深夜讀完楊華教授的《縣鄉(xiāng)中國(guó)：縣域治理現(xiàn)代化》一書(shū)，不禁掩卷長(zhǎng)思：在這個(gè)充滿浮躁與喧囂的社會(huì)，總有一些人，他們傾注滿腔熱忱，去關(guān)心那些特別辛苦卻又默默無(wú)聞的基層干部和普通百姓。我想，必定是一種勇于擔(dān)當(dāng)?shù)纳鐣?huì)責(zé)任感，一種對(duì)鄉(xiāng)土中國(guó)深深的愛(ài)戀，一種始終把人民百姓放在內(nèi)心最深處的情懷，驅(qū)使著他們，力所能及做一些實(shí)實(shí)在在的事情，哪怕只能改變現(xiàn)狀一點(diǎn)點(diǎn)，也要使出渾身力氣去做好。這種愛(ài)，這種情懷，這種責(zé)任感，我在賀雪峰先生的《大國(guó)之基》、呂德文教授的《基層中國(guó)》《大國(guó)底色》等書(shū)中，都真真切切感受到了。這次讀《縣鄉(xiāng)中國(guó)》，同樣如此。
這兩年，由于疫情，我無(wú)法經(jīng)常返回農(nóng)村的老家，也不能與基層的朋友們暢聊，但通過(guò)閱讀這些基于深入調(diào)查寫(xiě)出來(lái)的文字，我自認(rèn)也能感觸到基層中國(guó)發(fā)生的一些變化。這些變化有的代表了一日千里的進(jìn)步，有的也給基層干部群眾帶來(lái)了困擾，但不論哪種情況，都需要我們積極面對(duì)，認(rèn)真研究，充分論證，拿出合理可行的舉措，來(lái)改善我們的工作生活。畢竟，我們生于斯，長(zhǎng)于斯，葬于斯，充滿生機(jī)的基層中國(guó)，就是我們的根之所在。
我當(dāng)然沒(méi)有資格進(jìn)行深刻的評(píng)論，只是結(jié)合自己所了解的一些淺薄知識(shí)，做一點(diǎn)讀書(shū)筆記，把書(shū)中的閃光點(diǎn)摘錄出來(lái)，為感興趣的朋友們提供些許參考。只鱗片羽，都是零散的，如要獲得系統(tǒng)的知識(shí)，建議還是讀一下原書(shū)。
第一條 領(lǐng)導(dǎo)注意力是稀缺資源。
領(lǐng)導(dǎo)的注意力是一種稀缺資源，而“領(lǐng)導(dǎo)出面”則是最稀缺的資源：只有真正最重要的事情，領(lǐng)導(dǎo)才會(huì)出面，才會(huì)身體在場(chǎng)。領(lǐng)導(dǎo)的注意力不會(huì)均衡分配，其分配具有傾向性和導(dǎo)向性。領(lǐng)導(dǎo)的注意力分配到哪些工作（領(lǐng)域或部門(mén)）上，這些工作就是重點(diǎn)工作、中心工作。領(lǐng)導(dǎo)注意力的分配方向決定了轄區(qū)或單位資源的流動(dòng)方向。
第二條 縣直部門(mén)借助考核支配鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。
在級(jí)別上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣直部門(mén)是同級(jí)，相互之間沒(méi)有隸屬關(guān)系。但只要科局有一項(xiàng)工作被納入縣級(jí)綜合考核，它就有了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支配手段。隨著被納入綜合考核的部門(mén)工作增多，握有“尚方寶劍”的部門(mén)越來(lái)越多，甚至連團(tuán)委、婦聯(lián)、殘聯(lián)等過(guò)去十分邊緣的部門(mén)都有工作被納入綜合考核，或者成為考核組的成員，從而有了支配鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力。
第三條 考核支配的負(fù)面效應(yīng)不少。
資源支配是一種正向激勵(lì)手段，考核支配則是依托縣委縣政府權(quán)威的支配，實(shí)質(zhì)上是一種政治權(quán)力支配。部門(mén)只下任務(wù)、不給資源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)硬著頭皮、頂著壓力、帶著怨氣，按照部門(mén)的規(guī)定亦步亦趨地工作，缺乏工作的主動(dòng)性和主體性。被納入綜合考核的工作越多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作量和工作壓力就越大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)很可能用形式主義應(yīng)對(duì)部門(mén)的權(quán)力支配和任務(wù)考核。
