關(guān)于完善勞動保障監(jiān)察機制維護勞動者合法權(quán)益的幾點
黨的十六屆四中全會決議確定了在中國“促進社會公平和正義”，建立一個社會主義“和諧社會”的目標，這是中國共產(chǎn)黨在新的歷史條件下的執(zhí)政宗旨與社會理想。建設(shè)和諧社會，企業(yè)勞動關(guān)系的和諧穩(wěn)定是重要基礎(chǔ)之一，但從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟過渡過程中，特別是隨著民營經(jīng)濟的發(fā)展壯大，企業(yè)勞動關(guān)系日趨多樣化、復(fù)雜化，一些侵害勞動者權(quán)益的違法行為不斷增多，勞資矛盾呈上升趨勢,這些問題直接影響到了社會的公平和正義，影響到社會的和諧穩(wěn)定。在這種背景下，勞動保障監(jiān)察執(zhí)法作為政府維護勞動者的合法權(quán)益，打擊違法行為的重要執(zhí)法手段正日益受到重視。如何建立和完善勞動保障監(jiān)察機制，提高工作效能，推動勞動保障監(jiān)察體系建設(shè)向科學(xué)化、法制化、網(wǎng)絡(luò)化邁進，是目前勞動保障監(jiān)察工作急需研究的重要課題。
一、勞動保障監(jiān)察工作基本情況
《勞動法》的頒布實施賦予了勞動保障部門行使監(jiān)督檢查的權(quán)利，勞動監(jiān)察也應(yīng)運而生。自創(chuàng)建10年來，勞動保障監(jiān)察執(zhí)法隊伍組織建設(shè)有了較大發(fā)展，面對各種的違法行為，勞動監(jiān)察機構(gòu)依法監(jiān)督查處，維護了勞動者的合法權(quán)益。截止到2004年，全國共有縣級以上的勞動保障監(jiān)察機構(gòu)3277個，勞動保障監(jiān)察機構(gòu)組建率為96.5%，各級勞動保障部門配備專職勞動保障監(jiān)察員1.9萬人。自1998年至2004年，全國勞動保障監(jiān)察機構(gòu)共主動檢查用人單位686萬戶，查處違法案件132萬件，接受舉報136萬件。僅2004年，全國范圍內(nèi)組織開展了農(nóng)民工權(quán)益保護、工資支付、禁止使用童工等專項檢查活動，共責令用人單位為1103萬勞動者補簽勞動合同，補發(fā)871萬勞動者被拖欠的工資，督促用人單位補繳社會保險費41億元，取締非法職業(yè)中介機構(gòu)7470戶。
同全國一樣，我市的勞動保障監(jiān)察機構(gòu)建設(shè)、人員裝備、制度完善、法制宣傳等幾個方面都有了質(zhì)的飛躍和提高。市、縣（區(qū)）兩級9個勞動保障行政部門全部建立了勞動保障監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)，配備勞動保障監(jiān)察員99人，兼職監(jiān)察員105人。建立完善了“主辦監(jiān)察員制度”、“執(zhí)法過錯追究責任制”、“維權(quán)聯(lián)動機制”等，結(jié)案率、執(zhí)法力度、執(zhí)法素質(zhì)都有了明顯提高。每年都有計劃、有組織地開展了一系列監(jiān)察活動，做到了月月有主題，執(zhí)法監(jiān)察不間斷。僅2005年全市監(jiān)察用人單位3852家，涉及勞動者19萬人（次），處理突發(fā)事件28起，取締非法職業(yè)中介75戶；清退童工34人；補簽勞動合同3.56萬份，為1.02萬名勞動者追回拖欠工資及抵押金950.58萬元。受理群眾投訴舉報722件，結(jié)案714件，結(jié)案率99%。年檢各類企業(yè)2518家，涉及勞動者28.3萬人，年檢率達95.3%。
二、侵害勞動者合法權(quán)益的主要現(xiàn)象
