武漢市東西湖區(qū)審計(jì)局 黃勇
基本建設(shè)程序是指建設(shè)項(xiàng)目從醞釀、評估、決策、設(shè)計(jì)、施工到竣工驗(yàn)收整個(gè)建設(shè)過程中，各項(xiàng)工作必須遵守的先后次序和原則，它反映了建設(shè)工作所固有的客觀自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律。當(dāng)前，在區(qū)縣級政府投資項(xiàng)目實(shí)施過程中，違反國家和地方關(guān)于基本建設(shè)程序規(guī)定的現(xiàn)象仍然屢見不鮮。審計(jì)機(jī)關(guān)在對政府投資項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)時(shí)，也往往對履行基本建設(shè)程序情況的審查不夠重視。在此，筆者簡要談?wù)勀壳皡^(qū)縣級政府投資項(xiàng)目履行基本建設(shè)程序的常見問題以及審計(jì)要點(diǎn)。
一、常見問題
（一）建設(shè)單位跳過某個(gè)基本建設(shè)程序環(huán)節(jié)，擅自簡化基本建設(shè)程序。例如某道路工程附屬項(xiàng)目，涉及專業(yè)較多，建設(shè)單位未選擇牽頭設(shè)計(jì)單位進(jìn)行初步設(shè)計(jì)并編制設(shè)計(jì)概算，而以《工程可行性研究報(bào)告》中的估算金額申報(bào)概算總投資。得到審批機(jī)關(guān)批復(fù)后，再分專業(yè)委托設(shè)計(jì)單位進(jìn)行施工圖設(shè)計(jì)。由于該政府投資項(xiàng)目建設(shè)單位跳過初步設(shè)計(jì)階段，工程項(xiàng)目沒有設(shè)計(jì)概算及其編制單位，施工圖設(shè)計(jì)也沒有進(jìn)行限額設(shè)計(jì)，導(dǎo)致最終結(jié)算金額超過概算總投資10%，且調(diào)整概算報(bào)批手續(xù)也沒有辦理。
（二）違反基本建設(shè)程序先后次序。建設(shè)單位為加快工程建設(shè)進(jìn)度，完成年度投資計(jì)劃，在實(shí)施政府投資項(xiàng)目時(shí)，未取得前一步建設(shè)程序相關(guān)審批手續(xù)，就先行實(shí)施后一步建設(shè)程序相關(guān)工作。實(shí)際工作中比較突出的表現(xiàn)形式有：
1、項(xiàng)目建議書未獲審批即進(jìn)行工程可行性研究，或者編制項(xiàng)目建議書與工程可行性研究同步進(jìn)行；
2、立項(xiàng)未獲批準(zhǔn)或規(guī)劃許可證未辦理，即先行勘察設(shè)計(jì)；
3、未取得施工許可證，即開始施工。
建設(shè)單位違反基本建設(shè)程序先后次序，極易導(dǎo)致“七無三邊”工程的出現(xiàn)。例如某市政道路排水工程，建設(shè)單位為在上級指定工期內(nèi)完成工程建設(shè)，在項(xiàng)目建議書、工程可行性研究報(bào)告、規(guī)劃許可證均未辦理情況下，即選定設(shè)計(jì)單位進(jìn)場進(jìn)行設(shè)計(jì)，后又在未取得施工許可證的情況下，要求施工單位進(jìn)場施工。在施工過程中，發(fā)現(xiàn)該工程設(shè)計(jì)與其它規(guī)劃道路交叉位置不符合整體區(qū)域規(guī)劃、規(guī)劃紅線寬度不足等問題，致使施工過程極不順暢，最終結(jié)算金額超過施工合同金額近1倍。
（三）不嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)法律法規(guī)、政府規(guī)章的規(guī)定。招標(biāo)是政府投資項(xiàng)目建設(shè)單位選擇參建單位的主要手段，招投標(biāo)階段常見的違規(guī)行為有：
1、違規(guī)對符合公開招標(biāo)條件的設(shè)計(jì)服務(wù)、造價(jià)咨詢服務(wù)、配套工程等項(xiàng)目實(shí)行邀請招標(biāo)或者競爭性談判，或者不經(jīng)招標(biāo)程序直接授予合同。