第四條 縣級(jí)部門(mén)從執(zhí)行者變成監(jiān)督者。
近年來(lái)，縣鄉(xiāng)政府間關(guān)系發(fā)生了改變。縣級(jí)作為政策執(zhí)行者的角色減弱，其政策制定者、督查者的角色增強(qiáng)，縣級(jí)與上級(jí)部門(mén)的利益越來(lái)越一致，而與鄉(xiāng)村的利益對(duì)立性加劇。一方面，縣級(jí)把事情、責(zé)任劃給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而權(quán)力、資源不劃下去。環(huán)保、安全、國(guó)土等縣級(jí)部門(mén)從責(zé)任部門(mén)變成監(jiān)管部門(mén)，從執(zhí)行者變成監(jiān)督者。
另一方面，部門(mén)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)化為縣委縣政府的工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為落實(shí)者，部門(mén)則代表縣委縣政府負(fù)責(zé)監(jiān)督、檢查、考核?？h級(jí)部門(mén)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系，由之前的平等關(guān)系，轉(zhuǎn)為上下級(jí)不平等的關(guān)系，部門(mén)的權(quán)威性增強(qiáng)。一旦被上級(jí)查出問(wèn)題，縣級(jí)會(huì)從快從重處分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以撇清關(guān)系、推卸責(zé)任。
第五條 層層加碼是上級(jí)卸責(zé)的表現(xiàn)。
縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)層層加碼，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)縣搞形式主義。工作上、監(jiān)督上的層層加碼是典型的上級(jí)卸責(zé)的表現(xiàn)。要么不做事，要么做事就要保證絕對(duì)安全，將事情按章做到位，乃至做絕，也就是頂格、剛性、加碼執(zhí)行上級(jí)政策，而不顧及、不反饋實(shí)際情況，更不會(huì)冒險(xiǎn)變通，造成只知執(zhí)行、不顧及政策后果、形式主義泛濫的局面。而一旦出現(xiàn)問(wèn)題（被上級(jí)查到、造成社會(huì)影響），就會(huì)千方百計(jì)地將責(zé)任推卸出去，下級(jí)是其推卸責(zé)任的最好冤大頭，從快從重處罰下級(jí)就成了必然選擇。
第六條 鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有兩個(gè)一把手。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一個(gè)整體，是一個(gè)純粹的執(zhí)行部門(mén)，科層化程度不高。無(wú)論是政府的事情還是黨委的事情，都得讓書(shū)記知道，要通過(guò)書(shū)記，這是規(guī)矩。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記和班子其他成員有名義上的分工，但在面對(duì)駐村工作、中心工作時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都是一起干，專業(yè)性不那么強(qiáng)，分工也不那么明確。
