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控制性詳細規(guī)劃與城市設(shè)計

Regulatory Planning and Urban Design

為積極推動中國特色城市設(shè)計實踐活動的深入開展，2017年3月，住建部選擇了20個城市作為新一輪城市設(shè)計實踐的第一批試點城市，并同時出臺了《城市設(shè)計管理辦法》（以下簡稱《辦法》），這一舉措對于從實務(wù)角度探索具有中國特色的城市設(shè)計無疑有著積極的意義。

《辦法》將城市設(shè)計分為總體城市設(shè)計和重點地區(qū)城市設(shè)計，并描述了重點地區(qū)的具體地段、編制要求等等內(nèi)容。對于重點地區(qū)范圍以外的其他地區(qū)，《辦法》的表述是：“可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H條件，依據(jù)總體城市設(shè)計，單獨或者結(jié)合控制性詳細規(guī)劃等開展城市設(shè)計”。

同時，《辦法》還規(guī)定：重點地區(qū)城市設(shè)計的內(nèi)容和要求應(yīng)當(dāng)納入控制性詳細規(guī)劃，并落實到控制性詳細規(guī)劃的相關(guān)指標(biāo)中。重點地區(qū)的控制性詳細規(guī)劃未體現(xiàn)城市設(shè)計內(nèi)容和要求的，應(yīng)當(dāng)及時修改完善。

不難發(fā)現(xiàn)，在中觀和微觀城市空間層面上，無論是討論城市設(shè)計的理論問題還是實踐操作，一個不能回避的話題就是“控制性詳細規(guī)劃與城市設(shè)計的關(guān)系問題”。

對于這個問題，《辦法》至少表達了以下兩個觀點：一是城市重點地區(qū)必須做城市設(shè)計，而城市重點地區(qū)以外的其他地區(qū)應(yīng)做控制性詳細規(guī)劃，城市設(shè)計則可量力而行；二是在實施環(huán)節(jié)，城市設(shè)計成果與控制性詳細規(guī)劃成果可以合二為一，對于未體現(xiàn)城市設(shè)計成果的控制性詳細規(guī)劃，可以依據(jù)城市設(shè)計做補充、修改和完善。

這些表述雖然沒直接描述控制性詳細規(guī)劃與城市設(shè)計的關(guān)系，但是至少說明了兩個問題：非法定的城市設(shè)計成果在某種程度上可以替代作為法定的控制性詳細規(guī)劃成果；在空間層面上控制性詳細規(guī)劃和城市設(shè)計實際上是在做同一件事情。

筆者認(rèn)為這一話題是當(dāng)下中國城市設(shè)計領(lǐng)域中敏感和關(guān)鍵的問題之一，或許是影響中國城市設(shè)計學(xué)科健康發(fā)展的原因之一。因此開展對這一問題的討論將有助于理清城市規(guī)劃和城市設(shè)計的“分層”關(guān)系，從而促進中國特色的城市設(shè)計學(xué)科步入健康的發(fā)展軌道，避免在操作環(huán)節(jié)因城市規(guī)劃與城市設(shè)計過程重復(fù)或重疊造成的不必要浪費。

1.1 發(fā)展歷程

新中國建立以后，由于計劃經(jīng)濟體制的原因，中國的城市建設(shè)一直處于“自上而下”的集權(quán)控制狀態(tài)。城市規(guī)劃分城市總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃兩個層次，計劃和規(guī)劃融為一體，而且持續(xù)管控了中國城市建設(shè)三十多年。

直到1980年代，為了適應(yīng)計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變、城市土地由計劃性劃撥到有償使用的轉(zhuǎn)變，城市土地管理平臺和開發(fā)方式發(fā)生了根本性變化，舊的管理體制受到了巨大沖擊。

1982年，上海市城市規(guī)劃院在“虹橋開發(fā)區(qū)規(guī)劃”中，參考和借鑒美國的區(qū)劃技術(shù)（zoning），按照國際慣例要求，探索出了一種“全新”的、以土地出讓為導(dǎo)向的詳細規(guī)劃形式，打破了傳統(tǒng)詳細規(guī)劃“擺房子”的規(guī)劃模式，被認(rèn)為是中國控制性詳細規(guī)劃實踐的“開河之作”，從此拉開了對傳統(tǒng)詳細規(guī)劃改革的序幕。

