宿志丕
中國(guó)古代監(jiān)察官的設(shè)置源于先秦時(shí)期。周官有小宰“掌建邦之宮刑，以理王官之政令，凡宮之糾禁又其任也”【1】，宰夫“掌治朝之法，以正王及三公、六卿、大夫、群吏之位，掌其禁令”【2】。伴隨西周君主權(quán)力和等級(jí)制度的確立，維護(hù)這一權(quán)力和制度、對(duì)臣屬施行監(jiān)察成為必要。御史也始設(shè)于周，但職非監(jiān)察，“蓋掌贊書而授法令”【3】，至戰(zhàn)國(guó)時(shí)仍掌記事之職，不過(guò)因與會(huì)軍國(guó)大事，事實(shí)上起著一定監(jiān)察作用。諫議對(duì)君主有一定匡正作用，周官有輔臣保氏“掌諫五惡”【4】，庶人也得傳語(yǔ)得失。春秋戰(zhàn)國(guó)諸侯兼并，求諫納諫關(guān)系到治國(guó)安邦甚至國(guó)家興衰，各國(guó)競(jìng)相招賢納諫，諫議并不限于專掌諫議之責(zé)的官員。
秦朝，空前集權(quán)統(tǒng)一的政權(quán)確立，隨之建立了從中央到地方龐大的官僚機(jī)構(gòu)。很多制度設(shè)置雖然是繼承春秋戰(zhàn)國(guó)發(fā)展而來(lái)，但要對(duì)全國(guó)進(jìn)行有效的統(tǒng)治，在君與臣、中央與地方、政務(wù)與事務(wù)、統(tǒng)治階級(jí)與被統(tǒng)治階級(jí)等各方面的關(guān)系上面臨許多新問(wèn)題，對(duì)龐大官僚機(jī)構(gòu)加強(qiáng)控制、管理和協(xié)調(diào)也非常必要，御史監(jiān)察和以諫（議）大夫?yàn)橹鞯闹G官諫議隨著專制集權(quán)制度的確立而制度化。
自秦漢歷唐宋至明清，御史由所屬機(jī)構(gòu)多變動(dòng)、仍身兼他任的監(jiān)察官，發(fā)展成機(jī)構(gòu)完全獨(dú)立直屬皇帝、專司監(jiān)察的官員，最終發(fā)展成為機(jī)構(gòu)空前擴(kuò)大、官員數(shù)倍于前且兼察諫于一身。御史的內(nèi)部分工也日見明確、細(xì)密，職責(zé)分明，監(jiān)察內(nèi)容范圍不斷擴(kuò)展，直至對(duì)政府各部門、機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面的行政監(jiān)察。諫官制度由人員龐雜、各有歸屬的狀態(tài)，發(fā)展為集中隸于門下中書兩省以互察，避免失誤，最終言察合一。明代，六科給事中既掌言諫之責(zé)，又對(duì)吏、戶、禮、兵、刑、工六部施行，并監(jiān)察重至“掌科”。清朝在機(jī)構(gòu)設(shè)置上臺(tái)省合一。
御史制度是上對(duì)下的監(jiān)察糾禁，諫官制度是下對(duì)上的匡正建議，二者相輔相成共同起著鞏固封建統(tǒng)治的作用。
隨著封建國(guó)家的不斷發(fā)展，人們的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治關(guān)系日益復(fù)雜多樣，政府參予和管理的事務(wù)也日益繁重，政府機(jī)構(gòu)及職能不斷擴(kuò)大，監(jiān)察機(jī)構(gòu)及職能勢(shì)必隨之發(fā)展。中國(guó)古代監(jiān)察制度的發(fā)展達(dá)到了封建時(shí)代所能達(dá)到的最高水平，它所遵循的很多原則，種種施行辦法源于歷史經(jīng)驗(yàn)的積累和總結(jié)，雖有封建時(shí)代的局限性，卻也充分顯示出其內(nèi)在的合理性，本文限于篇幅僅涉及御史、諫官制度。
一、御史、諫官的設(shè)置多采取“以小馭大”、“秩卑權(quán)重”互相制約的原則
泰漢御史大夫“位上卿，銀印青綬”，低于“金印紫綬”【5】的丞相和太尉，但作為三分之一掌監(jiān)察包括丞相在內(nèi)的百官，又兼副丞相，為丞相的自然繼任人，其相互制約作用不言而喻。御史因有彈劾百官的權(quán)力而地位顯赫，東漢光武帝曾特許御史中丞與“尚書令，司隸校尉朝會(huì)皆專席而坐，京師號(hào)為‘三獨(dú)坐’，言其尊也”；晉代中丞與“司隸校尉分督百僚，自皇太子以下無(wú)所不糾”；后魏御史中尉為臺(tái)主“督司百僚，出入千步清道，與皇太子分路，王公百辟咸使遜避，其余百僚下馬弛車止路旁，其違緩者以棒棒之”；唐代御史“任彈糾不法，百僚震恐，官之雄峻莫之比焉”【6】，御史臺(tái)與三省并稱臺(tái)??；宋代“臺(tái)官職在繩愆糾繆，自宰臣至百官，三省至百司不循法守，有罪當(dāng)劾，皆得糾正”【7】；元代御史大夫官階被提高，與中書省平章政事和樞密院樞密使同為從一品，“臺(tái)端非國(guó)性不授”；明代以“臺(tái)察之任尤清要”，都御史“權(quán)位赫然同六部尚書，稱七卿”；【8】清代都御史權(quán)位仍與六部尚書同。
