［摘要］社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)為小城鎮(zhèn)的發(fā)展提供了新的機(jī)遇。要發(fā)展小城鎮(zhèn)就必須解決好環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共產(chǎn)品供給、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機(jī)制等一系列障礙和問(wèn)題。這些問(wèn)題的解決又要求進(jìn)行一系列政策和管理上的創(chuàng)新，包括改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)，實(shí)施政府再造；加強(qiáng)資金籌集，建立多層次籌資渠道；實(shí)施市場(chǎng)替代，提高小城鎮(zhèn)公共產(chǎn)品供給能力；發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能，夯實(shí)小城鎮(zhèn)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等。
［關(guān)鍵詞］新農(nóng)村建設(shè) 小城鎮(zhèn) 發(fā)展戰(zhàn)略
小城鎮(zhèn)是指區(qū)別于大、中城市和農(nóng)村村莊的具有一定規(guī)模、主要從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的人口所聚居的社區(qū)，包括國(guó)家已批準(zhǔn)的建制鎮(zhèn)和尚未設(shè)鎮(zhèn)建制的相對(duì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村集鎮(zhèn)。改革開(kāi)放以來(lái)，在國(guó)家政策的推動(dòng)下，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)繁榮發(fā)展的拉動(dòng)作用，使小城鎮(zhèn)得到了快速發(fā)展，農(nóng)村向城鎮(zhèn)永久性遷移的人口在不斷增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎匾堰_(dá)43％。從發(fā)展的形態(tài)來(lái)看，小城鎮(zhèn)建設(shè)初步形成了工業(yè)主導(dǎo)型、農(nóng)工結(jié)合型、市場(chǎng)帶動(dòng)型、交通樞紐型、城郊型、旅游開(kāi)發(fā)型和工礦服務(wù)型等多種類型。《中共中央關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》指出，“解決好三農(nóng)問(wèn)題，仍然是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中重大而艱巨的歷史任務(wù)――'十一五’時(shí)期，必須抓住機(jī)遇，加快改變農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后的局面，扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。”小城鎮(zhèn)在以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)方面發(fā)揮著重要作用，對(duì)于加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)具有重要戰(zhàn)略意義。本文在對(duì)小城鎮(zhèn)的發(fā)展路徑、發(fā)展障礙進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的政策建議。
一、改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展的路徑分析
人口在城市與農(nóng)村的分布不是一種自然現(xiàn)象，而是一種社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。城市化作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科學(xué)技術(shù)進(jìn)步和勞動(dòng)分工細(xì)化的產(chǎn)物，是歷史發(fā)展的一種必然趨勢(shì)。作為一個(gè)外來(lái)詞語(yǔ)，城市化與城鎮(zhèn)化同源于英語(yǔ)urbanization。按照《中華人民共和國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)城市規(guī)劃術(shù)語(yǔ)》的定義，城鎮(zhèn)化是指“人類生產(chǎn)與生活方式由農(nóng)村型向城市型轉(zhuǎn)化的歷史過(guò)程，主要表現(xiàn)為農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口及城市不斷發(fā)展完善的過(guò)程”。由于歷史、制度以及政策等方面的原因，改革開(kāi)放前我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程相當(dāng)緩慢，走過(guò)了一條曲折的道路。1949年到1978年，全國(guó)城鎮(zhèn)化率由10.6％上升到17.92％，30年間僅提升了7.3個(gè)百分點(diǎn)。①分析改革開(kāi)放前阻礙城鎮(zhèn)化發(fā)展的諸多因素，主要有：從1953年開(kāi)始實(shí)行的主要農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策；從1958年開(kāi)始實(shí)行的以戶口管制為核心的嚴(yán)格的城鄉(xiāng)戶籍制度；過(guò)早、過(guò)快地消滅了個(gè)體工商業(yè)經(jīng)濟(jì)成份；強(qiáng)制實(shí)行農(nóng)業(yè)集體化，特別是人民公社化；實(shí)行重工業(yè)超前的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例失調(diào)，扭曲了城市化與工業(yè)化相互影響、相互推進(jìn)的功能；實(shí)行犧牲農(nóng)業(yè)的工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期落后和城鄉(xiāng)隔離的“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”加劇，進(jìn)一步限制了城鎮(zhèn)化發(fā)展。