此后，全國各地的規(guī)劃師們受上海市城市規(guī)劃院的影響，紛紛借鑒美國的區(qū)劃技術(shù)和城市設(shè)計彈性實施策略，以適應(yīng)土地開發(fā)管理為核心，在詳細規(guī)劃改革方面做了大量的學(xué)術(shù)探索和大膽實踐，最終形成了一套比較成形的控制性詳細規(guī)劃的成果范本，引起全國范圍內(nèi)的規(guī)劃設(shè)計院學(xué)習(xí)、借鑒和持續(xù)討論。

在此基礎(chǔ)上，1990年代以后住建部陸續(xù)出臺了《城市規(guī)劃法》、《城市規(guī)劃編制辦法》和《城市規(guī)劃編織辦法實施細則》，提出中國的城市詳細規(guī)劃分為控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃兩個層次，并進一步明確了各自的編制內(nèi)容和成果形式，于是一場轟轟烈烈的控制性詳細規(guī)劃在城市建設(shè)用地范圍內(nèi)的“全覆蓋”運動全面開展起來了。

2001年以后《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和新的《城市規(guī)劃編制辦法》開始實施，對控制性詳細規(guī)劃成果又提出了更加規(guī)范和完善的要求。

從此，具有中國特色的控制性詳細規(guī)劃作為連接城市總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃之間的“橋”，正式上升為法定規(guī)劃，成為審批城市土地使用和建設(shè)項目的法律依據(jù)?？刂菩栽敿氁?guī)劃的提出，對于科學(xué)使用城市土地、促進城市經(jīng)濟快速發(fā)展、加速中國城市化進程起到了積極作用。

1.2 思維特征

綜上所述不難看出，控制性詳細規(guī)劃在中國的出現(xiàn)與發(fā)展，是以中國當(dāng)時的計劃經(jīng)濟體制下形成的城市規(guī)劃體系框架為背景，在傳統(tǒng)詳細規(guī)劃的基礎(chǔ)上逐漸衍生和獨立出來的，筆者認(rèn)為這是為適應(yīng)城市土地市場化的建設(shè)環(huán)境所采取的一種“改良”措施。而且這一“改良”是以規(guī)劃行政管理部門和規(guī)劃院為主導(dǎo)進行推動和探索的，以鮮明的“規(guī)劃思維”為特征，是對傳統(tǒng)詳細規(guī)劃方法逐漸改革、修正的過程。

控制性詳細規(guī)劃以學(xué)習(xí)和借鑒美國的區(qū)劃技術(shù)為源頭，其革命性變化是摒棄了當(dāng)時詳細規(guī)劃“擺房子”的空間形體規(guī)劃與設(shè)計方法。雖然在控制性詳細規(guī)劃編制過程中也涉及到形體設(shè)計環(huán)節(jié)，由形體設(shè)計再過渡到抽象的平面圖則和控制指標(biāo)表，但是控制性詳細規(guī)劃更多關(guān)注在總體規(guī)劃體系下將其作為土地利用管理的工具，而忽略了對美國區(qū)劃技術(shù)中空間形態(tài)控制技術(shù)的學(xué)習(xí)和借鑒，如街墻（street wall）、曝光面（sky exposure plane）和退界（setback）等基本概念在歷次控制性詳細規(guī)劃演變過程中都沒有得到足夠的重視（圖1）。

圖1 美國區(qū)劃技術(shù)對空間形態(tài)的控制技術(shù)