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理事務(wù)中，分不開(kāi)哪是黨務(wù)、哪是政府工作、哪是群團(tuán)工作，許多工作都是一籠統(tǒng)、一麻袋，攪合在一起，需要黨委負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。能夠做到鄉(xiāng)鎮(zhèn)書(shū)記的人，都有幾把刷子，是全能型、復(fù)合型人才。鄉(xiāng)鎮(zhèn)決定都由書(shū)記做出，鎮(zhèn)長(zhǎng)不能做決定。鎮(zhèn)長(zhǎng)的正確角色是黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府的辦事員，不是政府的一把手。
第七條 一線政治是誰(shuí)有能力聽(tīng)誰(shuí)的。
基層治理一線，主要包括街鄉(xiāng)治理、街頭執(zhí)法、企業(yè)生產(chǎn)等，上下級(jí)之間、同事之間的關(guān)系較為扁平化，等級(jí)性和距離感都不強(qiáng)。一線工作具有復(fù)雜性、多變性、難控性、非規(guī)則性等特點(diǎn)，需要充分調(diào)動(dòng)一線人員的積極性和主動(dòng)性，也需要給予一線人員一定的自主性、靈活性和自由裁量權(quán)。因此，一線工作團(tuán)隊(duì)不能等級(jí)性太強(qiáng)，權(quán)力運(yùn)行不能過(guò)于僵化。
對(duì)于一線領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威來(lái)說(shuō)，權(quán)力和能力二者相輔相成，缺一不可。一線領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的能力包括調(diào)動(dòng)資源、協(xié)調(diào)關(guān)系、解決問(wèn)題、應(yīng)對(duì)危機(jī)等，其能力越強(qiáng)，越有領(lǐng)導(dǎo)魅力，下屬就越佩服，越會(huì)心悅誠(chéng)服地聽(tīng)領(lǐng)導(dǎo)的話、跟著領(lǐng)導(dǎo)干活。俗話說(shuō)得好，“是騾子是馬，拉出來(lái)遛遛。”一線直接面對(duì)具體問(wèn)題，不僅工作人員要有解決具體問(wèn)題的能力，一線領(lǐng)導(dǎo)也要有解決問(wèn)題的能力。
第八條 鄉(xiāng)鎮(zhèn)要重視所有部門(mén)的所有工作。
各種督導(dǎo)、考核越來(lái)越多。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作不再像過(guò)去那樣，有明確的主次、輕重、緩急之分，沒(méi)有哪項(xiàng)工作不重要，沒(méi)有哪項(xiàng)工作可以掉以輕心。盡管不是所有工作都是政治任務(wù)，但對(duì)待所有工作都要像對(duì)待政治任務(wù)一樣重視。
結(jié)果是，領(lǐng)導(dǎo)看似什么都關(guān)注了、什么都重視了，但因?yàn)榛鶎蝇F(xiàn)有的人力、物力、財(cái)力等難以支撐所有的事情平均用力，導(dǎo)致關(guān)注越多，效果越不好，領(lǐng)導(dǎo)的注意力出現(xiàn)內(nèi)卷。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部身心皆累，在精力、資源有限的條件下，許多工作只能以形式主義應(yīng)付。
第九條 即便是沒(méi)有被納入考核的治理事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不敢馬虎。
只要有一項(xiàng)工作被納入綜合考核范疇，這個(gè)部門(mén)就是指揮棒在手，有了考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力，就能指揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)干活。它不僅要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干好被納入考核的這一項(xiàng)工作，還附帶要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干好部門(mén)其他的工作，否則它就會(huì)找個(gè)理由，給被納入考核的工作項(xiàng)打低分，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)總分受到影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了給部門(mén)留下好的印象，讓它們?cè)诳己朔謹(jǐn)?shù)上給高分，就必須將部門(mén)的其他工作也一并干好。