御史之長(zhǎng)以下，共屬官官階都不高。漢御史秩皆六百石，隋唐御史都在六品—八品之間，明代御史和給事中均為七品，清代提高到五品。御史雖秩卑但權(quán)重，可以小馭大。
西漢時(shí)，嚴(yán)延年為侍御史，時(shí)大將軍霍光擅權(quán)，廢昌邑王，尊立宣帝，嚴(yán)延年遂劾霍光“‘擅廢立，亡臣人之禮，不道’。奏雖寢，然朝庭肅焉敬憚?！薄?】東漢光武十一年，鮑永為司隸校尉，“帝叔父趙王良尊戚貴重，永以事劾良大不敬，由是朝廷肅然，莫不戒懼?！薄?0】嚴(yán)延年秩僅六百石，鮑永秩比二千石。
唐，高宗永徽元年，監(jiān)察御史韋仁約奏劾中書令褚遂良，抑買中書譯語(yǔ)人史訶擔(dān)宅，致使褚遂良“貶為同州刺史”【11】。武后長(zhǎng)安四年，監(jiān)察御史肖至忠，彈劾當(dāng)時(shí)鳳閣侍郎同鳳閣鸞臺(tái)三品蘇味道贓污，貶官。褚遂良，蘇味道都是當(dāng)時(shí)宰相，而監(jiān)察御史僅是一八品官！
明代，英宗天順初年，御史楊瑄巡察京畿，至河間，民訴曹吉祥、石亨奪其田?，u以聞，并列二人怙寵專權(quán)狀”，此二人因迎立英宗復(fù)位有功，受到特別寵信，石亨爵忠國(guó)公，但英宗聞奏也不由得稱贊楊瑄，“真御史也”【12】。明孝宗弘治時(shí)，御史湯鼎“首劾大學(xué)士萬(wàn)安罔上誤國(guó)”【13】，萬(wàn)安被驅(qū)斥。楊瑄、湯鼎時(shí)皆七品。
歷代對(duì)地方監(jiān)察也如此，漢代以秩六百石刺史監(jiān)察二千石郡守；唐代以八品監(jiān)察御史巡按郡縣，察六部，而地方上州刺史從三品，下縣縣令從七品，六部尚書正三品。明代十三道監(jiān)察御史為七品。
御史監(jiān)察不僅在于彈劾不法，同時(shí)也對(duì)守法官吏施以保護(hù)，使官吏免遭不當(dāng)罪的處罰。維護(hù)官吏的相應(yīng)權(quán)益，也是維護(hù)國(guó)家法紀(jì)的嚴(yán)肅性的一個(gè)重要方面。唐憲宗時(shí)，東都留守杜亞與大將軍令狐運(yùn)不和，元和五年運(yùn)于洛陽(yáng)城北習(xí)獵適逢有盜，杜亞借此將令狐運(yùn)拘捕“意為盜”，監(jiān)察御史楊寧按驗(yàn)無(wú)證，杜亞卻“以為不直，密表陳之”，侍御史李元素復(fù)審仍無(wú)驗(yàn)，但憲宗相信了杜亞，李元素“奏言未畢”，憲宗兩次怒斥其去，但元素堅(jiān)持復(fù)奏“乞容盡辭”【14】終使憲宗醒悟。元和九年，外按使出近畿習(xí)狩，恃恩橫行郡邑，百姓“畏之如寇”，地方官多不敢得罪，反“厚禮迎犒”，下邽令裴寰“嫉其強(qiáng)暴擾人，但俱文供饋”，被譖，憲宗大怒，宰相等論救未成，御史中丞裴度再抗陳其事：“以寰為令長(zhǎng)，愛惜陛下百姓如此，豈可罪之？”【15】使裴寰獲釋。明代英宗時(shí)，御史、給事中極言論諫，“振風(fēng)裁而恥緘默，或遭謫，則大臣抗疏論救，以為美談?！薄?6】大臣相論救竟成一時(shí)之風(fēng)氣！
監(jiān)察官劾糾不法官吏，保護(hù)正直守法官吏是相輔相成的，不僅在維護(hù)國(guó)家法紀(jì)、制度，加強(qiáng)吏治上有著重要意義，在維護(hù)皇權(quán)，調(diào)節(jié)平衡統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部關(guān)系上也有重要作用。
專以諫諍為職責(zé)的諫官，官階與同時(shí)代御史相似，因多沒有實(shí)際權(quán)力，權(quán)勢(shì)遠(yuǎn)不如御史顯赫，但因以直言規(guī)諫為盡責(zé)，故有不以言罪之的慣例而不同于一般官吏，?？蓛?yōu)容。如：唐穆宗即位，時(shí)吐蓄寇邊，穆宗卻頻出游宴，諫議大夫鄭覃等人先后二次諫“宴樂(lè)過(guò)多，畋游無(wú)度”，“賞賜太厚，凡金銀皆出自生靈膏血，不可使無(wú)功之人”，應(yīng)“留心政道”，穆宗極不高興，當(dāng)知其是諫官后，“意稍解”，且說(shuō)：“朕之過(guò)失，臣下盡規(guī)，忠也?！薄?7】若諫官意見與皇帝旨意相違，多不能被采納，諫官可以乞退辭官或改任他職也是歷代相沿的慣例。后漢和帝時(shí)，樂(lè)恢為議郎，“性廉直介立”。屢次上書諫諍，“無(wú)所迴避，貴戚惡之”，樂(lè)恢“意不得行，乃稱疾乞骸骨”【18】回歸鄉(xiāng)里。唐貞元十三年，左諫議大夫薛之輿，“累上言時(shí)事”，德宗不快，“故改官為國(guó)子司業(yè)”【19】。寶歷元年，右拾遺薛廷老，因幾次上書，“事皆不行，遂自請(qǐng)假”【20】。宋仁宗時(shí)，唐介因劾宰相被貶官，后復(fù)任殿中侍御史，即請(qǐng)求仁宗：“‘臣既任言責(zé)，言之不行將固爭(zhēng)。爭(zhēng)之重以累陛下，愿得解職’。換工部員外郎……出知揚(yáng)州。”【21】明英宗天順時(shí)，御史林誠(chéng)因彈劾學(xué)士商輅，帝“不納，引病去”【22】。
