檢察機(jī)關(guān)有力推動(dòng)環(huán)境行政公益訴訟
——專訪中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院教授劉藝
在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域，有一支特別的力量在黨的十八屆四中全會(huì)之后作用越來(lái)越突出，這就是檢察機(jī)關(guān)。
檢察機(jī)關(guān)不僅能提起環(huán)境民事公益訴訟，還作為唯一主體，可以提起環(huán)境行政公益訴訟。按照一般的理解，環(huán)境行政公益訴訟就是檢察機(jī)關(guān)起訴生態(tài)環(huán)境部門(mén)或者其他職能部門(mén)或者地方政府不履行環(huán)境保護(hù)法定職責(zé)的行為，追責(zé)味道濃厚。事實(shí)果真如此嗎？或者說(shuō)環(huán)境行政公益訴訟的“訴求”到底是什么？中國(guó)環(huán)境報(bào)記者近日采訪了中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院教授劉藝。
誰(shuí)有權(quán)提起環(huán)境行政公益訴訟？
中國(guó)環(huán)境報(bào)：為什么要建立環(huán)境行政公益訴訟制度？國(guó)外有嗎？今后會(huì)擴(kuò)大起訴主體范圍嗎？
劉藝：國(guó)外極少有國(guó)家由檢察機(jī)關(guān)代表公益提起行政訴訟，我國(guó)建立這項(xiàng)制度是一種獨(dú)特的道路選擇。
在我國(guó)，由于環(huán)境侵權(quán)責(zé)任認(rèn)定存在的諸多制度難題，使得環(huán)境私益和公益救濟(jì)的難度都很大，因此，授權(quán)特定國(guó)家機(jī)關(guān)基于職責(zé)而非基于利益提起訴訟，會(huì)對(duì)公益訴訟機(jī)制發(fā)揮功效起到一定的保障作用。
另外，從實(shí)證的角度看，環(huán)境受損之后，最容易侵害的是分散性的社會(huì)公共利益。而我國(guó)市場(chǎng)社會(huì)并不發(fā)達(dá)，當(dāng)分散性利益受到損害時(shí)，很難找到利益代表者。即便找到利益代表人，也會(huì)出于不愿被搭便車(chē)等原因，無(wú)動(dòng)力或無(wú)能力提起公益訴訟。
一個(gè)例證，目前我國(guó)有700多家適格環(huán)保社團(tuán)，但愿意并且能夠提起訴訟的組織只有個(gè)位數(shù)，當(dāng)然，社會(huì)組織人財(cái)物等方面存在不足也是一個(gè)客觀原因。
總體上，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟，雖然增加了一支保護(hù)公益的力量，但是應(yīng)該認(rèn)識(shí)到這只是我國(guó)公益訴訟制度中一部分內(nèi)容，而且是補(bǔ)充性、輔助性的公益訴訟制度。我認(rèn)為，將來(lái)公民、有關(guān)組織或者法律規(guī)定的其他機(jī)關(guān)成為行政公益訴訟的主體，享有行政公益訴訟資格也是可以預(yù)見(jiàn)的。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：根據(jù)“兩高”關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋，檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境行政公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)先向行政部門(mén)發(fā)檢察建議，督促其依法履行法定職責(zé)，逾期未辦理或者書(shū)面回復(fù)的，才會(huì)提起行政公益訴訟。您怎么評(píng)價(jià)這一制度設(shè)計(jì)在實(shí)踐中的效果？
劉藝：一般行政訴訟無(wú)需經(jīng)過(guò)訴訟前置程序（需要復(fù)議前置的情形除外），而檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟前必須經(jīng)過(guò)向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議的訴前程序。這一制度設(shè)計(jì)類似于美國(guó)公民訴訟條款中設(shè)置的限制公民直接訴訟的情形。