第十條 鄉(xiāng)鎮(zhèn)是形式主義的重災(zāi)區(qū)。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)形式主義的主要表現(xiàn)：一是填表格、做材料，應(yīng)付上面檢查。二是干部避責(zé)，主責(zé)干部為了不被問(wèn)責(zé)或者出事脫責(zé)，不是實(shí)質(zhì)性地將工作做好，而是步步留痕、事事有跡，將工作程序做得滴水不漏，待到倒查責(zé)任時(shí)以程序合理合法脫責(zé)。三是什么事都請(qǐng)示匯報(bào)，等待上面的指示，唯上思想嚴(yán)重，缺乏責(zé)任擔(dān)當(dāng)，上面沒(méi)說(shuō)的不做，有明確指示的才做，亦步亦趨，自身的靈活性、主動(dòng)性沒(méi)有發(fā)揮，治理活力和內(nèi)生動(dòng)力嚴(yán)重不足。
第十一條 形式主義涉及的是上下層級(jí)關(guān)系問(wèn)題。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)形式主義主要產(chǎn)生在完成上級(jí)交辦的任務(wù)的過(guò)程中，而不是產(chǎn)生在處理其內(nèi)部事務(wù)時(shí)。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治辦調(diào)解上級(jí)移交的糾紛案件，就必須按照規(guī)定的程序、步驟和規(guī)范制定相應(yīng)的文字檔案。一個(gè)一天可以調(diào)解好的案件，做檔案可能需要花費(fèi)數(shù)倍的時(shí)間。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己接收的普通糾紛案件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為了避免制作繁瑣的文字圖片材料，在調(diào)解好之后一般都不記錄在檔案之中。
完成上級(jí)交辦的事務(wù)搞形式主義，處理自己的內(nèi)部事務(wù)不搞形式主義，說(shuō)明形式主義涉及的是上下層級(jí)關(guān)系，包括中央與地方、基層與上級(jí)的關(guān)系問(wèn)題。可以說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)形式主義主要存在于落實(shí)政治任務(wù)的過(guò)程中，它是較多政治任務(wù)與過(guò)程管理結(jié)合的產(chǎn)物。
第十二條 從結(jié)果管理向過(guò)程管理的轉(zhuǎn)變。
結(jié)果管理實(shí)質(zhì)上是包干責(zé)任制，下級(jí)單位有較大自主權(quán)。過(guò)程管理又稱“政策執(zhí)行監(jiān)控”，上級(jí)不僅決定下級(jí)做什么，還規(guī)定下級(jí)怎么做和評(píng)定做得怎么樣。下級(jí)執(zhí)行中的決定權(quán)、自由裁量空間受到限制，不僅不能調(diào)整政策目標(biāo)，還不能偏離執(zhí)行軌跡。下級(jí)是按部就班、不偏不倚、沒(méi)有自主思考的執(zhí)行者。在結(jié)果管理中，下級(jí)兼具上級(jí)代理人和地方當(dāng)家人的角色，在過(guò)程管理中，下級(jí)成了純粹的上級(jí)代理人。
第十三條 過(guò)程管理的隱含預(yù)設(shè)：上級(jí)不信任下級(jí)。