2、施工招標(biāo)采用初步設(shè)計(jì)圖紙。按照《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》第8條規(guī)定，依法必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)有招標(biāo)所需的設(shè)計(jì)圖紙及技術(shù)資料。由于初步設(shè)計(jì)圖紙編制深度不夠，若采用初步設(shè)計(jì)圖紙進(jìn)行施工招標(biāo)，會帶來工程投資、質(zhì)量安全、工期等方面的巨大風(fēng)險(xiǎn)，因此這種做法不符合《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》的規(guī)定。
3、招標(biāo)文件編制不嚴(yán)謹(jǐn)，對投標(biāo)人的相關(guān)要求不符合法律法規(guī)規(guī)定，或存在排斥或限制潛在投標(biāo)人的條款。例如某政府投資項(xiàng)目由建設(shè)單位自行招標(biāo)，招標(biāo)控制價(jià)約為4500萬元，按照住建部相關(guān)規(guī)定，該工程施工必須由一級建造師執(zhí)業(yè)。由于招標(biāo)文件編制人員不清楚相關(guān)政策，在招標(biāo)文件規(guī)定擬任項(xiàng)目經(jīng)理資質(zhì)為二級建造師，致使該工程由不符合資質(zhì)要求的人員擔(dān)任項(xiàng)目負(fù)責(zé)人。
4、違規(guī)干預(yù)招標(biāo)控制價(jià)的編制和確定。這一類問題較常見的表現(xiàn)形式是建設(shè)單位委托工程造價(jià)咨詢單位編制招標(biāo)控制價(jià)時(shí)，違反《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》的規(guī)定，指示工程造價(jià)咨詢單位按點(diǎn)下?。ɑ蛘呱险{(diào)）招標(biāo)控制價(jià)、不采用工程造價(jià)管理機(jī)構(gòu)發(fā)布的工程造價(jià)信息。
5、評標(biāo)過程不規(guī)范。在評標(biāo)過程中除了易出現(xiàn)串通投標(biāo)這類嚴(yán)重違法行為外，也經(jīng)常發(fā)生諸如暗標(biāo)評審制度執(zhí)行不到位、因投標(biāo)文件微小瑕疵廢標(biāo)等等有失公允的問題。例如某政府投資項(xiàng)目施工招標(biāo)采用綜合評估法評審，其技術(shù)標(biāo)部分應(yīng)當(dāng)實(shí)行“暗標(biāo)”評審，然而建設(shè)單位成立的招標(biāo)小組未嚴(yán)格執(zhí)行保密化評審的規(guī)定，使得評委在知道投標(biāo)單位名稱的情況下對技術(shù)標(biāo)進(jìn)行評分，最終影響評標(biāo)結(jié)果的公正性。
（四）施工在前，審批在后。在施工階段常見的表現(xiàn)形式有：
1、施工組織設(shè)計(jì)、各類開工報(bào)告審批手續(xù)滯后，不具備施工條件強(qiáng)行開工。
2、設(shè)計(jì)變更手續(xù)滯后，擬變更工程無變更設(shè)計(jì)圖紙就已施工完畢。
這一類問題在施工階段具有相當(dāng)?shù)钠毡樾?，究其根本原因，在于施工單位盲目趕工或意圖獲得不正當(dāng)利益，設(shè)計(jì)單位派駐的設(shè)計(jì)代表技術(shù)水平和能力不足，監(jiān)理單位未正當(dāng)履行其職責(zé)，建設(shè)單位管理水平低下。
