裁判要旨
在具體行政行為未經(jīng)法定程序、未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)確認(rèn)違法前，賠償請求人單獨(dú)向人民法院提起行政賠償訴訟不符合法律規(guī)定的起訴條件，其起訴應(yīng)當(dāng)駁回。
案情
1999年5月，富饒公司作為建房方與王某簽訂《集資建房合同書》，約定王某集資購買富饒公司修建的房屋7-2樓95㎡建筑平方米套房。1999年6月，王某辦理了石西鎮(zhèn)房權(quán)證302字第200201號產(chǎn)權(quán)證，該證載明的房屋坐落為
石柱縣西沱鎮(zhèn)衙門路富饒大廈7-2號，
房屋建筑面積95平方米，附記中載明“該套房建筑面積其中：梯間、公用面積占5.4㎡?！?010年12月，因兩證合一，
石柱縣國土資源和房屋管理局（以下簡稱石柱國土局）給王某換發(fā)了
石柱縣房地證2010字第3333號產(chǎn)權(quán)證。該證載明的房屋坐落為
石柱縣西沱鎮(zhèn)衙門路53號，
房屋建筑面積89.4㎡，
套內(nèi)建筑面積78.75㎡，分?jǐn)?a target='_blank'>共有建筑面積10.65㎡。
2016年4月，王某以石柱國土局將其房屋登記錯(cuò)誤為由申請國家賠償，石柱國土局于2016年5月作出《不予賠償決定書》。王某遂向石柱縣法院提起行政賠償訴訟，請求判令石柱國土局賠償其經(jīng)濟(jì)損失26600元。
裁判
石柱縣人民法院經(jīng)審理后認(rèn)為，王某于2016年提出賠償申請和起訴，明顯超過起訴期限，且未舉示證據(jù)證明其存在中止或中斷的情形，遂裁定駁回起訴。
原告不服一審裁定，提起上訴。重慶四中院經(jīng)審理后認(rèn)為，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第二十一條第（4）項(xiàng)的規(guī)定，賠償請求人單獨(dú)提起行政賠償訴訟，加害行為為具體行政行為的，該行為應(yīng)已被確認(rèn)為違法。王某提起的行政賠償請求所涉及的房屋登記行政行為并未經(jīng)法定程序被確認(rèn)為違法，故王某單獨(dú)提起行政賠償訴訟不符合起訴條件，遂裁定：駁回上訴，維持原裁定。
評析
本案的爭議焦點(diǎn)為，在具體行政行為未經(jīng)法定程序、未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)確認(rèn)違法前，原告單獨(dú)向人民法院提起行政賠償訴訟是否符合起訴條件。
1.行為違法是行政賠償責(zé)任的
歸責(zé)原則和構(gòu)成要件
2012年和2010年修正的《國家賠償法》在總則部分第二條去掉了“違法”字樣，但并不意味著違法
歸責(zé)原則被《國家賠償法》所擯棄，相反，違法
歸責(zé)原則仍是國家賠償?shù)闹饕?a target='_blank'>歸責(zé)原則，特別是在行政賠償訴訟中，違法歸責(zé)原則的規(guī)定更為具體和明確。根據(jù)《國家賠償法》第三條、第四條之規(guī)定可以看出，在行政賠償訴訟中，違法歸責(zé)原則為行政機(jī)關(guān)承擔(dān)行政賠償責(zé)任的基本準(zhǔn)則，這也是行政賠償責(zé)任的基本構(gòu)成要件，即只有存在違法行為，國家才承擔(dān)國家賠償責(zé)任。
國家賠償?shù)臉?gòu)成要件是國家承擔(dān)賠償責(zé)任所要具備的條件，是國家賠償歸責(zé)原則的具體化。根據(jù)《國家賠償法》的相關(guān)規(guī)定及理論，違法的執(zhí)行職務(wù)行為是國家賠償責(zé)任的構(gòu)成要件之一，即只有在執(zhí)行職務(wù)行為系違法行為的情況下才會(huì)引起國家賠償責(zé)任。行政賠償作為國家賠償中的一種，根據(jù)國家賠償責(zé)任的歸責(zé)原則及《國家賠償法》第三條、第四條的規(guī)定，若需承擔(dān)行政賠償責(zé)任，行政機(jī)關(guān)的行政行為必須是違法的，否則將缺乏責(zé)任構(gòu)成要件，而不承擔(dān)行政賠償責(zé)任。
2.行政賠償訴訟不具有確認(rèn)行為違法的構(gòu)造
行政賠償訴訟的構(gòu)造是在行政行為違法的基礎(chǔ)上審查行政相對人是否應(yīng)該獲得賠償，其具體圍繞著是否應(yīng)該賠、怎么賠、賠多少的問題，其判決結(jié)果要么是駁回訴訟請求，要么是判決某一機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任。人民法院無權(quán)在行政賠償訴訟中直接確認(rèn)一個(gè)行政行為違法并作出賠償判決，其審理必須依據(jù)一個(gè)有權(quán)機(jī)關(guān)確認(rèn)違法的法律結(jié)果為前提，即行政賠償訴訟是在堅(jiān)持違法歸責(zé)原則的基礎(chǔ)上圍繞著行政相對人是否應(yīng)當(dāng)獲得賠償而展開。
此外，在行政訴訟和行政賠償訴訟中，法律設(shè)置了不同的訴訟制度，比如《行政訴訟法》設(shè)置了起訴期限制度，而《國家賠償法》設(shè)置了訴訟時(shí)效制度。在行政訴訟中，對超過起訴期限的行政行為，人民法院已經(jīng)喪失了對該行為合法性的審查權(quán)，若允許對超過起訴期限但未超過訴訟時(shí)效的的行政行為單獨(dú)提起行政賠償訴訟，人民法院若予以受理并審理，則必然涉及到行政行為的合法性問題，這就破壞了行政訴訟的起訴期限制度，也超越了司法權(quán)的邊界。
3.行政賠償訴訟不具有確認(rèn)行為違法的功能
具體行政行為具有公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力，其一經(jīng)作出即被視為合法有效，在未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)撤銷或者改變之前，任何機(jī)關(guān)和個(gè)人都必須服從。
根據(jù)現(xiàn)行的法律規(guī)定，有權(quán)認(rèn)定具體行政行為違法的機(jī)關(guān)為行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。具體行政行為的作出機(jī)關(guān)、上級機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)均可以認(rèn)定行政行為違法，通過行政復(fù)議程序及行政申訴程序予以體現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)確認(rèn)行為違法是基于行政權(quán)的特性，而司法機(jī)關(guān)認(rèn)定行政行為違法只能依據(jù)行政訴訟的監(jiān)督功能，而非行政賠償訴訟。行政賠償訴訟不具有確認(rèn)具體行政行為違法的功能，司法權(quán)在行政賠償訴訟中也不具有確認(rèn)具體行政行為違法的權(quán)能，這是基于司法權(quán)具有消極的特性以及司法權(quán)要尊重行政權(quán)的考慮。
綜上，王某對石柱國土局房屋登記這一具體行政行為單獨(dú)提起行政賠償訴訟，在該行為未被有權(quán)機(jī)關(guān)確認(rèn)違法前，其提起的訴訟不符合起訴條件，應(yīng)予駁回起訴。