1978年，黨的十一屆三中全會(huì)從總體上糾正了以往“左”的思想錯(cuò)誤，確立了實(shí)事求是的思想路線和改革開(kāi)放的基本國(guó)策，并將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的軌道上來(lái)，我國(guó)的城市化也由此徹底擺脫了長(zhǎng)期起伏、徘徊不前的局面，進(jìn)入了穩(wěn)步發(fā)展時(shí)期。隨著優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化模式、農(nóng)村“一大二公”的人民公社制度、城鄉(xiāng)隔離的二元戶籍管理制度和勞動(dòng)力計(jì)劃配置的就業(yè)制度對(duì)城市人口遷移和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等政策體制障礙的消除，上述制度長(zhǎng)期阻礙勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化而積累起來(lái)的強(qiáng)大“勢(shì)能”，導(dǎo)致其在轉(zhuǎn)型中釋放出推動(dòng)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的巨大能量，使全國(guó)城鎮(zhèn)化水平在改革開(kāi)放二十多年時(shí)間里以年均增長(zhǎng)0.9個(gè)百分點(diǎn)的速度快速推進(jìn)。改革開(kāi)放二十多年來(lái)城鎮(zhèn)化水平平穩(wěn)快速提高的原因主要有：
1.
2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展的拉動(dòng)作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換中，從傳統(tǒng)的單一農(nóng)業(yè)向農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)等多元化產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展的方向轉(zhuǎn)變過(guò)程中創(chuàng)造出來(lái)的一種新形式，“是繼家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制以后，中國(guó)農(nóng)民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的又一個(gè)偉大創(chuàng)造。”1978年，全國(guó)社隊(duì)企業(yè)只有152.4萬(wàn)個(gè)，職工836萬(wàn)人，總產(chǎn)值493億元，占農(nóng)村社會(huì)總產(chǎn)值的26%。②1984年3月，中央下發(fā)了4號(hào)文件，把社隊(duì)企業(yè)正式更名為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，同時(shí)把個(gè)體私人辦和聯(lián)戶辦的企業(yè)也包括了進(jìn)去。文件指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要支柱，是廣大農(nóng)民群眾走向共同富裕的重要途徑，是國(guó)家財(cái)政收入新的重要來(lái)源”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展有利于'以工補(bǔ)農(nóng)’”、“是國(guó)營(yíng)企業(yè)的重要補(bǔ)充”。文件同時(shí)規(guī)定了支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的多項(xiàng)優(yōu)惠政策。4號(hào)文件的下發(fā)促進(jìn)了全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，1987年全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速發(fā)展到1750萬(wàn)個(gè)，職工8805萬(wàn)人，總產(chǎn)值4764億元，占當(dāng)年農(nóng)村社會(huì)總值的50%。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在總體上要比國(guó)有企業(yè)、三資企業(yè)和城市民辦工業(yè)的資本技術(shù)密集度低，低成本和強(qiáng)區(qū)域性的特點(diǎn)使其便于吸納和安排農(nóng)村勞動(dòng)力，“離土不離鄉(xiāng)”為農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供了便利?？傮w而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展在我國(guó)城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化過(guò)程中發(fā)揮了4個(gè)方面的作用：促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加速了農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)程；擴(kuò)大了農(nóng)村就業(yè)門(mén)路和容量，促進(jìn)了“離土不離鄉(xiāng)”的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，增加了農(nóng)民收入，縮小了城鄉(xiāng)差別；帶動(dòng)了小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展，促進(jìn)了城鎮(zhèn)化；把工業(yè)文明、城市文明注入了農(nóng)村，開(kāi)辟了一條具有中國(guó)特色的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化道路。