行政公益訴訟訴前程序表明，在公共利益保護(hù)方面，政府執(zhí)法優(yōu)先于最終的司法救濟(jì)?？陀^訴訟的目的在于維護(hù)或恢復(fù)客觀秩序，所以機(jī)制設(shè)計(jì)也應(yīng)優(yōu)先考慮秩序維護(hù)的效率。這樣的設(shè)計(jì)也遵從了司法治理規(guī)律與成本效益原則。從試點(diǎn)實(shí)踐來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)的訴前程序效果很好。（見(jiàn)下圖）
通過(guò)司法實(shí)踐可知，設(shè)置訴前程序不僅提升了威懾力和監(jiān)督效果，同時(shí)避免了直接訴諸司法訴訟的諸多弊端。因此，實(shí)踐中訴前程序和提起訴訟也可被視為兩種監(jiān)督手段，發(fā)揮著不同的功效。
行政機(jī)關(guān)如何理解環(huán)境行政公益訴訟？
中國(guó)環(huán)境報(bào)：環(huán)境行政公益訴訟制度實(shí)行以來(lái)，各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)普遍感受到了巨大的追責(zé)壓力，您了解這方面的情況嗎？
劉藝：檢察環(huán)境行政公益訴訟制度與監(jiān)察制度的紀(jì)律問(wèn)責(zé)不同，與普通行政訴訟制度的主觀權(quán)利救濟(jì)也有很大的差異。
實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)辦理一件公益訴訟案件之后，相關(guān)部門(mén)就對(duì)行政執(zhí)法問(wèn)題進(jìn)行問(wèn)責(zé)的現(xiàn)象的確不少。但出現(xiàn)這種狀況是因?yàn)槔碚撋喜](méi)有把檢察公益訴訟與監(jiān)察制度的功能區(qū)分開(kāi)，沒(méi)有從法治的角度正確看待這項(xiàng)制度的功能。國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)與最高人民檢察院應(yīng)該盡快簽訂兩項(xiàng)制度的銜接機(jī)制，并劃分各自監(jiān)督范圍，以免出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)督的問(wèn)題。
最后應(yīng)該指出，檢察行政公益訴訟制度是對(duì)現(xiàn)行法律秩序的修復(fù)機(jī)制，是一種符合法治理念和規(guī)律的制度。當(dāng)檢察行政公益訴訟制度已經(jīng)能發(fā)揮監(jiān)督功效時(shí)，通常就不需要再附帶政治問(wèn)責(zé)或者紀(jì)律追究制。除非檢察公益訴訟未實(shí)現(xiàn)修復(fù)法治秩序的目標(biāo)，且存在非法定的人為因素，才應(yīng)該移交監(jiān)察部門(mén)。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：實(shí)踐中確實(shí)有一些環(huán)境行政公益訴訟讓生態(tài)環(huán)境部門(mén)感到“蒙圈”，檢察機(jī)關(guān)究竟是如何認(rèn)定行政機(jī)關(guān)違法的？起訴的標(biāo)準(zhǔn)是什么？您什么看行政責(zé)任與刑事責(zé)任追究機(jī)制的銜接問(wèn)題？
劉藝：根據(jù)行政訴訟法第25條第4款的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)違法情形通常有兩種：即“違法行使職權(quán)”與“不履行法定職責(zé)”。
在司法實(shí)踐中，“不履行法定職責(zé)”又可具體劃分為兩類。一是法律明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的作為義務(wù)，但行政機(jī)關(guān)“不依法行使職權(quán)”，包括行政機(jī)關(guān)不作為或者不正確履行法定職責(zé)、拒絕作為或者不完全履行作為義務(wù)，或者未依法繼續(xù)履行職責(zé)的情形。
二是法律對(duì)行政機(jī)關(guān)職責(zé)規(guī)定不清晰或立法上沒(méi)有明確規(guī)定該職責(zé)應(yīng)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，檢察機(jī)關(guān)要求行政機(jī)關(guān)積極作為以挽回國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的損失或者促成行政任務(wù)完成，但行政機(jī)關(guān)不作為的情形。