目前我國正處在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，隨著法制建設(shè)不斷完善和國企改革不斷深入，大量長期隱性化問題逐漸顯現(xiàn)，勞動糾紛和違法案件大量增加。2004年，全國勞動爭議案件和查處群眾投訴舉報案件分別達到26萬件和25萬件，分別比上一年增長了15.2%和50.6%（見綜合圖1）。侵害勞動者合法權(quán)益的現(xiàn)象主要表現(xiàn)在以下幾方面：
1.拖欠工資問題日益嚴重。近些年，在各類群眾舉報投訴案件中，拖欠工資案件始終占第一位，我國每年拖欠工資的數(shù)額達數(shù)百億元，已經(jīng)形成了一個嚴重的社會問題，“討要工資”已成為勞動保障監(jiān)察機構(gòu)標志性工作。在許多中小型民營企業(yè)，特別是建筑、餐飲、商業(yè)和服務(wù)業(yè)，拖欠的對象大多是農(nóng)民工，其中尤其以建筑行業(yè)拖欠工資現(xiàn)象最普遍、情況最復(fù)雜、問題最嚴重、矛盾最突出。以我市為例，僅2005年，我市共查處群眾舉報投訴案件714件，其中涉及拖欠工資案件572件，約占案件總數(shù)的80%，其中建筑施工領(lǐng)域涉及人數(shù)和金額約占拖欠工資案件的80%。
2、勞動合同不規(guī)范。勞動合同是規(guī)范企業(yè)用工，保護勞動者和企業(yè)權(quán)利的重要手段，但是一些民營企業(yè)，對勞動合同缺乏科學(xué)正確地認識。有的企業(yè)不與勞動者依法簽訂勞動合同，用工隨意性較大，管理不規(guī)范，隨意解雇員工；有些企業(yè)存在簽訂勞動合同不規(guī)范問題，如“一邊倒”合同、口頭合同、少數(shù)企業(yè)甚至簽訂“生死合同”。這種隨意性和不規(guī)范性，使得勞動者的合法權(quán)益得不到保證，導(dǎo)致各種勞動爭議案件也大量增加。僅2004年底，全省全年共受理勞動爭議案件6288件，比上年度增長16.2%。
3、民營企業(yè)參加社會保險率低、企業(yè)欠繳保費現(xiàn)象較為普遍。我國現(xiàn)行勞動保障法律對基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療、失業(yè)保險費的征繳范圍都做出了明確規(guī)定，然而部分企業(yè)特別是民營企業(yè)不參加社會保險和欠繳保險費問題依然比較嚴重。以養(yǎng)老保險為例，2004年，河北省城鎮(zhèn)就業(yè)人員為848.3萬人，參加養(yǎng)老保險統(tǒng)籌人數(shù)415.4萬人，參保率為48.9%，比2000年下降了29.4%（見綜合圖2）。再以同期我市我例，據(jù)統(tǒng)計，2004年我市共有各類工商注冊企業(yè)近萬家，而參加養(yǎng)老保險登記企業(yè)僅為2540家；全市參保人員19.36萬人，參保率約為69.7%。
綜合圖2單位：萬人數(shù)據(jù)來源：河北省
4、在遵守國家工時制度方面，存在超時加班加點現(xiàn)象。目前，建筑、餐飲服務(wù)、機械服裝加工等勞動密集型行業(yè)，超時加班加點現(xiàn)象十分嚴重。有些企業(yè)為提高生產(chǎn)效益、降低成本、隨意延長工作時間，或以‘計件工資’、‘綜合計算工時制’為名義，無限制的延長工作時間，甚至有些個別企業(yè)強制性加班加點，嚴重侵害了勞動者的合法權(quán)益，給安全生產(chǎn)也帶來了隱患。以我市某機械廠加班加點案件為例：經(jīng)查，該公司200人次一個月累計加班加點16,538小時，按法定工作日計算，平均每人每月超時加班近一百小時、每天加班達3.9小時，超出標準工時40%多。
5、特殊群體的合法權(quán)益得不到有效保障。目前，在城鎮(zhèn)就業(yè)人群中存在著一些特殊群體，例如：農(nóng)民工、大齡下崗職工、女職工、未成年工以及零散從業(yè)人員，這些群體的權(quán)益保障問題，由潛在狀態(tài)日益顯性化。個別企業(yè)存在非法使用童工行為、忽視女職工的特殊權(quán)益、侵害農(nóng)民工勞動權(quán)益、給個人雇主打工遭受的不公正待遇等問題都相當突出，“弱勢群體”亟須政府的“強勢維權(quán)”。