3、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的推動(dòng)作用。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是農(nóng)業(yè)從粗放經(jīng)營(yíng)向集約經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變，提高農(nóng)業(yè)綜合經(jīng)濟(jì)效益的主要途徑。在政府的推動(dòng)和市場(chǎng)的拉動(dòng)作用下，我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展迅速，成為了帶動(dòng)小城鎮(zhèn)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。這種作用表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是帶動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，從而催生了服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的小城鎮(zhèn)。隨著農(nóng)村種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，農(nóng)民對(duì)優(yōu)質(zhì)種苗、種畜繁育、種養(yǎng)技術(shù)服務(wù)、倉(cāng)儲(chǔ)運(yùn)輸以及金融、房地產(chǎn)等多方面的需求迅速增長(zhǎng)，這些方面的需求無(wú)法通過(guò)農(nóng)戶自身來(lái)解決，必須有一個(gè)相對(duì)集中的社會(huì)化服務(wù)體系來(lái)支撐。社會(huì)化服務(wù)體系的形成和發(fā)展，成為了小城鎮(zhèn)發(fā)展的原動(dòng)力和支撐點(diǎn)。二是帶動(dòng)了農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化大幅度提高了農(nóng)產(chǎn)品附加值，其方式是深加工和擴(kuò)大流通。這兩方面的發(fā)展，其一是需要建設(shè)具有一定規(guī)模的現(xiàn)代化農(nóng)副產(chǎn)品加工工業(yè)園區(qū)，其二是依托區(qū)位、交通條件發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品集散地，從而帶來(lái)了人口、資金、基礎(chǔ)設(shè)施等經(jīng)濟(jì)要素的相對(duì)聚集，促進(jìn)了以農(nóng)產(chǎn)品深加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的工業(yè)小城鎮(zhèn)和具有交通優(yōu)勢(shì)的以農(nóng)副產(chǎn)品及其加工產(chǎn)品的集散流通為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的商業(yè)小城鎮(zhèn)的發(fā)展。
二、當(dāng)前小城鎮(zhèn)建設(shè)中存在的突出問(wèn)題
我國(guó)城鎮(zhèn)化的核心問(wèn)題是廣大農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，以及非農(nóng)業(yè)人口的合理布局。在這一過(guò)程中，部分農(nóng)村剩余勞動(dòng)力和人口將移居城市，而大部分剩余勞動(dòng)力則必須通過(guò)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)，在本地農(nóng)村就地消化吸納。近年來(lái)，我國(guó)的小城鎮(zhèn)建設(shè)雖然取得了較快發(fā)展，但數(shù)量多、規(guī)模小、用地超標(biāo)和盲目建設(shè)等問(wèn)題極為嚴(yán)重。據(jù)有關(guān)資料顯示，目前建制鎮(zhèn)規(guī)模約為1萬(wàn)人到5萬(wàn)人，其中以1萬(wàn)人到2萬(wàn)人居多。如果按非農(nóng)人口計(jì)算，建制鎮(zhèn)只有3000人到6000人。城鎮(zhèn)規(guī)模小造成經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，就業(yè)機(jī)會(huì)少，經(jīng)濟(jì)效益差，結(jié)果是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無(wú)資金來(lái)源，供水、供電、道路、衛(wèi)生、環(huán)保、文化、體育等建設(shè)滯后。分析目前我國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)現(xiàn)狀，存在的問(wèn)題主要有：
1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局分散、效益下降，造成農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移速度趨緩。我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)絕大多數(shù)為中小企業(yè)，大部分企業(yè)產(chǎn)品起點(diǎn)低，技術(shù)含量低，經(jīng)營(yíng)管理粗放，布局分散，“村村點(diǎn)火，處處冒煙”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000的全國(guó)有89%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分布在行政村（包括自然村），只有9%分布在建制鎮(zhèn)，2%分布在縣城或以上城市。