（五）工程竣工后未組織驗(yàn)收或驗(yàn)收不合格擅自交付使用。在審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)建設(shè)單位因某些原因，未組織驗(yàn)收或驗(yàn)收不合格擅自交付使用政府投資基建工程的情況并不少見。建設(shè)單位的這種行為，提高了其法律風(fēng)險(xiǎn)，國家法律和政策歷來禁止。根據(jù)最高人民法院2005年1月1日《司法解釋》，建設(shè)單位未組織竣工驗(yàn)收或驗(yàn)收不合格而擅自交付使用，會部分免除施工單位的質(zhì)量責(zé)任，并且工程轉(zhuǎn)移占有之日視為實(shí)際竣工日期。
二、審計(jì)要點(diǎn)
（一）審查政府投資項(xiàng)目各建設(shè)階段所需要的審批手續(xù)和證件，查看相關(guān)文件是否齊全，并核對上報(bào)時(shí)間及核準(zhǔn)時(shí)間。政府投資項(xiàng)目需要獲得審批的文件主要有：項(xiàng)目建設(shè)書、工程可行性報(bào)告、初步設(shè)計(jì)及總投資概算；需要辦理的文件主要有：招標(biāo)登記表、招標(biāo)公告表、勘察設(shè)計(jì)文件審查合格書、施工圖設(shè)計(jì)文件審查合格書、建筑工程質(zhì)量監(jiān)督書等；需要辦理的證件有：項(xiàng)目選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、施工許可證。
（二）審查估算、概算、施工圖預(yù)算和招標(biāo)控制價(jià)。按照“總投資概算不得超過總投資估算的10%，施工圖預(yù)算不得突破設(shè)計(jì)概算”的原則進(jìn)行審查，最終結(jié)算突破概算的，須有調(diào)整概算報(bào)批手續(xù)。按照《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》的規(guī)定，對招標(biāo)控制價(jià)的合規(guī)性進(jìn)行詳細(xì)審查。
（三）審查招標(biāo)文件、所有投標(biāo)人的投標(biāo)文件、所有評委的評標(biāo)資料和匯總資料。查看投標(biāo)人須知前附表、合同專用條款等文件中需要編制人填寫的內(nèi)容，是否符合關(guān)于招投標(biāo)法律法規(guī)和政府規(guī)章的規(guī)定，是否符合工程項(xiàng)目的實(shí)際情況。查看評標(biāo)過程和評標(biāo)結(jié)果是否符合招投標(biāo)法律法規(guī)和政府規(guī)章的規(guī)定，實(shí)行綜合評估法評標(biāo)的，重點(diǎn)審查廢標(biāo)原因和技術(shù)標(biāo)扣分理由。
（四）審查合同文件及其談判紀(jì)要，查看招投標(biāo)手續(xù)是否齊全，合同實(shí)質(zhì)性條款與招標(biāo)文件是否一致。
（五）審查施工組織設(shè)計(jì)、專項(xiàng)施工方案、開工報(bào)告的審批手續(xù)，對于危險(xiǎn)性較大的工程專項(xiàng)施工方案，還要查看專家評審手續(xù)。
（六）審查工程竣工驗(yàn)收文件、工程質(zhì)量監(jiān)督報(bào)告、工程移交證書、公安消防環(huán)保等部門出具的認(rèn)可文件或準(zhǔn)許使用文件、其它可以證明交付使用的材料。
政府投資項(xiàng)目建設(shè)單位違反基本建設(shè)程序的行為，在一些黨員干部眼中，算不上嚴(yán)重違紀(jì)，多數(shù)情況下也構(gòu)不成犯罪，是為了“干事”而采取的“靈活”措施。這類行為雖然解決了眼前的問題，但是不利于建設(shè)系統(tǒng)法制建設(shè)，不利于建設(shè)市場健康發(fā)展，降低了政府投資資金使用效率，也會影響建設(shè)單位決策的正確性。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重視審計(jì)政府投資項(xiàng)目履行基本建設(shè)程序的情況，發(fā)揮政府審計(jì)的“制約”作用，促使政府投資項(xiàng)目建設(shè)單位正當(dāng)履行其職責(zé)。（摘自湖北審計(jì)網(wǎng)）
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