過(guò)程管理中有一個(gè)隱含預(yù)設(shè)，就是上級(jí)不信任下級(jí)，通過(guò)規(guī)章制度約束和規(guī)范下級(jí)行為，下級(jí)在政策執(zhí)行中處于“被人盯著”的狀態(tài)，而不是充分放活下級(jí)的主體性，調(diào)動(dòng)他們的積極性、主動(dòng)性。結(jié)果管理中，上下級(jí)是在政策目標(biāo)上“層層加碼”，過(guò)程管理中，上下級(jí)除了目標(biāo)上的層層加碼，還在規(guī)章制度上層層加碼。每一級(jí)都生怕下級(jí)給自己捅婁子，為了保護(hù)自己，就得給下級(jí)更多的“枷鎖”，越是級(jí)別低，枷鎖也就越多。
第十四條 規(guī)范下鄉(xiāng)導(dǎo)致痕跡主義。
上級(jí)不直接做工作，它要體現(xiàn)工作，就必須保證下級(jí)真的做了工作，也就是要對(duì)工作進(jìn)行監(jiān)控。為了保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照自己的意圖做事，上級(jí)下派任務(wù)的同時(shí)，會(huì)相應(yīng)地下派規(guī)范，要求下級(jí)按照規(guī)范來(lái)做，自己也按照規(guī)范來(lái)檢查驗(yàn)收。對(duì)于下級(jí)來(lái)說(shuō)，按照規(guī)范來(lái)做，各步驟都留痕，也是在證明自己做了事情，好向上級(jí)交差。過(guò)去虛做的事情要實(shí)做了，要做的事情越來(lái)越多，還得按照規(guī)范來(lái)做，工作量也就成倍地增加。
第十五條 過(guò)程管理導(dǎo)致的十三大弊端。
（1）監(jiān)督檢查泛濫，干擾下級(jí)工作；
（2）上級(jí)不信任下級(jí)，下級(jí)被監(jiān)控干活，積極性不高、負(fù)面情緒大；
（3）問(wèn)責(zé)頻繁，下級(jí)帶著壓力、背著處分干活；
（4）負(fù)向激勵(lì)、問(wèn)責(zé)太盛，做了再多也看不到成績(jī)；
（5）下級(jí)沒(méi)有自主空間，上下級(jí)沒(méi)有談判空間；
（6）下級(jí)被動(dòng)執(zhí)行上級(jí)政策，亦步亦趨，一切聽(tīng)從上面指示命令，沒(méi)有主動(dòng)性、創(chuàng)造性；
（7）下級(jí)執(zhí)行政策依葫蘆畫(huà)瓢，按圖索驥，工作過(guò)程沒(méi)有自我的創(chuàng)造性，無(wú)法激發(fā)其內(nèi)在動(dòng)力；
（8）下級(jí)單位實(shí)際情況無(wú)法反饋上去；
（9）各級(jí)走好必要的程序而不是實(shí)質(zhì)性地做好工作，形式主義、自我保護(hù)、避責(zé)等行為盛行；
（10）為了保護(hù)自己，上面說(shuō)了的才做，不說(shuō)的不做；
（11）各單位為了表示做了工作，不斷向鄉(xiāng)村兩級(jí)派單填表；
（12）下級(jí)存在嚴(yán)重的給別人打工的心態(tài)和應(yīng)付心理，做事沒(méi)有責(zé)任心；
（13）下級(jí)做事按部就班，干部之間在工作中沒(méi)有肝膽相照的情感體驗(yàn)。
第十六條 基層落實(shí)工作不再變通。
在基層落實(shí)工作中，現(xiàn)在普遍存在“不變通”的現(xiàn)象。許多原本應(yīng)該結(jié)合實(shí)際予以變通的工作，也不變通了?；鶎痈刹空f(shuō)，要是放在過(guò)去，上面的政策不符合基層實(shí)際，他們就會(huì)向上面溝通反映，然后共同研究制定符合本地實(shí)際的政策落實(shí)方案和措施?，F(xiàn)如今，基層干部不僅不變通，甚至不再反映情況，上面怎么說(shuō)，下面就怎么做，根本不管工作做了以后的效果如何。他們只對(duì)落實(shí)了上級(jí)工作感興趣，不再關(guān)注工作效果。
第十七條 自主性是最大的激勵(lì)。
某種程度上講，“變通”是基層干部自主性強(qiáng)的一個(gè)表現(xiàn)。自主性不強(qiáng)，則意味著基層干部只能按照上面的規(guī)定辦事，自我操作、自我發(fā)揮的空間較小。是把工作當(dāng)作自己的事情、自己的事業(yè)，還是當(dāng)作上級(jí)的事情、當(dāng)作負(fù)擔(dān)累贅？對(duì)工作的認(rèn)識(shí)不一樣，工作的狀態(tài)就不一樣。