③分散發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不能有效地推動(dòng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程，產(chǎn)生不了城鎮(zhèn)的集聚效應(yīng)和輻射力，同時(shí)也無(wú)法相應(yīng)地帶動(dòng)農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，阻礙了勞動(dòng)力在農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)。從上世紀(jì)80年代中期以來(lái)，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值的比重一直沒(méi)有提高，始終徘徊在15%左右，造成第三產(chǎn)業(yè)投資少、勞動(dòng)密集的優(yōu)勢(shì)不能充分地發(fā)揮出來(lái)。此外，經(jīng)過(guò)1992～1994年全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)高速增長(zhǎng)階段以后，由于國(guó)家的宏觀調(diào)控，以及國(guó)內(nèi)市場(chǎng)由賣方市場(chǎng)向買方市場(chǎng)的轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生存與發(fā)展的外部環(huán)境變得嚴(yán)峻，致其增長(zhǎng)速度趨緩，經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益下降，虧損增加，部分企業(yè)破產(chǎn)，吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的能力減弱。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1993年農(nóng)村勞動(dòng)力到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)人數(shù)達(dá)到1.23億人后，若干年基本沒(méi)有增加，到2005年，十二年間僅增加1900萬(wàn)人，達(dá)到1.42億人。
2、土地浪費(fèi)現(xiàn)象普遍，環(huán)境污染制約小城鎮(zhèn)發(fā)展。與城市相比，小城鎮(zhèn)單位面積土地上的物質(zhì)密度明顯偏低。據(jù)江蘇省統(tǒng)計(jì)，全省小城鎮(zhèn)的人口密度為每平方千米4069人，城市市區(qū)人口密度為每平方千米20628人。近年來(lái)，農(nóng)村人口大規(guī)模膨脹，用地?zé)o規(guī)劃、不經(jīng)濟(jì)、不合理的現(xiàn)象普遍存在，缺乏對(duì)土地的集約利用，成為小城鎮(zhèn)發(fā)展中一個(gè)十分嚴(yán)重的問(wèn)題。小城鎮(zhèn)自發(fā)形成的特點(diǎn)，使得小城鎮(zhèn)普遍缺乏垃圾處理設(shè)施，對(duì)環(huán)境保護(hù)重視不夠。小城鎮(zhèn)的發(fā)展與建設(shè)大多缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃，生活區(qū)、商業(yè)區(qū)和工業(yè)區(qū)混雜一處，一定程度上又加重了污染治理的難度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)快速增長(zhǎng)也污染環(huán)境。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“小、散、低”的狀況并未徹底改變，加之管理者的短期行為，致使一些農(nóng)村的水污染、大氣污染和生物污染比較嚴(yán)重。
3、公共產(chǎn)品缺乏成為小城鎮(zhèn)發(fā)展的瓶頸。小城鎮(zhèn)發(fā)展中的一個(gè)大問(wèn)題是公共產(chǎn)品的供給嚴(yán)重不足。小城鎮(zhèn)發(fā)展既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程，同時(shí)也是社會(huì)進(jìn)步的過(guò)程。隨著小城鎮(zhèn)人口的大量集聚，必然要求教育、醫(yī)療、文化、體育、娛樂(lè)等公共服務(wù)設(shè)施與之配套。但是，目前一些小城鎮(zhèn)的發(fā)展缺少規(guī)劃，其建設(shè)在很大程度上還是農(nóng)民的一種自發(fā)行為，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政普遍困難，這就造成了城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無(wú)資金來(lái)源，城鎮(zhèn)公共產(chǎn)品建設(shè)無(wú)人問(wèn)津。以衛(wèi)生資源為例，我國(guó)的衛(wèi)生資源相對(duì)集中在大城市。相比之下，農(nóng)村醫(yī)院的衛(wèi)生資源匱乏，醫(yī)院設(shè)施落后，醫(yī)護(hù)人員素質(zhì)不高。近20年來(lái)，農(nóng)村醫(yī)療條件的改善主要集中在縣級(jí)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，縣以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室面臨重重危機(jī)。目前，全國(guó)大約50%左右的村衛(wèi)生室已經(jīng)變成了個(gè)體醫(yī)療點(diǎn)，鄉(xiāng)村醫(yī)生的數(shù)量只有1975年的2/3，而衛(wèi)生員的數(shù)量從1975年的328萬(wàn)人降至2001年的27萬(wàn)人。④此外，小城鎮(zhèn)的供水、供電、道路、綠化、環(huán)保、文化、體育等公共設(shè)施或建設(shè)滯后，或因缺乏規(guī)劃建了拆、拆了建，造成了極大浪費(fèi)。