三、分析勞動者合法權(quán)益不能得到有效保障的原因
1.就業(yè)結(jié)構(gòu)性失衡。我國人口眾多勞動力資源豐富，但農(nóng)村勞動力占絕大多數(shù)，素質(zhì)不高，生產(chǎn)率低下。據(jù)統(tǒng)計，人均勞動生產(chǎn)率僅為美國的1/25,日本的1/26，德國的1/20。就整體而言，一是勞動力供大于求，整體素質(zhì)偏低；二是勞動力市場配置程度不高，就業(yè)競爭激烈，高技術(shù)人員短缺，低素質(zhì)人員供大于求。這些低素質(zhì)從業(yè)人員集中分布在建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)、加工業(yè)等勞動密集型企業(yè)，流動頻繁，在擇業(yè)中往往處于被動的局面，相對處于“弱勢”地位。
2.執(zhí)法力度薄弱。一是法制建設(shè)滯后，《勞動法》頒布十年來，配套法規(guī)不足，2004年底才出臺《勞動保障監(jiān)察條例》，而《勞動合同法》、《社會保險法》等法律至今欠缺。二是案件執(zhí)行難。勞動監(jiān)察機構(gòu)缺少必要的強制手段，對當事人履行法定義務(wù)約束乏力；在當事人拒絕履行法定義務(wù)的情況下只能申請法院強制執(zhí)行，然而行政復(fù)議和訴訟期過長，等申請法院時，不是找不找人、就是當事人轉(zhuǎn)移了財產(chǎn)導(dǎo)致無力償付。三是在嚴格執(zhí)法與改善投資環(huán)境關(guān)系的認識上存在誤區(qū)。以發(fā)展民營經(jīng)濟、改善投資環(huán)境為由，劃出一塊塊執(zhí)法“禁區(qū)”，致使個別企業(yè)有恃無恐，置國家勞動法律、法規(guī)于不顧，肆意侵害勞動者合法權(quán)益。
3.企業(yè)守法意識和勞動者自我維權(quán)意識薄弱。一方面，企業(yè)遵守勞動法的意識不強，不少企業(yè)錯誤地認為勞動法只保護勞動者的合法權(quán)益，企業(yè)利益得不到保障；有的認為招收勞動者解決了社會就業(yè)問題，應(yīng)受到政府禮遇；有的為降低經(jīng)營成本、提升經(jīng)濟效益，不是在企業(yè)自身經(jīng)營、科學(xué)管理上下功夫、而是想方設(shè)法的榨取職工的利益。另一方面，很多勞動者也不知如何維護自己的合法權(quán)益，自我保護意識薄弱，表現(xiàn)在擇業(yè)時對企業(yè)用工信用狀況和就業(yè)中的風(fēng)險茫然不知，在自身權(quán)益受到侵害時往往提供不出勞動合同和有關(guān)證據(jù)，有時甚至不知受雇于誰，沒有參加社保、休息休假、勞動保護等方面勞動權(quán)益的意識。
4.勞動監(jiān)察機構(gòu)建設(shè)滯后。勞動保障監(jiān)察在機構(gòu)的設(shè)置、人員編制及通訊、車輛裝備等方面滯后，勞動保障監(jiān)察工作的作用遠未得到充分發(fā)揮。以我省為例，2004年末，全省市、縣（區(qū)）兩級勞動保障監(jiān)察機構(gòu)共有192個，現(xiàn)有專職監(jiān)察員1206人，按與城鎮(zhèn)就業(yè)人員數(shù)量1：8000的比例尚差587人，占應(yīng)配備人數(shù)的32.7%。在已建的勞動監(jiān)察機構(gòu)中，普遍存在著專職監(jiān)察員不足現(xiàn)象，有的地方僅2-3人；部分縣區(qū)勞動監(jiān)察與仲裁、勞動關(guān)系、勞服等部門合設(shè)，一人身兼多職，又缺少起碼的辦案設(shè)備和工具，嚴重制約著勞動保障監(jiān)察工作的發(fā)展。
