社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與政府投資項(xiàng)目審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)防控之我見(jiàn)
云夢(mèng)縣審計(jì)局 楊俊明
聘用社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)是解決審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)專業(yè)力量不足和推動(dòng)投資審計(jì)創(chuàng)新發(fā)展的途徑之一，也是整合審計(jì)資源，提高審計(jì)功效，發(fā)揮審計(jì)職能作用的重要方法。如果聘用中介機(jī)構(gòu)參與政府投資審計(jì)管理不當(dāng)，產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)，將會(huì)造成嚴(yán)重的不良后果。如何預(yù)防和有效規(guī)避社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)，筆者結(jié)合工作實(shí)際，就目前基層審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展政府投資審計(jì)管理現(xiàn)狀和政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理中存在的問(wèn)題，談?wù)剛€(gè)人的認(rèn)識(shí)和看法。
一、基層審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展政府投資審計(jì)管理現(xiàn)狀和容易產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)
（一）部分審計(jì)機(jī)關(guān)專業(yè)技術(shù)力量嚴(yán)重不足。目前，基層審計(jì)機(jī)關(guān)，懂財(cái)務(wù)審計(jì)的人員較多，懂工程審計(jì)的人員比較少，部分領(lǐng)域?qū)I(yè)審計(jì)力量空缺，既懂工程審計(jì)又懂財(cái)務(wù)審計(jì)的人員更是少之又少。有的地方僅三兩名專業(yè)技術(shù)人員就包羅了本地的維修、新建等大大小小的建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)工作，部分項(xiàng)目（如投資較大的和較為復(fù)雜的建設(shè)項(xiàng)目、特殊專業(yè)建設(shè)項(xiàng)目等）只能靠聘用中介力量完成，審計(jì)人員超負(fù)荷工作疲于奔命，自身業(yè)務(wù)技術(shù)能力令人堪憂，過(guò)分依賴中介機(jī)構(gòu)審計(jì)結(jié)論和結(jié)果在有些地方也成必然現(xiàn)象，更談不上對(duì)中介機(jī)構(gòu)實(shí)施完成的項(xiàng)目實(shí)行全過(guò)程嚴(yán)格的質(zhì)量控管。
（二）以“審減率”論英雄的現(xiàn)象普遍存在。長(zhǎng)期以來(lái)，無(wú)論從外界還是審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部，普遍認(rèn)為“審減額”意味著為當(dāng)?shù)卣?jié)約了大量的投資建設(shè)資金，也是一些審計(jì)機(jī)關(guān)樂(lè)于總結(jié)匯報(bào)的重要工作。建設(shè)單位滿意，政府滿意，把“審減率”當(dāng)成了投資審計(jì)工作的力度，審減額度越大，審計(jì)質(zhì)量越可靠。審減率代替了審計(jì)質(zhì)量，往往容易忽略對(duì)項(xiàng)目審計(jì)各環(huán)節(jié)的全覆蓋和掩蓋項(xiàng)目管理中存在的突出問(wèn)題。
（三）政府投資建設(shè)項(xiàng)目審理關(guān)口缺位。聘用社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與政府投資審計(jì)的主要任務(wù)和目的就是讓其按照審計(jì)方案的要求審核其工程造價(jià)，核實(shí)其工程造價(jià)的過(guò)程也是整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目投資審計(jì)的核心內(nèi)容和重中之重。工程造價(jià)審計(jì)過(guò)程中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)因素也是多方面的，有技術(shù)方面的因素，也有人為方面的因素，等等，如同隱蔽工程一樣，潛伏在具體的審計(jì)事項(xiàng)之中，稍有不慎就會(huì)釀成嚴(yán)重的后果。審理環(huán)節(jié)是審計(jì)機(jī)關(guān)把住風(fēng)險(xiǎn)的最后一道關(guān)口，由于審計(jì)機(jī)關(guān)從事政府投資審計(jì)工作的專業(yè)技術(shù)人員本身配備就少，業(yè)務(wù)骨干基本上工作在審計(jì)一線，政府投資審計(jì)項(xiàng)目的審理工作崗位基本上形同虛設(shè)。在實(shí)際操作過(guò)程中，往往是建設(shè)工程造價(jià)審計(jì)確認(rèn)表（建設(shè)方、施工方、審計(jì)方）三方簽字蓋章后，審核、復(fù)核、審理三關(guān)口一路簽字放行，還有的是主審、審核、復(fù)核為同一專業(yè)技術(shù)人員完成，只是簽署名字不同而矣，難免將審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)帶入審計(jì)報(bào)告。