4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)臃腫，運(yùn)行成本過(guò)高，現(xiàn)行行政管理體制制約小城鎮(zhèn)發(fā)展。高度集權(quán)、政社合一的人民公社制度被廢除后，取而代之的是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府。農(nóng)村實(shí)行承包責(zé)任制后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部隊(duì)伍迅速膨脹，機(jī)構(gòu)越來(lái)越多，原來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的8個(gè)助理，逐個(gè)升格為“七所八站”。所謂“所”，一般是政府機(jī)構(gòu)，即工商行政管理所、公安派出所、稅務(wù)所、財(cái)政所等；所謂“站”，一般是政府所屬的行政性事業(yè)機(jī)構(gòu)，有的帶有一定的企業(yè)性質(zhì)，包括農(nóng)機(jī)站、種子站、文化站、獸醫(yī)站等。實(shí)際上，這些機(jī)構(gòu)不局限于15個(gè)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所設(shè)此類機(jī)構(gòu)數(shù)目、種類和稱謂等也不完全一樣。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政供養(yǎng)人員達(dá)870.9萬(wàn)人，每個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）平均約200人。⑤由于實(shí)行自收自支、財(cái)政包干制度，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政普遍入不敷出。據(jù)有關(guān)方面調(diào)查，現(xiàn)在約有50%～60%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)入不敷出，經(jīng)濟(jì)拮據(jù)。人員膨脹，機(jī)構(gòu)臃腫，加之沒(méi)有正常、穩(wěn)定的財(cái)政收入做支撐，維護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)、行使公正的政府職能變得越來(lái)越困難，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在小城鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)方面能力的發(fā)揮。
三、加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的政策建議
據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)共有農(nóng)村剩余勞動(dòng)力3.5億人，其中1.5億人常年外出打工，余下的2億人則滯留在土地上。而根據(jù)人口增長(zhǎng)預(yù)測(cè)，未來(lái)30年又將是我國(guó)勞動(dòng)年齡人口（男16～59歲，女16～54歲）增加最多的時(shí)期。在2006年～2032年間，勞動(dòng)年齡人口將始終保持在8億人以上，其中2016年達(dá)到最高峰8.7億人。要建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，就要合理消化過(guò)剩的勞動(dòng)人口，可行的辦法就是繼續(xù)大力發(fā)展小城鎮(zhèn)，使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力得到就地轉(zhuǎn)移。
城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)綜合戰(zhàn)略。加快小城鎮(zhèn)建設(shè)不僅要提高城鎮(zhèn)建設(shè)的水平和質(zhì)量，更重要的是解決就業(yè)、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等問(wèn)題。而要解決這些問(wèn)題，必須進(jìn)行一系列政策和管理創(chuàng)新。
1、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變職能，實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府再造。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)的重要力量。這里的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并非“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府”的簡(jiǎn)稱，而是在最廣泛的意義上使用的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”這一概念，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府，以及承擔(dān)部分政府行政管理職能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)工商總公司。行政學(xué)理論認(rèn)為，任何一級(jí)政府，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，都不僅是一個(gè)體系，而且是一個(gè)過(guò)程，即政府過(guò)程（government process）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一種草根（grassroots）行政，具有兩個(gè)特點(diǎn)：一是管理上的直接性――直接面對(duì)人民群眾，直接接受群眾的監(jiān)督。二是管理上的綜合性。