以小馭大，權(quán)力互相制約是統(tǒng)治階級(jí)加強(qiáng)官僚機(jī)構(gòu)自身管理，澄清吏治的重要手段。目的在于加強(qiáng)中央集權(quán)和皇權(quán)；秩卑權(quán)重，則人較少顧慮，易于激發(fā)其進(jìn)取精神和責(zé)任感，并能行其志，也是借以獎(jiǎng)拔新進(jìn)的有利途徑。
二、御史、諫官有相對(duì)獨(dú)立行使職權(quán)的權(quán)力
古代監(jiān)察制度中，監(jiān)察官多享有獨(dú)立行使職權(quán)的權(quán)力。隋唐以后，御史監(jiān)察機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立的職能部門，一般不接受任何一級(jí)行政部門長(zhǎng)官的指令，行使監(jiān)察權(quán)也不受其干與。這種獨(dú)立性是監(jiān)察部門不受干擾，有效發(fā)揮其監(jiān)察職能的重要保證。御史彈劾，諫官言事?？梢圆唤?jīng)過(guò)本部門長(zhǎng)官而直接上奏皇帝。唐長(zhǎng)安四年，監(jiān)察御史肖至忠彈劾宰相蘇味道后，御史大夫李承嘉曾責(zé)之曰“近日彈事，不咨大夫，禮乎？”肖至忠卻答曰：“故事，臺(tái)中無(wú)長(zhǎng)官。御史人君耳目，比肩事主，得各自彈事，不相關(guān)白。若先白大夫而許彈事，如彈大夫不知白誰(shuí)也！”李承嘉無(wú)言以對(duì)，可見御史彈劾直奏皇帝已有慣例。唐至德元年，肅宗則明令“御史彈事自今以后，不須取大夫同置”。建中元年德宗再重申：“御史得專彈劾，不復(fù)關(guān)白于中丞大夫?！薄?4】諫官情況也類似，至德元年九月曾敕令“諫議大夫論事，自今以后不須令宰相先知”【25】。咸通十一年同昌公主薨，懿宗遷怒醫(yī)官用藥無(wú)效，“系之獄”，宰相劉瞻召諫官令上疏，但諫官無(wú)敢言者，宰相只好“自上章極言”【26】，當(dāng)知諫官言事可以不受宰相指令和影響。在監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部也可以互相糾舉。唐萬(wàn)歲通天五年，監(jiān)察御史紀(jì)履忠直劾御史臺(tái)之長(zhǎng)御史中丞來(lái)俊臣五大罪狀：“一專擅國(guó)權(quán)，二謀害良善，三贓賄貪濁，四失義背禮，五淫昏狠戾”，稱其罪合萬(wàn)死，請(qǐng)下獄治罪。唐建中元年，監(jiān)察御史張著，彈劾京兆尹兼御史中丞嚴(yán)郢”奉詔浚陵陽(yáng)渠，匿詔不時(shí)行，故使奔蹙，以歸怨于上”【28】。明代，監(jiān)察制度也大體如此，武宗正德初，御史陸崑，陳重風(fēng)紀(jì)八事疏中有：“御史與都御史，例得互相糾繩，行事不宜牽制?！薄?9】如洪武初年，監(jiān)察御史韓宜可彈劾丞相胡惟庸，御史大夫陳寧，中丞涂節(jié)“險(xiǎn)惡似忠……擢置臺(tái)端，擅作威?！薄?0】。明弘治初御史姜洪陳時(shí)政厲詆都御史劉敷，劾奏劉敷及御史強(qiáng)珍、徐鏞、于大節(jié)、給事中王徽、肖顯、賀欽、巡撫彭韶等一批官員。至于監(jiān)察部門內(nèi)上級(jí)長(zhǎng)官整飭下屬，奏罷不稱職者更是當(dāng)然之事。
監(jiān)察官行使職權(quán)的這種獨(dú)立性，使監(jiān)察機(jī)構(gòu)本身具有較強(qiáng)的自律能力，互相糾禁以解決監(jiān)察官自身出現(xiàn)的違法違紀(jì)問(wèn)題。監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立后，其不同部門之間均得互相糾禁。漢文帝十三年曾遣丞相史出刺并督監(jiān)察御史；漢武帝時(shí)則以中丞督司隸，司隸督丞相，丞相督司直，司直督刺史，刺史督二千石下至黑綬。監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立后，其不同部門之間均得互相糾禁。武周時(shí)，武則天一度改御史臺(tái)為肅政臺(tái)，分設(shè)左右二臺(tái)，左臺(tái)察在京百司及監(jiān)軍旅，右臺(tái)專察州縣，“二臺(tái)迭相糾正”【31】。唐中期以后御史臺(tái)分置臺(tái)、殿、察三院，三院也得互相糾劾。明代，都察院與六科給事中，也是科道互糾。
三、選任御史、諫官有嚴(yán)格的制度和要求