雖然控制性詳細規(guī)劃也是創(chuàng)造性極強的規(guī)劃與設(shè)計工作，但是受城市規(guī)劃慣例的影響，“編制”控制性詳細規(guī)劃的理念遠遠大于對城市物質(zhì)空間的“設(shè)計創(chuàng)作”，往往側(cè)重于關(guān)注二維的土地利用和“單個地塊”的土地出讓條件，如地塊劃分、市政設(shè)施、控制指標(biāo)等等，對三維的空間整體形態(tài)的構(gòu)想和探索等空間、行為與特色等“設(shè)計含量”高的內(nèi)容顯得比較薄弱，城市空間碎片化現(xiàn)象凸顯，城市空間往往成為由一個個各自為政的“燭臺式”街坊地塊組成的城市景觀（圖2）。

圖2 小地塊控制下“燭臺式”的城市景觀

從對城市物質(zhì)空間設(shè)計層面上分析，目前編制控制性詳細規(guī)劃存在的主要問題是對城市空間作為生活與活動、景觀與特色方面的研究不夠，控制指標(biāo)的科學(xué)依據(jù)不夠充分。一些控制指標(biāo)僅憑經(jīng)驗或套用規(guī)范條文，有的指標(biāo)甚至憑“拍腦袋”得出，在三維空間、城市形象、風(fēng)貌特色和行為活動等方面，顯得力不從心。

由于控制性詳細規(guī)劃自身的弊端越來越明晰地顯現(xiàn)出來，各地紛紛效仿深圳市的經(jīng)驗，積極開展單獨編制城市設(shè)計項目的國際咨詢。但是普遍存在的狀況是，對做過控制性詳細規(guī)劃的同一地段，在做城市設(shè)計創(chuàng)作時，常常是以對控制性詳細規(guī)劃科學(xué)性的質(zhì)疑和修改開始的（圖3）。

圖3 調(diào)整前后的設(shè)計地段控制性詳細規(guī)劃

2.1 發(fā)展歷程

幾乎與控制性詳細規(guī)劃開始在中國探索的同一時間，美國的城市設(shè)計思想被整體引入到了中國，同行們力圖用城市設(shè)計的思想方法改變城市規(guī)劃對建筑設(shè)計“終極藍圖模式”的管控手段，以適應(yīng)城市建設(shè)向市場經(jīng)濟的“轉(zhuǎn)軌”。

美國城市設(shè)計概念是針對城市規(guī)劃領(lǐng)域中關(guān)注城市物質(zhì)空間設(shè)計的比重越來越小，導(dǎo)致在偏重二維平面的城市規(guī)劃與偏重三維空間建筑學(xué)之間出現(xiàn)“空隙”時提出來的。1956年在美國哈佛大學(xué)召開的首次城市設(shè)計國際學(xué)術(shù)研討會，提出了城市設(shè)計是一門新興學(xué)科，當(dāng)時比較一致的學(xué)科定位是：城市設(shè)計是彌補城市規(guī)劃和建筑學(xué)、景觀建筑學(xué)之間空隙的“橋”。希望通過倡導(dǎo)城市設(shè)計，把偏重平面的城市綜合規(guī)劃和關(guān)注空間的建筑和景觀建筑設(shè)計聯(lián)系起來，由此形成一個連續(xù)的控制和引導(dǎo)城市建設(shè)的“造城體系”。無論當(dāng)下城市設(shè)計的內(nèi)涵變得如何豐富，其學(xué)科賴以生存的空間是十分清晰的，并得到了廣泛認(rèn)同（圖4）。

圖4 四個學(xué)科和學(xué)科方向之間的關(guān)系示意

1960年代，在美國城市設(shè)計實踐領(lǐng)域，以喬納森·巴奈特（Jonathan Barnett）為代表的第一批被稱之為“城市設(shè)計師”的群體，他們以著名建筑師為主體，在紐約開始了城市設(shè)計的實踐探索，其實踐經(jīng)驗在國際上產(chǎn)生了深遠影響。如今在西方的城市設(shè)計集群中，作為城市設(shè)計師的領(lǐng)銜人和協(xié)調(diào)人基本上都是建筑師。

