在
社會資本方正式確立合作關(guān)系并組建聯(lián)合體之后，首先面臨的一大難題就是確定聯(lián)合體的牽頭方。如果把聯(lián)合體比作是行駛在PPP汪洋中的一艘巨輪，那么牽頭方就是這艘巨輪的掌舵者。一位合格的牽頭人能夠帶領(lǐng)船員在海上馳騁，最終順利達到目的地；而一位缺乏經(jīng)驗的牽頭人可能會偏離航向，離目的地越走越遠，甚至可能觸及暗礁而中途放棄并帶來難以估量的損失?？梢?，正確選擇聯(lián)合體牽頭方對于社會資本聯(lián)合體至關(guān)重要。
一、聯(lián)合體牽頭方的職責(zé)
關(guān)于聯(lián)合體牽頭方的法定責(zé)任，我國法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定較少，僅《工程建設(shè)項目施工招標投標辦法》（七部委30號令）第四十四條規(guī)定：“聯(lián)合體各方必須指定牽頭人，授權(quán)其代表所有聯(lián)合體成員負責(zé)投標和合同實施階段的主辦、協(xié)調(diào)工作，并應(yīng)當(dāng)向招標人提交由所有聯(lián)合體成員法定代表人簽署的授權(quán)書?！币约暗谒氖鍡l規(guī)定：“聯(lián)合體投標的，應(yīng)當(dāng)以聯(lián)合體各方或者聯(lián)合體中牽頭人的名義提交投標保證金。以聯(lián)合體中牽頭人名義提交的投標保證金，對聯(lián)合體各成員具有約束力?！?/p>
從上述條文可知，在一般工程建設(shè)項目施工招標投標過程中，牽頭方主要承擔(dān)的職責(zé)包括：（1）負責(zé)投標和合同實施階段的主辦和協(xié)調(diào)工作；（2）向招標人提交授權(quán)書；以及（3）以牽頭人名義提交投標保證金。但是，較一般工程建設(shè)項目的招標或政府采購項目而言，PPP項目的招選階段增加了采購結(jié)果的確認談判環(huán)節(jié)，因此實踐中牽頭方還承擔(dān)了代表聯(lián)合體與采購人進行確認談判的責(zé)任。另外需要注意的是，由于《招標投標法》第三十一條規(guī)定：“聯(lián)合體中標的，聯(lián)合體各方應(yīng)當(dāng)共同與招標人簽訂合同?！币虼?，在聯(lián)合體中標后，牽頭方無權(quán)代表聯(lián)合體成員簽署項目相關(guān)合同。
二、如何選擇聯(lián)合體牽頭方
基于上述聯(lián)合體牽頭方在項目采購階段的相關(guān)職責(zé)，筆者認為，可以從以下幾個因素考慮聯(lián)合體牽頭方的選擇：
1
資金能力
多數(shù)PPP項目的投資體量較大，社會資本在項目中往往需要承擔(dān)項目資本金的出資、PPP項目公司注冊資本的繳納、項目債務(wù)性資金的籌集、履約保證金的提交等責(zé)任，在PPP采購過程中政府方也非?？粗厣鐣顿Y人自身的投融資實力，因此，實踐中以承擔(dān)主要投融資責(zé)任的財務(wù)投資人作為社會資本聯(lián)合體牽頭人的情況較為常見。另外，由于財務(wù)投資人具備相關(guān)的財務(wù)分析能力，能夠?qū)椖炕貓髾C制提出合理化建議，以保障社會資本方合理利益的獲得。
2
談判能力
由于采購結(jié)果的確認談判環(huán)節(jié)是PPP項目中不可缺少的環(huán)節(jié)，特別是采用競爭性磋商或競爭性談判作為采購方式的PPP項目，往往會涉及多輪項目談判。在談判過程中，政府方與社會資本方會對PPP項目合同以及其他相關(guān)協(xié)議中的可變細節(jié)進行深入的溝通和意見交換，從項目風(fēng)險分配機制合理化的角度對各自權(quán)利和義務(wù)作進一步的明確，因此從保障社會資本利益最大化的角度考慮，熟悉合同談判技巧，熟練掌握談判策略的社會資本宜作為聯(lián)合體牽頭方。當(dāng)然，在談判過程中，也同樣建議聯(lián)合體成員派人參與支持談判，以增強社會資本方談判團的專業(yè)知識能力并維護成員方在聯(lián)合體中的利益。
3
項目能力
近年來，中央和地方層面對PPP項目的推廣力度不斷加大，但是項目落地難及民企參與少始終是市場關(guān)注的焦點。PPP項目對于多數(shù)企業(yè)仍然是一種新興的項目投資方式，缺少相關(guān)的項目經(jīng)驗。因此，實踐中，中小型施工企業(yè)或金融機構(gòu)傾向于選擇與實力更強、項目經(jīng)驗更豐富的大型央企、國企和民營企業(yè)合作，共同開發(fā)區(qū)域市場。由這些具備項目經(jīng)驗的社會資本作為牽頭方，能夠準確識別項目各階段的相關(guān)風(fēng)險并迅速對項目風(fēng)險制定出進一步的防范和規(guī)避方案。另外，由于各地的項目招標或采購流程具有地方性特征，也可以適當(dāng)選擇熟悉地方政府采購以及項目前期審批流程、具有區(qū)域資源優(yōu)勢的地方性企業(yè)作為牽頭方。
4
資源整合能力
PPP模式被廣泛應(yīng)用于能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，其在實踐中的具體操作模式也隨項目的具體情況而存在差別。但總體而言，完整的PPP項目運作通常會包括投資、融資、設(shè)計、建造、運維等環(huán)節(jié)。只是不同類型的項目，對不同環(huán)節(jié)需求的側(cè)重點亦有不同。PPP模式的全生命周期管理要求決定了項目的社會投資人特別是聯(lián)合體投資人中的牽頭方除應(yīng)具備上述能力和經(jīng)驗外，還應(yīng)具備適應(yīng)項目全生命周期運作和管理需要的資源整合能力。通常聯(lián)合體牽頭方的選擇應(yīng)視特定項目的類型和全生命周期管理中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和主要特征而定。如對于資金需求量大，而施工和運維難度較小的項目，宜以財務(wù)投資人為牽頭方；對于施工難度高而融資落實難度較低的項目，可由具有投資經(jīng)驗的建筑施工總承包企業(yè)為牽頭方；對于以運營為主要內(nèi)容的存量項目，則可選擇具有同類項目管理經(jīng)驗的運營商作為牽頭方。
三、結(jié)論
PPP項目的社會投資人聯(lián)合體牽頭方的選擇在實踐中并沒有特定的要求或固定的模式，一般應(yīng)基于特定項目的實際情況加以考慮，在投標聯(lián)合體中選擇最有利于組織協(xié)調(diào)整個聯(lián)合體各方、最有利于代表聯(lián)合體與政府開展合作磋商及談判、最有利于項目推進的一方作為牽頭方。其他聯(lián)合體成員方在PPP項目招選及中標后的項目實施過程中，也應(yīng)對牽頭方的工作予以支持和監(jiān)督，以實現(xiàn)項目效益和聯(lián)合體整體利益最大化。
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