5、維權(quán)長效機制不夠完善。勞動保障監(jiān)察工作已由開始階段單一被動接受群眾投訴舉報檢查，發(fā)展到現(xiàn)階段的在群眾舉報專查基礎(chǔ)上，年度審查，日常巡查，集中檢查和定期檢查等方式，由“過去時監(jiān)察”轉(zhuǎn)變?yōu)?#8220;現(xiàn)在時監(jiān)察”，但仍不能擺脫以處理投訴舉報為中心、以檢查為主要執(zhí)法模式的被動局面。仍存在舉報堆積無法實時處理，重復(fù)檢查，治標不治本，辦案周期長、執(zhí)法成本高等現(xiàn)象。亟需在執(zhí)法效率、預(yù)案預(yù)警、執(zhí)法分工、資源整合等方面建立完善長效預(yù)防機制。
四、措施及建議
1.加強法規(guī)體系建設(shè)，為全面貫徹《勞動法》提供保障。首先，應(yīng)從戰(zhàn)略高度充分認識勞動者權(quán)益保障的重要性、緊迫性和艱巨性，完善勞動法律、法規(guī)的制訂和修改工作。其次，將勞動監(jiān)察機構(gòu)劃入行政機關(guān)序列，其工作人員應(yīng)是國家公務(wù)員，并保證有充足的人員、經(jīng)費和必要的辦公設(shè)備和條件。再次，夯實執(zhí)法基礎(chǔ)建設(shè)，提高執(zhí)法隊伍的整體素質(zhì)和執(zhí)法水平。健全各項內(nèi)部管理機制和錯案追究責任制，開通網(wǎng)絡(luò)行政復(fù)議咨詢渠道，規(guī)范執(zhí)法行為，使我們的執(zhí)法隊伍真正成為“陽光監(jiān)察，透明執(zhí)法”。
2、整合資源，全面構(gòu)建勞動保障監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)體系。一是通過建立勞動保障監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控系統(tǒng)，實現(xiàn)勞動監(jiān)察工作的高效、快捷和無縫隙監(jiān)管,形成勞動監(jiān)察“力量前置、重心下移”的工作局面。隨著勞動保障工作重心向街道、社區(qū)的延伸，積極推進市、區(qū)縣、街鄉(xiāng)三級勞動保障監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。建立以市、區(qū)（縣）二級監(jiān)察隊伍為主，街道勞動保障服務(wù)中心兼職監(jiān)察員為輔，社區(qū)勞動協(xié)查員為依托的三級監(jiān)管、四級責任的勞動監(jiān)察體系。二是通過整合現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)資源，搭建勞動保障執(zhí)法監(jiān)控信息平臺，實現(xiàn)信息共享和信息互動，并在其基礎(chǔ)上積極推行“勞動保障守法誠信制度”，實施動態(tài)預(yù)警和監(jiān)控，指導(dǎo)勞動者規(guī)避就業(yè)風(fēng)險。三是在勞動保障部門內(nèi)部實現(xiàn)業(yè)務(wù)科室專項檢查，監(jiān)察機構(gòu)統(tǒng)一執(zhí)罰的“節(jié)能型”檢查模式，建立以勞動監(jiān)察為主、業(yè)務(wù)科室為輔的綜合執(zhí)法機制。四是由市一級監(jiān)察機構(gòu)統(tǒng)一調(diào)度、整合力量，實施互動監(jiān)察,異地執(zhí)法和集中檢查，解決跨區(qū)域案件處理難、地方保護、監(jiān)察力量薄弱等問題。
