財(cái)政部發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“113號(hào)文”）第十條規(guī)定：“政府或其指定的有關(guān)職能部門(mén)或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購(gòu)、監(jiān)管和移交等工作?！憋@然，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)是PPP項(xiàng)目中代表政府方的主體，是公權(quán)力的代表。不同于宏觀引領(lǐng)和規(guī)范PPP操作的政府和社會(huì)資本合作（PPP）中心，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)就像人大代表為民代言并履行職責(zé)一樣，代表并維護(hù)著政府方的利益，同時(shí)履行相應(yīng)職責(zé)。因此，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)是政府方的“代言人”，是不容忽視的PPP項(xiàng)目的主體之一。
“代言人”的導(dǎo)師——PPP中心
1.借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，在財(cái)政部設(shè)立PPP中心
第二十一屆APEC 財(cái)長(zhǎng)會(huì)聯(lián)合聲明指出“PPP 中心是提高PPP項(xiàng)目政府實(shí)施能力的有用工具”，并表示“歡迎在中國(guó)財(cái)政部?jī)?nèi)成立PPP 中心，作為示范中心促進(jìn)PPP 項(xiàng)目開(kāi)發(fā)和政府機(jī)構(gòu)建設(shè)”[1]。2014年12月，政府和社會(huì)資本合作中心即PPP中心正式獲批，主要承擔(dān)PPP工作的政策研究、咨詢培訓(xùn)、信息統(tǒng)計(jì)和國(guó)際交流等職責(zé)。PPP中心的成立，將為進(jìn)一步推進(jìn)PPP工作提供必要的技術(shù)支撐和組織保障，更好的促進(jìn)PPP規(guī)范健康發(fā)展。
研究國(guó)外的PPP中心，在國(guó)家層面設(shè)置PPP中心主要有兩種方式:設(shè)立于財(cái)政部和獨(dú)立于財(cái)政部。國(guó)外成功運(yùn)行的PPP 中心大多屬于前者，因?yàn)檫@樣有利于將PPP與其他財(cái)政支出、政府債務(wù)等統(tǒng)籌管理。[2] 例如，英國(guó)的PFI活動(dòng)是由伙伴關(guān)系組織（Partnership UK）主導(dǎo)，其中私人占51%股份，財(cái)政部和蘇格蘭主管部門(mén)分別占44%和5%；澳大利亞最初是各州自行開(kāi)展，2008年后，由國(guó)家設(shè)立澳基礎(chǔ)設(shè)施專門(mén)機(jī)構(gòu)（Infrastructure Australia，簡(jiǎn)稱IAU）。
2.無(wú)論國(guó)家地方，PPP中心職能都是指導(dǎo)協(xié)調(diào)
如果把項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)比作“人大代表”，那PPP中心就好比是“全國(guó)人民代表大會(huì)”，行使制定PPP相關(guān)政策、監(jiān)督PPP項(xiàng)目開(kāi)展的職權(quán)，協(xié)調(diào)各機(jī)構(gòu)工作，宏觀指導(dǎo)PPP。
有了“全國(guó)人民代表大會(huì)”，自然也會(huì)出現(xiàn)“地方各級(jí)人民代表大會(huì)”，也就是地方PPP中心。地方層面是否設(shè)立PPP 中心，很大程度取決于本國(guó)政府的經(jīng)濟(jì)規(guī)模與結(jié)構(gòu)以及投資決策權(quán)的下放程度。[2]據(jù)報(bào)道，湖北省荊門(mén)市在2015年6月份率先成立了全省首家PPP中心，借該“有形之手”推進(jìn)PPP應(yīng)用；而?？谑幸苍?1月中旬成立了PPP管理中心，承擔(dān)PPP項(xiàng)目管理、分析評(píng)價(jià)、部門(mén)預(yù)算項(xiàng)目評(píng)審、部門(mén)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)等職責(zé)。由此可見(jiàn)，地方PPP中心職能類似國(guó)家PPP中心，也是統(tǒng)籌指導(dǎo)PPP項(xiàng)目，這區(qū)別于“代言人”具體實(shí)施項(xiàng)目的職能。因此，PPP中心一般不擔(dān)任PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)。