（四）政府投資項(xiàng)目建設(shè)本身不規(guī)范。政府投資審計(jì)項(xiàng)目普遍都帶有一定政府行為因素在其中，很多建設(shè)程序上未嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)的法律法規(guī)及部門(mén)規(guī)章，這類問(wèn)題往往也是被社會(huì)中介機(jī)構(gòu)容易忽視的重點(diǎn)，但對(duì)審計(jì)工作帶來(lái)的確是很大的不可預(yù)見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。
（五）聘用中介參與審計(jì)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)增大。政府投資審計(jì)具有專業(yè)性強(qiáng)、審計(jì)環(huán)節(jié)多、審計(jì)事項(xiàng)復(fù)雜、計(jì)算量大等特點(diǎn)，如果參審人員采用的審計(jì)程序和方法不恰當(dāng)，或者錯(cuò)誤地判斷了某一審計(jì)事項(xiàng)，則很容易作出與事實(shí)不相符合的審計(jì)結(jié)論。由于中介機(jī)構(gòu)參審人員一般長(zhǎng)期從事工程結(jié)算價(jià)審核，豐富的專業(yè)知識(shí)是得到社會(huì)普遍認(rèn)可，但從事審核工作的內(nèi)容單一，政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)除了對(duì)工程結(jié)算價(jià)進(jìn)行審核外，還必須對(duì)工程項(xiàng)目可行性研究、立項(xiàng)、初步設(shè)計(jì)與概算批復(fù)、招投標(biāo)、施工、監(jiān)理等過(guò)程開(kāi)展審計(jì)，這就要求參審人員不僅要有豐富的工程方面的知識(shí)，還需要熟悉財(cái)務(wù)、管理、法律、計(jì)算機(jī)等方面知識(shí)，由于受到知識(shí)結(jié)構(gòu)和能力水平的制約，再加上中介機(jī)構(gòu)無(wú)行政執(zhí)法權(quán)，參審人員容易對(duì)工程審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題就事論事，不作深層次的分析審查和必要的延伸審計(jì)。
（六）監(jiān)督管理外聘中介機(jī)構(gòu)或人員參與審計(jì)工作乏力。一是由于有些基層審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)不足，只能聘請(qǐng)本地區(qū)的某些規(guī)模較小的社會(huì)中個(gè)機(jī)構(gòu)開(kāi)展投資審計(jì)，可能出現(xiàn)中介執(zhí)業(yè)人員和被審計(jì)單位或工程承建單位或個(gè)人存在一定的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，可能存在人情審計(jì)的情況。二是審計(jì)機(jī)關(guān)也不可能做到對(duì)社會(huì)中介執(zhí)業(yè)人員的個(gè)人情況進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查，難免全面真實(shí)了解中介執(zhí)業(yè)人員職業(yè)操守。三是社會(huì)中介機(jī)構(gòu)和審計(jì)機(jī)關(guān)是平等的合同主體，對(duì)其進(jìn)行廉政思想教育的作用不是很大，只能通過(guò)以合同的形式約束社會(huì)中介機(jī)構(gòu)和其執(zhí)業(yè)人員。四是少數(shù)審計(jì)機(jī)關(guān)誤以為與中介機(jī)構(gòu)簽定了嚴(yán)格的聘用合同或協(xié)議書(shū)，就是發(fā)生了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，全部責(zé)任應(yīng)由中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)。加上目前對(duì)中介機(jī)構(gòu)參與政府投資審計(jì)工作行為規(guī)范和要求還停留在一個(gè)大的合同框架里面，沒(méi)有一個(gè)具體的、貫穿整個(gè)審計(jì)過(guò)程的行為規(guī)范和操作規(guī)程。導(dǎo)致審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的約束力不強(qiáng)，對(duì)中介違反審計(jì)相關(guān)規(guī)定難以起到警示作用，不容易預(yù)防其在參與政府投資審計(jì)中的違法違紀(jì)違規(guī)行為。
二、中介機(jī)構(gòu)參與政府投資審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)防控對(duì)策