3、以高壓態(tài)勢應(yīng)對欠薪現(xiàn)象，“三大機制”、“四項舉措”、“二個規(guī)范”解決欠薪難題。解決欠薪問題，首先，要建立并完善“維權(quán)聯(lián)動機制”、“工資保證金機制”、“企業(yè)欠薪預(yù)警機制”等三大機制，從源頭上遏制欠薪行為。通過建立多方協(xié)調(diào)聯(lián)動機制,加強同法院、工商、公安、婦聯(lián)、工會、建設(shè)等部門的協(xié)調(diào)配合，齊抓共管,形成合力，加大綜合治理力度。通過建立企業(yè)欠薪預(yù)警機制,對重點企業(yè)工資支付實施動態(tài)監(jiān)控，實現(xiàn)預(yù)警、預(yù)報。通過建立工資保證金制度，促使建筑施工企業(yè)按時足額支付工資，使欠薪問題得到解決。其次，針對重點難點問題，制定出臺“四項措施”，一是建立“群眾投訴網(wǎng)絡(luò)通道和快速反應(yīng)措施”，建立勞動、建設(shè)、新聞、‘110’、互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)動投訴平臺，做到舉報渠道暢通、案件受理及時便民。二是對嚴重欠薪的建筑企業(yè)實施“降低資質(zhì)等級或清出建筑市場措施”；三是對特殊經(jīng)營時期的企業(yè)，如破產(chǎn)、出兌、法人代表逃跑的企業(yè)應(yīng)及時申請法院強制執(zhí)行，實施“財產(chǎn)保全和先予執(zhí)行措施”，將扣押、拍賣的財產(chǎn)優(yōu)先用于清償工人工資。四是對欠薪的“包工頭”由工商行政部門按照《無照經(jīng)營取締辦法》依法處理，或由法院應(yīng)采取“司法援助措施”實施法律援助。再次，大力開展“兩個規(guī)范”，一是規(guī)范企業(yè)用工行為，對非法用工主體和非法用工行為要依法查處，積極推進勞動合同制度。二是規(guī)范企業(yè)工資支付行為，依法嚴格推行工資月支付制度，禁止拖欠工資、禁止克扣工資、禁止包工頭代領(lǐng)代發(fā)工資，工資發(fā)放表要存檔兩年備查等。通過完善以上工作機制和長效措施，在早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)防上下功夫，有效地解決欠薪難題。
4.加大綜合整治力度，實施主題監(jiān)察，全面開展特殊群體的權(quán)益保障工作。采取強有力措施，以維權(quán)聯(lián)動為依托，聯(lián)合相關(guān)部門，針對特殊行業(yè)、特殊群體、特殊問題，抓住重點，有計劃、有組織地開展女職工權(quán)益保護、非法使用童工、農(nóng)民工工資支付、勞動合同簽訂、社會保險繳納等“維權(quán)主題監(jiān)察”。在全面維護特殊群體權(quán)益的基礎(chǔ)上，重點對改制后企業(yè)抓勞動合同制度的規(guī)范運行；對流通領(lǐng)域、學(xué)校、醫(yī)院、銀行重點抓廠家代理員、人事改革過渡期的從業(yè)人員社會保險繳納情況；對紡織、服務(wù)、商業(yè)重點抓女職工權(quán)益保障情況；對城郊結(jié)合部私營企業(yè)、餐飲、服裝、纖維業(yè)重點抓非法使用童工情況；對建筑施工、裝飾裝修企業(yè)抓農(nóng)民工工資支付情況。
5.建立科學(xué)合理的執(zhí)法分工機制，實現(xiàn)“低成本、高運轉(zhuǎn)”。提升勞動保障監(jiān)察執(zhí)法效能，建立科學(xué)合理的執(zhí)法分工機制，實現(xiàn)“三個分離”，即“處罰與執(zhí)行相分離、日常巡查與舉報專查相分離、后勤與查案相分離”。按執(zhí)法程序劃分，應(yīng)分為“立案組、調(diào)查組、處罰執(zhí)行組”；按檢查方式劃分，應(yīng)分為“巡查組、舉報組、專案要案組”；應(yīng)專設(shè)后勤組、使“一線執(zhí)法人員”能專心查案，提高辦案效率。在此基礎(chǔ)上，建立完善隊長、組長崗位職責、立案審批制度、案件集體討論制度、主辦責任制度等，為建立科學(xué)合理的執(zhí)法分工機制提供制度保障。通過建立完善各項工作機制，優(yōu)化監(jiān)察職能，建立一支有職有權(quán)、執(zhí)法公正嚴明、運行高效的勞動監(jiān)察執(zhí)法隊伍，全力保護勞動者的合法權(quán)益，為構(gòu)建和諧社會打好堅實的基礎(chǔ)
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