從這兩個(gè)特點(diǎn)出發(fā)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要實(shí)施再造，首先必須精減機(jī)構(gòu)，理順關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七所八站”名義是雙重領(lǐng)導(dǎo)，但在實(shí)際運(yùn)作中，它們從業(yè)務(wù)工作、人事調(diào)動(dòng)、工資關(guān)系、人員設(shè)置等都是由主管部門(mén)掌握，而對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展負(fù)全面責(zé)任的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，則只代管黨團(tuán)組織關(guān)系以及工作協(xié)調(diào)。這種體制造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過(guò)程在總體上呈現(xiàn)“部門(mén)掌權(quán)、政府協(xié)調(diào)”的格局。用一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的話說(shuō)就是，“看得見(jiàn)的管不著、管得著的看不見(jiàn)”。改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)就要理順條塊關(guān)系，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理和協(xié)調(diào)功能。對(duì)“七所八站”進(jìn)行調(diào)整、分離、撤并，對(duì)一些具有企業(yè)性質(zhì)的“站”，要實(shí)行市場(chǎng)替代，將其改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性的公司，推向社會(huì)。堅(jiān)持“小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”的目標(biāo)和“政企分開(kāi)、政事分開(kāi)、精兵減政”的原則，塑造高效、廉潔的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，建立起能夠適應(yīng)并促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)需要、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、靈活高效的行政管理體系。
2、加強(qiáng)資金籌集，充分發(fā)揮縣鄉(xiāng)政府在小城鎮(zhèn)發(fā)展上的建設(shè)職能。從嚴(yán)格意義上講，小城鎮(zhèn)建設(shè)包括市政建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政權(quán)建設(shè)和精神文明建設(shè)，狹義的小城鎮(zhèn)建設(shè)僅指小城鎮(zhèn)的市政建設(shè)。在小城鎮(zhèn)建設(shè)中，政府行為是一種不可忽視的力量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)籌行為對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)的合理布局、迅速啟動(dòng)、正常運(yùn)轉(zhuǎn)、健康發(fā)展起著決定性作用。創(chuàng)新政府管理就是要使縣鄉(xiāng)政府在小城鎮(zhèn)建設(shè)上的作用得到充分發(fā)揮。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以建立專門(mén)工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)小城鎮(zhèn)建設(shè)的日常工作，對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)統(tǒng)一政策、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌建設(shè)資金，統(tǒng)建基礎(chǔ)設(shè)施；通過(guò)制定政策措施，動(dòng)員全社會(huì)力量參與小城鎮(zhèn)建設(shè)，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地、電力、電信、財(cái)政、金融、工商、稅務(wù)、公安等部門(mén)，在土地征用、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、勞動(dòng)力安置、道路建設(shè)、電力供應(yīng)、資金籌措、市場(chǎng)建設(shè)等方面相互協(xié)調(diào)配合。小城鎮(zhèn)建設(shè)的關(guān)鍵問(wèn)題是資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要?jiǎng)?chuàng)新建設(shè)資金來(lái)源渠道，最大限度地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的作用，在城鎮(zhèn)化機(jī)制上，加快由政府主導(dǎo)型向市場(chǎng)主導(dǎo)型的轉(zhuǎn)變。探索建立多渠道、多層次籌集建設(shè)資金的渠道，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求，發(fā)揮進(jìn)鎮(zhèn)農(nóng)民建設(shè)小城鎮(zhèn)的主體作用，建立政府投資、社會(huì)集資、農(nóng)民帶資、招商引資等多渠道、多層次籌集小城鎮(zhèn)建設(shè)資金的機(jī)制，特別是要通過(guò)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)為小城鎮(zhèn)集聚建設(shè)資金，投入小城鎮(zhèn)公用設(shè)施建設(shè)，從而提高城市化水平，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)承載力、吸引力和輻射力。