紐約的城市設(shè)計體系也是在美國區(qū)劃技術(shù)的基礎(chǔ)上發(fā)展演變而來的。值得注意的是，當(dāng)城市設(shè)計概念在紐約付諸實踐時，紐約城市建設(shè)完全是小規(guī)模的街區(qū)再開發(fā)項目，區(qū)劃技術(shù)也已經(jīng)從消極的簡單控制轉(zhuǎn)向了積極的彈性控制。關(guān)注的重點發(fā)生了根本的變化，從關(guān)注單體建筑轉(zhuǎn)到了關(guān)注城市公共空間質(zhì)量，并非單純作為土地開發(fā)管理的工具了。

紐約的城市設(shè)計概念以空間形態(tài)為切入點，除了對區(qū)劃條例中建筑性質(zhì)、開發(fā)強度、限高等等的控制外，重點對影響空間形態(tài)的建筑形態(tài)元素提出導(dǎo)控要求，諸如街墻、曝光面和退界等基本概念，并配合城市設(shè)計導(dǎo)則技術(shù)（design guidelines），探索出容積率獎勵、空中開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移和容積率轉(zhuǎn)讓計劃等彈性實施策略。

當(dāng)時城市設(shè)計實踐最為活躍的內(nèi)容是彈性控制概念的引入，通過公私利益平衡原理，將控制沿街建筑的高度、提供公共空間和環(huán)境設(shè)施的控制目標(biāo)與開發(fā)活動結(jié)合起來，從而調(diào)動了私人開發(fā)的積極性，保證了城市環(huán)境中的衛(wèi)生、安全、舒適與健康。

然而，城市設(shè)計概念引入到中國以后，其概念幾乎被一分為二了，一方面城市設(shè)計的整體空間概念被作為了一種“美化城市空間的工具”，導(dǎo)致城市廣場、步行街和街面粉飾工程大量出現(xiàn)。另一方面，城市設(shè)計的控制技術(shù)被用作對傳統(tǒng)詳細規(guī)劃的一種“改良”的手段，從而出現(xiàn)了獨具中國特色的詳細規(guī)劃類型——控制性詳細規(guī)劃。

雖然以深圳為代表的許多城市為了保證城市整體空間質(zhì)量，紛紛自發(fā)地開展了單獨編制的城市設(shè)計，但由于城市設(shè)計并非是“法定化”的規(guī)劃類型，最后只能與控制性詳細規(guī)劃“綁定”在一起才能實施，最終在一定程度上還是影響了城市設(shè)計目標(biāo)的實現(xiàn)。

2.2 思維特征

在美國，城市設(shè)計概念最早是建筑師提出來的。美國伊利爾·沙里寧最初的城市設(shè)計人才培養(yǎng)計劃，是設(shè)想把城市設(shè)計納入建筑教育計劃，通過灌輸城市設(shè)計思想，把建筑學(xué)與城市規(guī)劃密切聯(lián)系起來。

2002年以后美國城市設(shè)計人才培養(yǎng)計劃的共性之一是要求城市設(shè)計碩士研究生須具有建筑學(xué)、景觀建筑學(xué)或與設(shè)計學(xué)相關(guān)的本科學(xué)位，其教學(xué)計劃中設(shè)計課被作為了核心程。因為與建筑設(shè)計比較起來，除了城市設(shè)計的空間尺度比較大以外，城市設(shè)計項目持續(xù)的時間也比較長，面臨著更多的復(fù)雜因素，城市設(shè)計師要具備建筑師或景觀建筑師的業(yè)務(wù)素質(zhì)，還應(yīng)具備城市設(shè)計的專門知識和職業(yè)能力。

很顯然，美國城市設(shè)計人才培養(yǎng)計劃強調(diào)的是受教育者要具有“設(shè)計思維”的基礎(chǔ)，其教育過程也貫穿著對“設(shè)計思維”的進一步訓(xùn)練，與此同時增加“規(guī)劃思維”的有關(guān)知識。這是由于城市設(shè)計師的工作介于規(guī)劃師和建筑師之間，其思維模式在兩者之間相互滲透的過程中是一個交叉漸變的連續(xù)過程。即“規(guī)劃思維”和“設(shè)計思維”并重（圖5）。