御史監(jiān)察機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立的國(guó)家職能部門，直屬皇帝，其權(quán)力是皇帝直接授與的，只對(duì)皇帝負(fù)責(zé)，歷來(lái)視作皇帝的耳目。因握有重權(quán)，地位特殊，監(jiān)察官的選任受到特別重視，歷代御史機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)官都由皇帝親自除授，對(duì)一般監(jiān)察御史的除授皇帝也很關(guān)注。自唐代除授六品以下官吏權(quán)在尚書吏部，五品以上官則由皇帝親自審定制授，但監(jiān)察御史等監(jiān)察官的選授權(quán)例外，多集中在皇帝手中。唐代“監(jiān)察御史自永徽以后，多是敕授雖有吏部注擬，門下過(guò)復(fù)，大半不成”【32】，開元四年又敕命“員外郎、御史并供奉官，宜進(jìn)名敕授”【33】。宋朝“經(jīng)堂除選人，惟嘗歷省府推官、臺(tái)諫、寺監(jiān)長(zhǎng)貳、郎官、監(jiān)司外，悉付吏部銓注”【34】。金朝“凡選監(jiān)察御史尚書省具才能者疏名進(jìn)呈以聽制”。元代“尚書省擬注每一缺或具三人、或五人，取旨授之”【35】。明代監(jiān)察官人數(shù)大增，皇帝仍常常親自過(guò)問(wèn)御史的選授，甚至親自召見御史。洪武十四年規(guī)定：“四品以上及一切近侍官與御史為耳目風(fēng)紀(jì)之司，……不在常選者，任滿黜陟，取自上裁?！薄?6】
監(jiān)察官不僅是皇帝的耳目，也是皇帝對(duì)百官、朝政加強(qiáng)控制的工具，對(duì)保證國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)有極為重要的作用，歷代統(tǒng)治者對(duì)監(jiān)察官的任選積累了很多經(jīng)驗(yàn)，出于各代政治形勢(shì)的變化和現(xiàn)實(shí)政治的需要，統(tǒng)治者對(duì)監(jiān)察官的選任作出了種種具體規(guī)定。
漢代有選郡守相高第為御史大夫的規(guī)定，持書侍御史則“選明法律者為之”或“選御史高第者補(bǔ)之”，侍御史以“公府掾?qū)俑叩谘a(bǔ)之，或故牧守、議郎、郎中為之，唯德所在”【37】。魏晉時(shí)規(guī)定士族子弟不得任御史。后魏御史“必以對(duì)策高第者”為之。唐代“凡所取御史，必先質(zhì)重勇退者”【38】，并有“御史須曾任州縣理人官者方得薦用”【39】的規(guī)定；對(duì)諫官則規(guī)定“宰相之子不合為諫諍之官”【40】。宋朝以“清直可任風(fēng)憲”者為御史，有“非曾經(jīng)兩任縣令不得除監(jiān)察御史”【41】，“輔臣所薦官毋以為諫官御史”【42】，“執(zhí)政親戚不除諫官”【43】等規(guī)定。明代，御史要求“當(dāng)用清謹(jǐn)介直之士。清則無(wú)私，謹(jǐn)則無(wú)忽，介直則敢言”【44】，“宜用學(xué)識(shí)通達(dá)治體者”，“勿用吏員”【45】且“新進(jìn)初仕，不許除授御史”【46】，“大臣之族不得任科道”【47】。任御史者要求有學(xué)識(shí)通達(dá)治體，為進(jìn)士、舉人，又是任職有一定年限的知縣，若知縣不足得從任職有一定年限的其他官員中選拔。
上述種種規(guī)定和要求，可歸納如下：（一）歷代所除授選任的監(jiān)察官都有品德方面的要求，即要具備清廉剛正、忠勤的品質(zhì)，有斗爭(zhēng)性，能從封建統(tǒng)治階級(jí)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，克己奉公。（二）監(jiān)察官的人選須是任職具有一定年限的州縣理人官、或其他官員，初仕者不得選任，即要求有一定閱歷和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。有實(shí)際治民、治政經(jīng)驗(yàn)，了解地方實(shí)際情況，能體察下情，通達(dá)治體，任監(jiān)察官，執(zhí)行其職責(zé)自然能得其要領(lǐng)。（三）監(jiān)察官選任對(duì)策高第者、明習(xí)法律者或進(jìn)士、舉人出身者，即在才能學(xué)識(shí)上要求有學(xué)識(shí)、通古今，能有獨(dú)立見解，法紀(jì)觀念強(qiáng)且懂得法紀(jì)，這些人處理事務(wù)，考慮問(wèn)題必然更為恰當(dāng)?shù)皿w，能有力維護(hù)國(guó)家綱紀(jì)，對(duì)執(zhí)行其職責(zé)有更高的自覺性。（四）士族子弟不為御史、大臣之族不任科道、輔臣所薦不除臺(tái)諫，其目的和作用十分明了：避免貴戚、重臣與監(jiān)察官之間因私情而徇私枉法，擅權(quán)自隳綱紀(jì)，為保證監(jiān)察官真正獨(dú)立發(fā)揮其監(jiān)察作用，其防范和制約的作用顯而易見，這是一種積極的而且非常必要的回避制度。
從選任監(jiān)察官的規(guī)定來(lái)看，自漢至明要求日趨明確，不斷提高，最終形成了對(duì)監(jiān)察官品德、經(jīng)驗(yàn)、才學(xué)和回避的全面要求。