3、實(shí)施市場(chǎng)替代，提高小城鎮(zhèn)公共產(chǎn)品供給能力。公共產(chǎn)品具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特征，一般宜于由政府提供。與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的公共產(chǎn)品，主要包括3種：種類基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；城鎮(zhèn)建設(shè)的布局、規(guī)劃和美化等；自然生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)。判斷一個(gè)村莊是否已經(jīng)發(fā)展成為一個(gè)小城鎮(zhèn)，除了要看其人口規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平，看其城市建設(shè)規(guī)劃和人們的生活習(xí)慣外，還要看其能否向居民提供必要的公共產(chǎn)品。小城鎮(zhèn)發(fā)展中的一個(gè)大問(wèn)題是公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足，主要原因在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力嚴(yán)重不足，不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。小城鎮(zhèn)公用基礎(chǔ)設(shè)施的修建難以形成規(guī)模效益，也制約著城鎮(zhèn)的進(jìn)一步發(fā)展。在短期內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力難有大幅度提高的前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要提高公共產(chǎn)品的供給能力必須實(shí)行市場(chǎng)替代，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)提供公共產(chǎn)品。要改革小城鎮(zhèn)建設(shè)方式，把小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐步過(guò)渡到由農(nóng)民個(gè)人、集體、國(guó)家多方位投資開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)上來(lái)，使小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施成為商品，進(jìn)入市場(chǎng)。要探索實(shí)現(xiàn)垃圾產(chǎn)業(yè)化，將污染治理推向社會(huì)，通過(guò)招投標(biāo)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)化運(yùn)營(yíng)，吸引社會(huì)資源投資污染治理?？h鄉(xiāng)政府是公共產(chǎn)品的主要供給者，但不是唯一供給者。在公共產(chǎn)品供給上，凡是能夠通過(guò)市場(chǎng)化途徑解決的，一定要通過(guò)市場(chǎng)化的辦法解決，即使一時(shí)不能通過(guò)市場(chǎng)化辦法解決，也要在政府解決的同時(shí)，為政府行為日后的退出找出一條出路。這樣，既可以減輕政府的經(jīng)濟(jì)壓力，又可以避免政府機(jī)構(gòu)的擴(kuò)大，保持政府機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)。
4、發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能，夯實(shí)小城鎮(zhèn)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政職能主要有建設(shè)、管理、服務(wù)3個(gè)方面，其中經(jīng)濟(jì)建設(shè)是其主要職能。城鎮(zhèn)化的進(jìn)程最終受經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和規(guī)模的制約，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能。產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和集聚是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的根本物質(zhì)基礎(chǔ)，要積極推進(jìn)工業(yè)聚集發(fā)展，采取具體措施吸引鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中，通過(guò)完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)社會(huì)化服務(wù)，取消一切不合理收費(fèi)，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，以改善企業(yè)的外部環(huán)境，吸引各類工業(yè)企業(yè)逐步進(jìn)入小城鎮(zhèn)工業(yè)小區(qū)或園區(qū)。從區(qū)域和布局上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的集中不但可以有效解決企業(yè)“小、散、低”問(wèn)題，集約利用土地，降低生產(chǎn)成本，提高規(guī)模效益，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)自身擺脫分散化、粗放型生產(chǎn)的困境，而且可以直接為鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)積累資金，聚集人口，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展。此外，還要大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和城鎮(zhèn)第三產(chǎn)業(yè)，使小城鎮(zhèn)快速集聚起人流、物流，有效形成城鎮(zhèn)化規(guī)模。
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