圖5 兩種思維模式的關(guān)系比較

鑒于城市設(shè)計的復(fù)雜性，當(dāng)下西方城市設(shè)計教育有兩個比較明確的體系：一是高等院校的碩士研究生教育體系，二是行業(yè)協(xié)會主導(dǎo)下的跨行業(yè)職業(yè)繼續(xù)教育體系。以澳大利亞為例，自1996年澳大利亞建筑設(shè)計專業(yè)委員會提出“國家城市設(shè)計教育戰(zhàn)略”后，國家和地方政府機構(gòu)依托介于大學(xué)和政府管理部門之間的再教育機構(gòu)，建立了以工程實踐需求為核心的城市設(shè)計教育體系（UDEP）。把城市設(shè)計繼續(xù)教育從建筑師、城市規(guī)劃師、景觀建筑師，擴展到了測量師、土木工程師和交通規(guī)劃師（圖6）。

圖6 澳大利亞的城市設(shè)計教育計劃聯(lián)盟

長期以來，中國的城市設(shè)計一直被定位在“滲透于城市規(guī)劃的各個階段”，在教學(xué)體系中被視為城市規(guī)劃專業(yè)的一個特別方向。城市設(shè)計的工程項目、學(xué)術(shù)活動和人才培養(yǎng)一直偏重在城市規(guī)劃的學(xué)科框架內(nèi)。

因此，在中國城市設(shè)計學(xué)科的形成和發(fā)展過程中，城市規(guī)劃和建筑學(xué)學(xué)科的參與程度和發(fā)揮的作用極不均衡。網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有90 .15%的建筑師很少做過或者沒做過城市設(shè)計項目，而89.72%的規(guī)劃師表示做過城市設(shè)計項目，其中包括相當(dāng)數(shù)量的理學(xué)背景的城市規(guī)劃專業(yè)的人員（圖7）。

圖7 建筑師和規(guī)劃師承擔(dān)城市設(shè)計項目情況

顯然這是由于中國的城市設(shè)計項目基本上都是由“規(guī)劃院”承擔(dān)造成的，因此一些城市設(shè)計項目往往局限于“規(guī)劃思維”，其實施在不同程度上缺乏對城市空間整體性與連續(xù)性的考慮，造成了“只見建筑不見城市”的碎片化空間狀態(tài)。

美國城市設(shè)計學(xué)科雖然衍生于區(qū)劃技術(shù)，但是其發(fā)展演變始終由“設(shè)計思維”所主導(dǎo)，無論城市設(shè)計成果中的控制性內(nèi)容和引導(dǎo)性內(nèi)容，都是基于對從三維空間角度城市空間格局的整體考慮基礎(chǔ)上形成的，從而保證了城市空間的整體性和多樣性，如舊金山總體城市設(shè)計（圖8）。

圖8 舊金山城市設(shè)計中的“街墻”控制

3.1 中國當(dāng)下城市設(shè)計和控制性詳細規(guī)劃比較

表1是根據(jù)大量文獻資料和案例研究整理出來的，從中可以明顯看出控制性詳細規(guī)劃與城市設(shè)計之間有諸多的相同點和不同點，而且這些相同點是內(nèi)在的、本質(zhì)的，不同點則是外在的、主觀的。由于其在本質(zhì)上的同質(zhì)性，兩者才可以在實施階段殊途同歸，“綁定實施”。此外，由于兩者都在不同的角度持續(xù)地學(xué)習(xí)和借鑒美國的區(qū)劃法和城市設(shè)計，所以許多學(xué)者都指出：現(xiàn)在城市設(shè)計越來越象控制性詳細規(guī)劃，控制性詳細規(guī)劃也越來越象城市設(shè)計。

3.2 比較分析

表2是2002年由中國建筑工業(yè)出版社出版的《城市規(guī)劃資料集》第四分冊中所列的“控制性詳細規(guī)劃控制指標(biāo)體系表”。其中城市設(shè)計的內(nèi)容僅限于建筑體量、建筑色彩、建筑形、其他環(huán)境要求、建筑空間組合，建筑小品設(shè)置。筆者認(rèn)為這樣的認(rèn)識與“城市設(shè)計及其理論”作為二級學(xué)科的內(nèi)涵有相當(dāng)大的距離。