四、對(duì)地方監(jiān)察的重視
作為一個(gè)中央集權(quán)的統(tǒng)一國(guó)家，歷代統(tǒng)治階級(jí)對(duì)地方的控制和監(jiān)察都高度重視，對(duì)派出的地方監(jiān)察官的職責(zé)、監(jiān)察對(duì)象、范圍、規(guī)則都曾有明確的規(guī)定和要求，御史之外還常派使臣臨時(shí)出巡監(jiān)察地方。常駐與巡察，例行巡察與不定期出巡相結(jié)合，表明了對(duì)地方吏治的格外重視。也僅以漢、唐、明三代為例：
漢惠帝三年遣御史監(jiān)三輔郡察詞訟，規(guī)定“所察之事凡九條”【48】。武帝元封五年置部刺史，以“六條”察州：“一條強(qiáng)宗豪右，田宅踰制，以強(qiáng)凌弱，以眾暴寡；二條二千石不奉詔書，遵承典制背公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸；三條二千石不卹疑獄，風(fēng)厲殺人，怒則任刑，喜則任賞，煩擾刻暴，剝截黎元，為百姓所疾，山崩石裂，妖祥訛言；四條二千石選署不平，茍阿所愛，蔽賢寵頑；五條二千石子弟恃怙榮勢(shì)，請(qǐng)讬所監(jiān)；六條二千石違公下比，阿附豪強(qiáng)，通行貨賂，割損正令?！薄?9】主要監(jiān)察對(duì)象是地方二千石，其次地方豪強(qiáng)，重在抑制地方勢(shì)力。其監(jiān)察內(nèi)容除維護(hù)統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部等級(jí)秩序外，主要針對(duì)土地兼并、苛剝百姓、嚴(yán)刑冤獄、橫行不法等重大社會(huì)問(wèn)題。
在對(duì)地方的例行監(jiān)察外，漢武帝、宣帝、后漢順帝都曾遣特使出巡，察吏治得失。
唐代貞觀二十年遣孫伏伽等二十人“以六條巡察四方，黜陟官吏”【50】。武后時(shí)“令地官尚書韋方質(zhì)為條例，刪定為四十八條以察州縣”【51】。神龍二年分天下為十道，以六條察地方：“其一察官人善惡；其二察戶口流散，籍帳隱沒，賦役不均；其三察農(nóng)桑不勤，倉(cāng)庫(kù)減耗；其四察妖滑盜賊，不事生業(yè)，為私蠡害；其五察德行孝悌茂才異等，藏器晦跡，應(yīng)時(shí)用者；其六察黠吏豪宗，兼并縱暴，貪弱冤苦不能自申者?！薄?2】隋唐以后，所察六條比漢代在監(jiān)察對(duì)象上擴(kuò)大到一切地方官吏，監(jiān)察內(nèi)容也擴(kuò)大官員各方面政績(jī)等常規(guī)性內(nèi)容。
唐貞觀八年曾以李靖等十二人為黜陟大使巡察全國(guó)，二十年太宗曾“親自臨決牧宰以下”【53】進(jìn)擢二十人，罪死七人，流罪以下及黜免數(shù)百人。武后時(shí)一度每年春秋遣風(fēng)俗使和廉察使，置十道巡察使后。玄宗、肅宗、代宗、德宗、憲宗時(shí)仍屢有遣使出巡、觀察風(fēng)俗、黜陟官吏的記載。
明代洪武四年“御史臺(tái)進(jìn)擬憲綱四十條，上親加刪定，詔刊頒給?！薄?4】洪武六年始定期考察，京官六年一考察，又“謂之京察”；孝宗弘治時(shí)又“定外官三年一朝覲……察典隨之，謂外察”，考察其目有八，為：貪、酷、浮躁，不及、老、病、罷、不謹(jǐn)?！?5】正德時(shí)左都御史胡世寧條上憲綱十余條。嘉靖六年，張璁署都察院，“奏行憲綱七條，鉗束巡按御史”【56】，“一許互相糾舉，一去處不許出郭迎接等，一每出巡審囚刷卷必須遍歷，一去處如有陳告官吏不公等事須要親行追問(wèn)。一所至博采諸司官吏行止廉勤公謹(jǐn)者禮待之，薦舉之，一當(dāng)存心忠厚其于刑獄尤須詳慎，一所至不許多用導(dǎo)從，飲食供帳只宜從儉?！薄?7】十二年，編修王廷相上疏遵憲綱將關(guān)系職守重大者六條定為條規(guī)。由于各歷史時(shí)期政治形勢(shì)不同，其監(jiān)察對(duì)象、內(nèi)容、要求等也有不同，明代巡察地方條規(guī)多有申明、記載，不能一一列舉。
明代監(jiān)察官例行巡察考察及奉旨出巡更是大量見于記載，現(xiàn)僅舉數(shù)例管窺一斑：英宗正統(tǒng)時(shí)曾分遣大臣考察天下方面官，鄭辰以工部右侍郎往四川、貴州、云南，“悉奏罷其不職者”【58】，又與徐琦“考察南畿有司，黜不法者三十人”【59】。景泰二年吏部、都察院考察當(dāng)黜退者七百三十余人，“因帝慮未當(dāng)”，后“更考，存留者三之一”【60】。天順六年山西巡撫李侃考察屬吏，奏罷布政使王允、李正芳以下百六十人，并因此請(qǐng)自罷。又有御史李綱“歷按南畿、浙江，劾去浙江贓吏至四百余人”【61】。弘治六年，考察當(dāng)罷者共一千四百員，又雜職一千一百三十五員，因皇帝多所原宥，后“當(dāng)黜而留者九十余員”【62】。