除此之外，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的前提是經(jīng)過(guò)訴前程序之后，行政機(jī)關(guān)拒絕糾正違法行為或者仍然不作為時(shí)。而經(jīng)過(guò)訴前程序，行政機(jī)關(guān)部分履行了職責(zé)，未完全履行職責(zé)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)會(huì)結(jié)合行政機(jī)關(guān)履職的勤勉程度、履職的時(shí)限、是否窮盡所有執(zhí)法手段和公益損害是否持續(xù)等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷，是否需要啟動(dòng)司法程序來(lái)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的違法行為。
如何協(xié)調(diào)環(huán)境民事、行政與刑事訴訟？
中國(guó)環(huán)境報(bào)：根據(jù)報(bào)道，目前檢察機(jī)關(guān)提起的更多的是環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟案件，據(jù)了解您也一直在強(qiáng)調(diào)環(huán)境行政公益訴訟附帶民事公益訴訟，為什么？
劉藝：環(huán)境損害通常是由多種原因造成的。一個(gè)環(huán)境損害的后果可能既因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)疏于監(jiān)管，也因?yàn)榇嬖谝粋€(gè)或者多個(gè)侵權(quán)行為。因此，檢察機(jī)關(guān)不僅應(yīng)該追究行政機(jī)關(guān)的違法行為，也應(yīng)追究直接侵權(quán)行為人的責(zé)任。
根據(jù)兩大訴訟法的授權(quán)，檢察機(jī)關(guān)既有提起行政公益訴訟的職責(zé)，也有提起民事公益訴訟的義務(wù)，當(dāng)因多種原因造成環(huán)境公益受到損害時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該追究多方的法律責(zé)任，而不應(yīng)該選擇性執(zhí)法。
另外，作為一種公益司法保護(hù)機(jī)制，行政公益訴訟的主要功能是督促，而民事公益訴訟的主要功能是恢復(fù)原狀。兩種公益訴訟制度并不沖突，而且檢察民事公益訴訟制度還能發(fā)揮補(bǔ)充執(zhí)法的功效。即檢察機(jī)關(guān)不僅應(yīng)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)違法或者不作為，也應(yīng)追究直接侵權(quán)行為人的責(zé)任，這樣既可以借助司法程序制裁違法行為，也能克服單獨(dú)行政公益訴訟成本高的弊端。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：您多次提到環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟、行政附帶民事公益訴訟制度的設(shè)計(jì)很好，卻對(duì)檢察機(jī)關(guān)是一個(gè)巨大的考驗(yàn)，這方面需要生態(tài)環(huán)境部門(mén)提供些什么幫助？
劉藝：在檢察機(jī)關(guān)辦理環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟案件時(shí)，生態(tài)環(huán)境部門(mén)應(yīng)該積極配合公安機(jī)關(guān)收集民事侵權(quán)方面的證據(jù)；在檢察機(jī)關(guān)辦理環(huán)境行政附帶民事公益訴訟案件時(shí)，生態(tài)環(huán)境部門(mén)不應(yīng)該怕當(dāng)被告，因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境部門(mén)與檢察機(jī)關(guān)在維護(hù)法治權(quán)威和修復(fù)法治秩序的目標(biāo)和認(rèn)識(shí)上，是高度一致的。生態(tài)環(huán)境部門(mén)應(yīng)該樹(shù)立協(xié)同執(zhí)法、共同治理的觀念，充分利用檢察環(huán)境公益訴訟制度去化解一些長(zhǎng)期無(wú)法解決的環(huán)境問(wèn)題。
但檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)該慎用訴前程序和提起訴訟的權(quán)力。環(huán)境執(zhí)法需要遵循客觀規(guī)律，同時(shí)也要尊重環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)的首次判斷權(quán)，檢察機(jī)關(guān)不宜越俎代庖，也不宜吹毛求疵，應(yīng)該依法履行職責(zé)，督促行政機(jī)關(guān)依法行政，嚴(yán)格執(zhí)法。