控制性詳細規(guī)劃是把基于市場經(jīng)濟體制下產(chǎn)生出來的區(qū)劃技術(shù)，同計劃經(jīng)濟下衍生出來的中國傳統(tǒng)詳細規(guī)劃結(jié)合起來的一種獨具中國特色的規(guī)劃類型，并不是一個學(xué)科。中國當(dāng)下的城市設(shè)計概念是學(xué)習(xí)和借鑒產(chǎn)生于市場經(jīng)濟的社會環(huán)境中的美國城市設(shè)計概念，經(jīng)過了三十多年的本土化研究與探索形成的一個二級學(xué)科和成熟的設(shè)計類型，完全具備了承擔(dān)城市總體規(guī)劃和建筑設(shè)計之間“橋”作用的學(xué)科與職業(yè)層次。

《城市設(shè)計管理辦法》第三條指出：“城市設(shè)計是落實城市規(guī)劃、指導(dǎo)建筑設(shè)計、塑造城市特色風(fēng)貌的有效手段……通過城市設(shè)計，從整體平面和立體空間上統(tǒng)籌城市建筑布局、協(xié)調(diào)城市景觀風(fēng)貌，體現(xiàn)地域特征、民族特色和時代風(fēng)貌”。

住建部副部長認(rèn)為：城市設(shè)計是彌補城市規(guī)劃體系中缺乏“設(shè)計城市”的環(huán)節(jié)，要用設(shè)計的手段，對城市格局、空間環(huán)境、建筑尺度和風(fēng)貌進行精細化設(shè)計。要讓城市設(shè)計有用，切實指導(dǎo)和規(guī)范建筑工程、公共環(huán)境和空間等。

但是，就目前城市設(shè)計成果必須與法定的控制性詳細規(guī)劃“綁定實施”的現(xiàn)狀來看，在城市設(shè)計成果轉(zhuǎn)譯的過程中，城市設(shè)計概念和意圖都有不同程度的衰減，導(dǎo)致城市設(shè)計之“橋”的作用得不到充分發(fā)揮，業(yè)已成為影響中國城市設(shè)計實施的關(guān)鍵問題，同時也影響城市設(shè)計作為一門學(xué)科的生存與發(fā)展。

在當(dāng)下存量時代，小規(guī)模、漸進式的城市更新項目越來越成為中國城市建設(shè)的主旋律，此時保證“設(shè)計城市”的理念和操作環(huán)節(jié)對下一層次設(shè)計產(chǎn)品的直接導(dǎo)控顯得尤為重要。

鑒于中國特色的“控制性詳細規(guī)劃”已經(jīng)完成了從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型“應(yīng)急工具”的使命，取而代之的應(yīng)該是“規(guī)劃思維”和“設(shè)計思維”共同作用的“城市設(shè)計”（圖9）?！耙尦鞘性O(shè)計有用”，就應(yīng)將其納入法定的中國城市規(guī)劃編制體系之中，讓城市設(shè)計“提供一種機制”，從而使城市設(shè)計思想能整體協(xié)調(diào)各個相關(guān)專業(yè)的設(shè)計與建設(shè)。因此，及時修改城鄉(xiāng)規(guī)劃法很有必要。

圖9 城市設(shè)計法定化構(gòu)想

與此同時，讓建筑師成為“城市設(shè)計集群”中的主要角色也至關(guān)重要，因為城市設(shè)計是一個藝術(shù)和技術(shù)交織的、連續(xù)的復(fù)雜過程，是社會價值觀的綜合體現(xiàn)。美國《執(zhí)業(yè)建筑師實踐手冊》明確提出“城市設(shè)計是建筑師應(yīng)該拓展的業(yè)務(wù)”，吳良鏞先生在《廣義建筑學(xué)》一書中也指出：“城市設(shè)計是建筑師當(dāng)然的領(lǐng)域?！?/span>

顯然，在建筑師職業(yè)培訓(xùn)的過程中，城市設(shè)計的內(nèi)容不可缺少,需要另辟專題討論。