由上可知，監(jiān)察官在澄清吏治，安撫百姓，維護(hù)老百姓的某些基本利益方面有一定積極作用，確實(shí)罷黜了不少失職不法官吏，一定程度防止了官吏的迅速腐化，緩和了社會(huì)階級(jí)矛盾。地方統(tǒng)治的穩(wěn)定是中央政權(quán)鞏固的基礎(chǔ)，封建統(tǒng)治者對(duì)地方吏治的重視是維護(hù)封建統(tǒng)治階級(jí)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益所必須的。
五、御史諫官制度在諧調(diào)階級(jí)關(guān)系和統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)部矛盾中的作用
早在封建社會(huì)初期，統(tǒng)治階級(jí)就從以往的歷史經(jīng)驗(yàn)中懂得君主的權(quán)力雖大，但終有限度，要受到社會(huì)客觀條件的制約。秦、隋兩代以統(tǒng)一強(qiáng)大的王朝而頃刻瓦解，更成為后來(lái)統(tǒng)治者的深刻教訓(xùn)，被引為借鑒。唐太宗特別強(qiáng)調(diào)：“天子者，有道則人推為主，無(wú)道則人棄而不用，誠(chéng)可畏也！”【63】地主階級(jí)在統(tǒng)治鎮(zhèn)壓的同時(shí)，也不能不顧及必須保障人民生存的基本條件，“政之所興，在順民心；政之所廢，在逆民心?！薄?4】對(duì)官吏加強(qiáng)管理和監(jiān)察，制止貪官污吏不法行為的惡性發(fā)展，在一定限度內(nèi)維護(hù)百姓利益，保障社會(huì)安定，緩和階級(jí)矛盾，與統(tǒng)治階級(jí)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益是一致的。
封建時(shí)代的監(jiān)察制度是以鞏固皇權(quán)，維護(hù)中央集權(quán)和統(tǒng)一為其宗旨，在封建國(guó)家不斷發(fā)展，政府職能和機(jī)構(gòu)日益擴(kuò)大的前提下，皇權(quán)不得不越來(lái)越依賴龐大的官僚隊(duì)伍進(jìn)行統(tǒng)治，同時(shí)又要有效地控制這一官僚機(jī)構(gòu)，因此監(jiān)察制度中維護(hù)和加強(qiáng)集權(quán)與皇權(quán)的目的也越來(lái)越被突出。在加強(qiáng)鞏固皇權(quán)方面，人民的權(quán)力最大限度的被剝奪，在維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的利益方面，人民的利益盡可能的被降低。統(tǒng)治階級(jí)與被統(tǒng)治階級(jí)的利益是完全對(duì)立又互相制約的，正是基于這樣的認(rèn)識(shí)，封建時(shí)代專制集權(quán)的政治學(xué)說(shuō)與“民貴君輕”、“恤民”、“仁政”的統(tǒng)治思想也是相對(duì)立又相補(bǔ)充而并行發(fā)展的。歷代監(jiān)察制度對(duì)官吏失職不法行為的察處都發(fā)揮了一定作用，對(duì)緩解社會(huì)不滿情緒，安撫民心，調(diào)整統(tǒng)治階級(jí)與被統(tǒng)治階級(jí)的關(guān)系有重要意義。
皇權(quán)的不斷強(qiáng)化，使諫官御史上言不同政見也越來(lái)越受到壓制，唐代對(duì)御史諫官還有特殊的禮遇和優(yōu)容，即使觸怒皇帝“憲司清望，耳目之官，有犯當(dāng)殺即殺，當(dāng)流即流，不可決杖，可殺而不可辱也”【65】，被杖只是偶有發(fā)生，君臣議政頗為自由。魏徵曾總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)告訴太宗，臣有良、忠之別，“良臣使身獲美名，君受嘉號(hào)，子孫傳世，福祿無(wú)疆”，如稷契咎陶，“忠臣身受誅夷，君陷大惡，家國(guó)并喪，空有其名”，如龍逢比干，故君主應(yīng)“使臣為良臣，勿使臣為忠臣”【66】。明清時(shí)期對(duì)御史諫官就沒有這樣的特殊禮遇可言了，廷杖被視為常規(guī)，被杖死者不勝枚舉。進(jìn)諫者生命失去保障，必然直言進(jìn)諫者日少，諫議制度事實(shí)上大大削弱。統(tǒng)治者出于其長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的考慮，出于保持統(tǒng)治集團(tuán)的意志統(tǒng)一，維護(hù)內(nèi)部的穩(wěn)定與平衡，就極力宣揚(yáng)和提倡人們作“空有其名”的忠臣。明代特別明令“死諫、死節(jié)、陣亡者皆得贈(zèng)官”【67】，一方面以殺死進(jìn)諫者來(lái)維護(hù)皇權(quán)的絕對(duì)權(quán)威，另一方面以給死諫者封贈(zèng)的殊榮，式閭表墓，名垂青史，使為人臣者得到精神慰籍而滿足。權(quán)力與名利的平衡緩解了統(tǒng)治集團(tuán)的內(nèi)部矛盾，協(xié)調(diào)了統(tǒng)治階級(jí)的內(nèi)部關(guān)系，是中國(guó)封建統(tǒng)治的一大特色。正因?yàn)橹G官制度有這樣的實(shí)際效果，歷代統(tǒng)治者出于同樣的政治目的，忠臣越來(lái)越受到大力提倡，良臣之議則逐漸湮沒無(wú)聞，以致出現(xiàn)“論國(guó)事而至于愛名，則將惟其名之可取，而事之得失有所不顧，于匡弼之道或者其未善乎?！薄?8】