把工作當(dāng)作自己的事情，就會(huì)生發(fā)對(duì)工作的責(zé)任感，就會(huì)認(rèn)真地將工作干好；把工作當(dāng)作上級(jí)的事情，就會(huì)應(yīng)付工作，無(wú)論工作做得好不好，能夠交差就好，而不會(huì)對(duì)工作有責(zé)任感。在干工作的方式上，是工作中有自己的方式、思路、手段、安排等，還是完全按照規(guī)章細(xì)則亦步亦趨地干工作，干工作的狀態(tài)也不同，前者積極主動(dòng)，后者消極被動(dòng)。
第十八條 政策制定要留有余地。
上級(jí)制定政策時(shí)不能太細(xì)、太具體，而要留有余地和回旋空間。特別是要將政策彈性空間和操作空間留給基層干部，讓他們有權(quán)對(duì)政策進(jìn)行操作化改造和解釋，有權(quán)根據(jù)實(shí)際選擇恰當(dāng)?shù)恼吖ぞ?。任?wù)不要太細(xì)致，領(lǐng)導(dǎo)對(duì)完成任務(wù)過(guò)程只做原則性把握，而將怎么做的權(quán)力留給基層干部。說(shuō)實(shí)話，不考慮基層實(shí)際的所謂精細(xì)化指導(dǎo)，就是瞎指揮，就是官僚主義。
第十九條 上級(jí)要“熟悉”“同情理解”下級(jí)。
在政策溝通方面，最關(guān)鍵的是上級(jí)“熟悉”下級(jí)。上級(jí)對(duì)下級(jí)能夠給予同情性理解。當(dāng)下級(jí)在執(zhí)行政策過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題或困難時(shí)，上級(jí)不是首先督促、問(wèn)責(zé)，而是給予同情性理解，體諒其“苦衷”和“不容易”，對(duì)下級(jí)遇到的問(wèn)題感同身受。當(dāng)政策非執(zhí)行不可時(shí)，一方面，上級(jí)不是強(qiáng)壓下級(jí)，而是做思想工作，將下級(jí)的思想統(tǒng)一到上級(jí)的政策上來(lái)；另一方面，上級(jí)會(huì)給予相關(guān)配套支持，解決下級(jí)的實(shí)際困難。
第二十條 多層級(jí)視頻會(huì)議成為基層新的負(fù)擔(dān)。
視頻會(huì)議原本是為了減輕基層負(fù)擔(dān)才出現(xiàn)的，但事實(shí)上越減越多。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門(mén)反映：電視電話會(huì)議成了基層普遍的新負(fù)擔(dān)。主要表現(xiàn)為：中央部委開(kāi)了會(huì)，原本各級(jí)人員已經(jīng)了解了會(huì)議精神，但下面每個(gè)層級(jí)、每個(gè)領(lǐng)域還要開(kāi)會(huì)傳達(dá)。這類(lèi)多級(jí)視頻會(huì)，基層領(lǐng)導(dǎo)干部一提就頭痛。從中央部委下來(lái)的視頻會(huì)，鄉(xiāng)村兩級(jí)干部要重復(fù)開(kāi)五六次同樣的會(huì)。
為什么已經(jīng)開(kāi)過(guò)的視頻會(huì)，下面各層級(jí)還要分別開(kāi)呢？一方面，中央部委開(kāi)過(guò)了，省、市、縣、鄉(xiāng)還要結(jié)合本轄區(qū)實(shí)際情況，提出抓好落實(shí)工作的要求，督促下級(jí)重視；另一方面，如果上一級(jí)不下文或不開(kāi)會(huì)，或者重要領(lǐng)導(dǎo)不陪會(huì)，給下級(jí)的直接印象，是上一級(jí)政府、部門(mén)及其領(lǐng)導(dǎo)不重視某個(gè)事情，那么下一級(jí)也不會(huì)重視這個(gè)事情，在執(zhí)行中就會(huì)打折扣、應(yīng)付了事。
作者簡(jiǎn)介：李子聿，中部某省紀(jì)委工作人員，近年來(lái)一直關(guān)注基層治理課題，撰寫(xiě)反對(duì)官僚主義形式主義文章，并梳理毛澤東同志相關(guān)重要論述數(shù)十篇，著有《驛路心燈——金水河畔談歷史人物》一書(shū)。
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