生態(tài)環(huán)境損害賠償與環(huán)境公益訴訟有何異同？
中國(guó)環(huán)境報(bào)：最后有一個(gè)延伸的問(wèn)題，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)和NGO對(duì)同一行為提起環(huán)境公益訴訟時(shí)如何處理？生態(tài)環(huán)境部門(mén)代表當(dāng)?shù)卣畬?duì)這一行為又提起生態(tài)環(huán)境損害賠償時(shí)又該如何處理？三者關(guān)系如何處理？有沒(méi)有優(yōu)先順序？是分開(kāi)審理還是合并審理？
劉藝：檢察機(jī)關(guān)與NGO針對(duì)同一行為提起環(huán)境公益訴訟的情況不太可能發(fā)生，特別是2018年3月2日“兩高”發(fā)布檢察公益訴訟司法解釋之后。根據(jù)該司法解釋第13條、第17條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟之前，都會(huì)在全國(guó)性媒體上發(fā)布30日的公告。如果有NGO愿意提起公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)就不能提起針對(duì)同一行為的公益訴訟。
生態(tài)損害賠償訴訟與民事公益訴訟的關(guān)系，目前仍處于討論階段。學(xué)者們對(duì)這一問(wèn)題的觀點(diǎn)并不完全一致。有學(xué)者認(rèn)為兩種訴訟完全不同，不會(huì)出現(xiàn)重合；也有學(xué)者認(rèn)為這兩類訴訟的理論基礎(chǔ)可能不同，但司法救濟(jì)的渠道和方式卻非常雷同，因此可能會(huì)出現(xiàn)沖突的情況。
但從實(shí)踐情況來(lái)看，生態(tài)損害賠償訴訟與公益訴訟發(fā)生沖突時(shí)，各方還是首先尊重了政府有權(quán)代表國(guó)家提起生態(tài)損害賠償訴訟的權(quán)力，其他主體的訴權(quán)位序應(yīng)該排后。
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訴前程序督行政機(jī)關(guān)履職成常態(tài)
本報(bào)綜合報(bào)道 梳理江西、江蘇、寧夏三省人民檢察院近日通報(bào)的各自辦理公益訴訟案件情況，記者發(fā)現(xiàn)，三省的情況再次佐證了行政公益訴訟訴前程序已成為檢察機(jī)關(guān)督促行政機(jī)關(guān)依法履職的主要手段。
11月12日，江西舉行“深化公益訴訟工作彰顯江西檢察擔(dān)當(dāng)”新聞發(fā)布會(huì)，公布7起檢察公益訴訟典型案例。其中，5起為訴前程序典型案例，分別是安遠(yuǎn)縣環(huán)保局不依法履責(zé)案、萬(wàn)安縣農(nóng)業(yè)局不依法履責(zé)案、南昌縣環(huán)保局不依法履責(zé)案、萍鄉(xiāng)市國(guó)資委不依法履責(zé)案和金溪縣國(guó)土局不依法履責(zé)案。另外進(jìn)入訴訟程序的兩起典型案例，均為民事公益訴訟案件。
同日，寧夏回族自治區(qū)通報(bào)1至10月，寧夏檢察機(jī)關(guān)公益訴訟案件立案486件，其中行政公益訴訟454件。截至目前，在發(fā)出的446件訴前檢察建議中，已整改314件，未到回復(fù)期125件，逾期未整改的7件。寧夏人民檢察院檢察委員會(huì)專職委員馮明杰認(rèn)為，訴前檢察建議也讓行政機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)到公益訴訟不僅是對(duì)他們的司法監(jiān)督，更是檢察機(jī)關(guān)對(duì)他們的中肯建言和支持幫助，有利于行政機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法。
11月6日，江蘇省人民檢察院召開(kāi)公益訴訟工作專題新聞發(fā)布會(huì)，通報(bào)近3年江蘇共辦理行政公益訴訟訴前程序案件6500余件，其中行政機(jī)關(guān)糾正違法或履行職責(zé)率達(dá)93%。據(jù)江蘇省檢察院副檢察長(zhǎng)汪莉介紹，對(duì)于經(jīng)過(guò)訴前程序行政機(jī)關(guān)仍不自行糾正、公益受損情況依然存在、確有起訴必要的案件，檢察機(jī)關(guān)及時(shí)提起的行政公益訴訟案件為66件。
文章來(lái)源：中國(guó)環(huán)境報(bào)
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