封建監(jiān)察制度“本欲水火相濟(jì)，鹽梅相承，然后庶績(jī)咸熙，風(fēng)雨交泰，則知人主不得獨(dú)是獨(dú)非，皆由圣旨?！薄?9】古人對(duì)其重要性早有認(rèn)識(shí)，并視之為維護(hù)鞏固封建統(tǒng)治的有效手段。
六、御史、諫官制度的根本弊病在于地主階級(jí)的專制皇權(quán)
封建社會(huì)的監(jiān)察制度作為專制皇權(quán)和官僚制度的產(chǎn)物在維護(hù)封建等級(jí)秩序和政治制度方面發(fā)揮了有效的作用。從歷代御史的監(jiān)察職責(zé)中都首先看到維護(hù)封建等級(jí)禮儀和皇帝至高至尊的權(quán)威地位的規(guī)定，大量的歷史事實(shí)也證明了這一點(diǎn)，無(wú)須贅述。
其次，監(jiān)察官的權(quán)力是皇帝授與的，監(jiān)察官無(wú)論彈劾、進(jìn)諫，最終決斷權(quán)都在皇帝手中。漢元帝時(shí)，中書謁者令石顯深得元帝信用，專權(quán)用事為奸邪，當(dāng)時(shí)的丞相匡衡，御史大夫張譚，以他們的高官大權(quán)竟皆不敢言。成帝即位后，石顯失寵，匡、張二人“乃奏其舊惡，請(qǐng)免”，司隸校尉王尊為此劾奏匡、張二人“位三公，典五常九德，以總方略、壹統(tǒng)類、廣教化、美風(fēng)俗為職。顯等專權(quán)擅勢(shì)，大作威福……不以時(shí)白奏行罰，而阿諛曲從……無(wú)大臣輔政之義也。赦后衡、譚舉奏顯，不自陳不忠之罪，而反揚(yáng)著先帝任用傾覆之徒……，失大臣體”【70】。王尊所奏并非全無(wú)道理，最終成帝決定匡衡等人不治罪，王尊左遷高陵令，這清楚表明了皇帝在其中的作用。臣屬能否盡職劾、諫，皇帝的態(tài)度至關(guān)重要。彈劾，諫諍最終都由皇帝決斷，以皇帝的意志為轉(zhuǎn)移。唐中宗時(shí)，監(jiān)察御史崔琬彈劾兵部尚書宗楚客，侍中紀(jì)處納“專威福，有無(wú)君心，納境外交，為國(guó)取怨”，宗楚客之弟晉卿“專徇贓私，驕恣跋扈”，唐制規(guī)定，大臣凡被御史彈劾均要“俯僂趨出待罪朝堂”，但宗楚客等人竟恃寵“瞋目作色”，中宗竟然也不分曲直，不予追究，卻下詔要崔琬“與楚客約為兄弟兩解之”【71】。明憲宗成化二十一年曾下詔求言，九卿大臣各上言數(shù)事，多有所回避，直言者少，盡管如此，被憲宗認(rèn)為忤旨者還達(dá)六十余人之多，因?yàn)槭窍略t求言，剛剛“自行修省，不宜加罪言事者”，于是“書六十人姓名于屏”，準(zhǔn)備“俟奏遷則貶遠(yuǎn)惡地”【72】。由上述可見，專制皇權(quán)下的監(jiān)察制度其實(shí)施受到皇帝個(gè)人態(tài)度、能力、認(rèn)識(shí)等直接影響，皇帝有才能又頗為清明，重視吏治，監(jiān)察制度就得到加強(qiáng)，能較好地發(fā)揮作用，反之其作用將大大削弱。從這個(gè)角度講，諫議對(duì)皇帝的監(jiān)督作用就更為微弱了，對(duì)皇權(quán)完全沒有約束力。至于皇帝為達(dá)到一定的政治目的，利用御史為治馭、搏擊臣下的工具，法紀(jì)隨意被破壞，也就毫不奇怪了。
第三、御史職在糾劾百官，不可避免會(huì)得罪于權(quán)貴，并遭到權(quán)貴的毀謗，甚至迫害，因此監(jiān)察官必須也只能依賴皇權(quán)的保護(hù)。漢和帝時(shí)樂(lè)恢“諸所刺舉，無(wú)所迴避”【73】得罪外戚竇憲，自乞歸鄉(xiāng)后，竇憲仍不放過(guò)，竟通過(guò)州郡逼迫樂(lè)恢服毒自盡。唐景云二年僧人慧范恃太平公主的權(quán)勢(shì)“逼奪百姓店肆，州縣不能理”，御史大夫薛謙光劾奏，結(jié)果“反為太平公主所構(gòu)，出為岐州刺史”【74】。明嘉靖時(shí)嚴(yán)嵩父子屢遭彈劾，皇帝卻慰留之，其結(jié)果前后劾嚴(yán)嵩父子者十余人皆被遣，或以他過(guò)置之死；為嚴(yán)嵩所不悅者，“假遷除考察以斥者甚眾，皆未嘗有跡也”【75】。清代和坤更是盡人皆知恃寵擅權(quán)、作威福、凡彈劾者皆得禍。關(guān)于這一點(diǎn)，連皇帝自己也明白，唐睿宗就因此感嘆過(guò)：“鷹搏狡兔，須急救之，不爾必反為所噬。御史繩奸慝亦然，茍非人主保衛(wèi)之，則亦為奸慝所噬矣。”【76】元代皇慶中，郝天挺拜為御史中丞時(shí)，入見皇帝也以獵為喻奏明“御史職在擊奸，猶鷹揚(yáng)焉，禽之弱者易獲，其力大者必借人力，不然不惟失其前禽仍或有傷鷹之患”【77】，其意也在取得皇帝的支持。由此可見如無(wú)皇權(quán)的保護(hù)，御史監(jiān)察彈劾后果可想而知。對(duì)皇權(quán)的依賴是封建監(jiān)察制度的先天不足，是根本性弊病。監(jiān)察官受權(quán)于皇帝，就決定其必須效忠于皇帝，聽命于皇帝，維護(hù)皇權(quán)，為皇帝服務(wù)，所以也難怪歷代監(jiān)察官劾奏常常以皇帝的喜怒、好惡為轉(zhuǎn)移。