《湖北省政府投資審計(jì)實(shí)施辦法》第十八條規(guī)定“審計(jì)組實(shí)行審計(jì)組組長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。審計(jì)組組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)、主審、廉政監(jiān)督員應(yīng)當(dāng)由審計(jì)機(jī)關(guān)人員擔(dān)任。聘用的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)人員、專業(yè)人員只是參與審計(jì)。由審計(jì)機(jī)關(guān)下達(dá)通知書(shū)、出具審計(jì)報(bào)告、落實(shí)審計(jì)整改”，明確了承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的主要責(zé)任仍為審計(jì)機(jī)關(guān)。為了切實(shí)防止聘用社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與政府投資審計(jì)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)重點(diǎn)做好如下幾方面的工作。
(一) 嚴(yán)格執(zhí)行審計(jì)組長(zhǎng)（主審）負(fù)責(zé)制，明確審計(jì)組長(zhǎng)（主審）權(quán)力與責(zé)任。審計(jì)組長(zhǎng)既是審計(jì)組負(fù)責(zé)人，又是一名審計(jì)人員，在實(shí)施審計(jì)過(guò)程中起著重要作用，直接影響審計(jì)質(zhì)效。首先，審計(jì)組長(zhǎng)（主審）應(yīng)在政府投資審計(jì)局（中心）業(yè)務(wù)骨干中產(chǎn)生，具備資格。其次，審計(jì)組長(zhǎng)（主審）必須參與審計(jì)實(shí)施全過(guò)程，不得甩手承包或撒手不管，將整個(gè)項(xiàng)目審計(jì)工作交由所聘中介機(jī)構(gòu)完成。三是把牢審核關(guān)，嚴(yán)控審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。
（二）細(xì)化政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)實(shí)施方案編制，確保方案執(zhí)行率。一是要開(kāi)展深入細(xì)致的審計(jì)調(diào)查，收集審計(jì)資料，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的基本情況進(jìn)行詳細(xì)的分析，明確審計(jì)思路，將審計(jì)質(zhì)量貫穿于編制與執(zhí)行審計(jì)方案的全過(guò)程。二是要提出具體目標(biāo)和達(dá)到目標(biāo)應(yīng)采取的具體措施，量身定做審計(jì)實(shí)施方案，防止同類型項(xiàng)目方案雷同。三是要給合審計(jì)人員和受聘中介機(jī)構(gòu)參審人員的特點(diǎn)，明確人員分工，如項(xiàng)目建設(shè)管理以及投資控制和工程造價(jià)情況應(yīng)由受聘中介機(jī)構(gòu)為主負(fù)責(zé)完成；遵守國(guó)家法規(guī)、落實(shí)政策措施和執(zhí)行規(guī)劃，履行基本建設(shè)程序，建設(shè)資金管理使用，招投標(biāo)和物資采購(gòu)等情況由審計(jì)機(jī)關(guān)人員完成。四是受聘中介機(jī)構(gòu)參審人員要符合《湖北省政府投資審計(jì)實(shí)施辦法》第三十四條項(xiàng)目負(fù)責(zé)人具有與審計(jì)事項(xiàng)相適應(yīng)的專業(yè)技能和資格，從事相關(guān)專業(yè)工作五年以上；其他參審人員具有與審計(jì)事項(xiàng)相適應(yīng)的專業(yè)技能和資格，從事相關(guān)專業(yè)工作三年以上兩點(diǎn)最主要的規(guī)定。五是要結(jié)合審計(jì)實(shí)施過(guò)程中的具體情況，及時(shí)調(diào)整實(shí)施方案，保證方案實(shí)用實(shí)效和執(zhí)行率。
（三）加強(qiáng)法制建設(shè)，嚴(yán)把項(xiàng)目審理關(guān)。政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)數(shù)據(jù)的真實(shí)性、合法性、合規(guī)性是政府投資審計(jì)報(bào)告的靈魂，審理工作為防止審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的最后一道關(guān)口。