在公共服務(wù)方面的不平等待遇。
第四，應(yīng)消除戶(hù)籍制度對(duì)人口流動(dòng)的限制性作用，實(shí)現(xiàn)公民遷徙自由。遷徙自由，又稱(chēng)居住自由，是人身自由的一個(gè)重要方面。遷徙自由是公民的基本權(quán)利，也是現(xiàn)代社會(huì)人們謀求自由發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，中國(guó)現(xiàn)行憲法沒(méi)有對(duì)遷徙自由作出規(guī)定，并不等于中國(guó)公民不享有該項(xiàng)權(quán)利。當(dāng)前，當(dāng)年基于糧食緊張和工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略而限制公民自由流動(dòng)與遷徙的社會(huì)條件已經(jīng)不復(fù)存在，相反，改革開(kāi)放以來(lái)人口大規(guī)模流動(dòng)與遷移已經(jīng)成為一種客觀社會(huì)事實(shí)，限制人口流動(dòng)與遷移也不利于人力資源的流動(dòng)以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。在這種情況下，就應(yīng)當(dāng)逐步改革戶(hù)籍制度中對(duì)人口流動(dòng)的限制性規(guī)定，從城鄉(xiāng)封閉的限制遷移轉(zhuǎn)變?yōu)檫m度開(kāi)放的相對(duì)自由遷移?？紤]到中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展和區(qū)域發(fā)展不平衡的特殊情況，在戶(hù)籍制度改革過(guò)程中，可考慮逐步放寬人口流動(dòng)與遷移的標(biāo)準(zhǔn)，從而最終完全取消限制人口流動(dòng)與遷移的措施，實(shí)現(xiàn)公民的遷徙自由權(quán)利。
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