第四、封建監(jiān)察雖然發(fā)展頗為完備，在維護(hù)封建制度和加強(qiáng)皇權(quán)方面發(fā)揮了很大的作用，但這些監(jiān)察官畢竟也是封建官僚的成員，在統(tǒng)治集團(tuán)日益腐化，政治腐敗每況愈下的情況下，他們也不例外地會(huì)不斷腐化，以致成為統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部政爭(zhēng)的工具，而失去真正的監(jiān)察作用或難以發(fā)揮其作用。封建社會(huì)后期御史監(jiān)察制度中一重要發(fā)展就是加強(qiáng)了對(duì)御史自身的約束。如前文所述，明代對(duì)出巡御史本人越來(lái)越多、越明確地作出種種規(guī)定，進(jìn)行鉗束，并且御史出巡返回都察院，有了匯報(bào)考核的辦法，還規(guī)定御史違法罪加三等，執(zhí)法犯法從重處罰。清代則更系統(tǒng)地匯編了《欽定臺(tái)規(guī)》，不僅監(jiān)察部門使職權(quán)有了明確的依據(jù)，對(duì)御史等監(jiān)察官的監(jiān)察規(guī)則、要求都更具體化，正反映了這種狀況及封建統(tǒng)治階級(jí)自身對(duì)這種現(xiàn)象的認(rèn)識(shí)和防范。這也正是封建統(tǒng)治階級(jí)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與現(xiàn)任官僚統(tǒng)治集團(tuán)既得利益矛盾發(fā)展的必然結(jié)果。
注釋：
【1】【3】【6】【11】【23】【31】【37】【51】《通典卷二十四·職官六》
【2】《周禮·卷一·天宦冢宰上》
【4】《周禮·卷四·地官司徒下》
【5】【49】《漢書·卷十九上·百官公卿表第七上》
【7】【43】《宋史·卷一百六十一·職官一》
【8】【35】【41】《續(xù)通典·卷二十八·職官六》
【9】《漢書·卷九十·嚴(yán)延年傳》
【10】《后漢書·卷二十九·鮑永傳》
【12】《明史·卷一百六十二·楊瑄傳》
【13】《明史·卷一百八十·湯鼎傳》
【14】《舊唐書·卷一百三十二·李元素傳》
【15】【26】《唐會(huì)要·卷五十二·忠諫》
【16】《明史·卷一百八十·王獻(xiàn)廷傳》
【17】《舊唐書·卷一百七十三·鄭覃傳》
【18】【73】《后漢書·卷四十三·樂(lè)恢傳》
【19】【25】《唐會(huì)要·卷五十五·諫議大夫》
【20】【40】《唐會(huì)要·卷五十六·左右補(bǔ)闕拾遺》
【21】《宋史·卷三百一十六·唐介傳》
【22】《明史·卷一百八十·魏元傳》
【24】【27】【28】【69】《唐會(huì)要·卷六十一·彈劾》
【29】《明史·卷一百八十八·陸崑傳》
【30】《明史·卷一百三十九·韓宜可傳》
【32】《唐會(huì)要·卷六十·監(jiān)察御史》
【33】《唐會(huì)要·卷五十八·左右司員外郎》
【34】《宋史·卷一百五十八·選舉四》
【36】【55】【60】【62】《明史·卷七十一·選舉三》
【38】《唐會(huì)要·卷六十·中丞》
【39】《唐會(huì)要·卷六十二·雜錄》
【42】《宋史·卷十一·仁宗本紀(jì)》
【44】【57】《春明夢(mèng)余錄·卷四十八》
【45】《明史·卷六·成祖二》
【46】《御選明臣奏議·卷六·馬文升弘治元年陳治道疏》
【47】【67】《明史·卷七十二·職官一》
【48】《通典·卷三十二·職官十四》
【50】《舊唐書·卷三·太宗下》
【52】《新唐書·卷四十八·百官三》
【53】《唐會(huì)要·卷七十七·巡察按察巡撫等使》
【54】《昭代典則·卷之七》
【56】《明史·卷一百九十六·張璁傳》
【58】《明史·卷一百五十七·鄭辰傳》
【59】【61】《明史·卷一百五十八·徐琦傳、李佩傳》
【63】《貞觀政要·政體第二》
【64】《管子·牧民篇》
【65】《唐會(huì)要·卷四十·臣下守法》
【66】《唐會(huì)要·卷五十八·左右丞》
【68】《明史·卷一百八十·王獻(xiàn)臣傳》
【70】《漢書·卷七十六·王尊傳》
【71】《新唐書·卷一百九·宗楚客傳》
【72】《明史·卷一百八十·汪奎傳》
【74】《舊唐書·卷一百一·薛登傳》
【75】《明史·卷三百八·奸臣傳》
【76】《資治通鑒·卷二一○》
【77】《元史·卷一百七十四·赦天挺傳》^
聯(lián)系客服