從目前政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)審理情況來(lái)看，因工程技術(shù)專業(yè)人員缺乏，有的地方根本就沒(méi)有配備相應(yīng)投資審計(jì)專職審理人員，再加上政府投資審計(jì)與財(cái)務(wù)審計(jì)存在著本質(zhì)的差別，審計(jì)機(jī)關(guān)政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)審理工作僅停留在審計(jì)程序是否合規(guī)，法規(guī)運(yùn)用是否適當(dāng)?shù)缺砻妫瑢?duì)專業(yè)技術(shù)要求很高的工程造價(jià)等方面的內(nèi)容無(wú)從觸及，就不可能出具有具體意見(jiàn)的審理意見(jiàn)書(shū)，尤其是中介機(jī)構(gòu)參與審計(jì)的項(xiàng)目，如審計(jì)前端和中端審核、復(fù)核把關(guān)不嚴(yán)，審計(jì)潛在的風(fēng)險(xiǎn)將下移至末端審理環(huán)節(jié)。這就要求審計(jì)機(jī)關(guān)必須加大政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)審理力度，從強(qiáng)化法制建設(shè)的層面，配備專業(yè)技術(shù)人員配合財(cái)務(wù)審計(jì)審理人員從事日常的政府投資項(xiàng)目的專職審理工作，也可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，聘請(qǐng)社會(huì)口碑較好的專家或具有相應(yīng)資質(zhì)且業(yè)務(wù)功底較強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)人員參與政府投資項(xiàng)目審理工作。為了保證審理深度也不約束審計(jì)組進(jìn)度，審理工作可在審計(jì)實(shí)施結(jié)束后展開(kāi)，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目和投資額度較大的項(xiàng)目，審理工作應(yīng)與審計(jì)組同步實(shí)施，重點(diǎn)掌握工程造價(jià)審計(jì)過(guò)程中的各個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)與節(jié)點(diǎn)，并及時(shí)參與審計(jì)組長(zhǎng)組織召開(kāi)的業(yè)務(wù)通報(bào)會(huì)討論會(huì)等，隨時(shí)掌握第一手資料，確保審理工作少走彎路，不出紕漏。
（四）強(qiáng)化合同管理，明晰權(quán)責(zé)。不論是招投標(biāo)還是經(jīng)過(guò)競(jìng)爭(zhēng)談判或其他方式引進(jìn)的中介機(jī)構(gòu)，審計(jì)機(jī)關(guān)必須與其簽定聘用合同或協(xié)議書(shū)，并在聘用合同或協(xié)議書(shū)內(nèi)明確提出審計(jì)事項(xiàng)、內(nèi)容、時(shí)限、質(zhì)量、紀(jì)律等具體要求;明確雙方的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)，廉政、回避和保密承諾。對(duì)違約追究和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的連帶責(zé)任等法律關(guān)系進(jìn)行具體約定，要求社會(huì)中介機(jī)構(gòu)在審計(jì)實(shí)施中嚴(yán)格按照國(guó)家審計(jì)的程序和要求進(jìn)行審計(jì)，并對(duì)審計(jì)結(jié)果的真實(shí)性、完整性、合法性、有效性向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，確保審計(jì)質(zhì)量；審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)審計(jì)質(zhì)量的監(jiān)督，對(duì)聘用的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的審計(jì)結(jié)果進(jìn)行抽審，抽審誤差不能高于合同或協(xié)議簽定承諾的誤差率，審計(jì)質(zhì)量、審計(jì)時(shí)間達(dá)不到協(xié)議要求的扣減審計(jì)費(fèi)，并嚴(yán)格追究責(zé)任。
（五）承諾約束，嚴(yán)格兌現(xiàn)。除與中介機(jī)構(gòu)簽定聘用合同或協(xié)議之外，應(yīng)與中介機(jī)構(gòu)和參審人員分別簽定廉潔自律承諾書(shū)，約束中介機(jī)構(gòu)和參審人員廉潔從審，同時(shí)建立優(yōu)勝劣汰制度，對(duì)政府招標(biāo)或其他方式引入的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)建立項(xiàng)目質(zhì)量檔案，把違反法律法規(guī)和審計(jì)紀(jì)律的違法違紀(jì)違規(guī)行為，如隱瞞審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題、與被審計(jì)單位串通舞弊、利用受聘工作機(jī)會(huì)從被審計(jì)單位獲取不正當(dāng)利益、違反保密紀(jì)律或回避規(guī)定、拒絕接受審計(jì)機(jī)關(guān)指導(dǎo)和監(jiān)督等作為高壓線，實(shí)行一票否決。確保每個(gè)審計(jì)項(xiàng)目做到依法審計(jì)、文明審計(jì)、廉潔審計(jì)，維護(hù)審計(jì)機(jī)關(guān)良好形象。
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