“代言人”的遴選——指定政府性質(zhì)機(jī)構(gòu)擔(dān)任
1.一個(gè)項(xiàng)目，一個(gè)“代言人”
根據(jù)政策文件和政府規(guī)定，實(shí)施機(jī)構(gòu)確實(shí)是每個(gè)項(xiàng)目成立一個(gè)，一般是根據(jù)項(xiàng)目的類型指定相應(yīng)行業(yè)主管部門(mén)或其授權(quán)機(jī)構(gòu)來(lái)?yè)?dān)任。例如，某公路PPP項(xiàng)目指定交通運(yùn)輸局擔(dān)任項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，某電子產(chǎn)業(yè)園區(qū)PPP項(xiàng)目指定當(dāng)?shù)毓芾砦瘑T會(huì)來(lái)?yè)?dān)任。因此，雖然每個(gè)項(xiàng)目都會(huì)有一個(gè)實(shí)施機(jī)構(gòu)，但通常只是相當(dāng)于將項(xiàng)目分配給不同的部門(mén)。這樣由相關(guān)行業(yè)的部門(mén)或具有管理經(jīng)驗(yàn)的行政部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)項(xiàng)目具體實(shí)施，不但不會(huì)造成機(jī)構(gòu)重迭，反而會(huì)更有利于項(xiàng)目的高效運(yùn)作。
2.錯(cuò)選“代言人”，PPP項(xiàng)目功虧一簣
2015年9月29日，財(cái)政部正式發(fā)布《關(guān)于公布第二批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目的通知》（財(cái)金[2015]109號(hào)）。隨著政府運(yùn)作PPP熱情的高漲，本次申報(bào)項(xiàng)目達(dá)780個(gè)之多，但最后能沖破層層關(guān)卡進(jìn)入榜單的僅有206個(gè)。據(jù)評(píng)審專家反映，有近1/3的項(xiàng)目在第一階段的定性篩選中就被淘汰出局，重要原因就是項(xiàng)目確定的實(shí)施機(jī)構(gòu)主體不符合規(guī)范。“代言人”的選舉沒(méi)有受到重視，被許多項(xiàng)目想當(dāng)然的定了人選。千里之堤，毀于蟻穴， 多少個(gè)PPP巍峨長(zhǎng)堤因此轟然倒塌。
“113號(hào)文“已明確指出”代言人“是政府或其指定的有關(guān)職能部門(mén)或事業(yè)單位。但是由于我國(guó)長(zhǎng)期政企不分，大量基建項(xiàng)目前期工作由國(guó)有企業(yè)承擔(dān)，所以在PPP項(xiàng)目運(yùn)作時(shí)，地方政府仍習(xí)慣性交給了國(guó)有企業(yè)，完全忽視了文件中的規(guī)定。再者，還有不少項(xiàng)目實(shí)施方案中載明由融資平臺(tái)作為政府方代表與中選社會(huì)資本簽訂PPP項(xiàng)目合同。對(duì)此，評(píng)審專家一律以政府主體不合規(guī)對(duì)項(xiàng)目予以了否定。
因此，編制項(xiàng)目實(shí)施方案時(shí)一定要注意，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)該由具有公權(quán)力代表資格的政府機(jī)構(gòu)出任。例如，在第二批示范項(xiàng)目六盤(pán)水市綜合管廊項(xiàng)目中，六盤(pán)水市政府授權(quán)六盤(pán)水市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局擔(dān)任該項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。
“代言人”的職責(zé)——貫穿全階段
“代言人”選舉完之后，就該走馬上任，履行職責(zé)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購(gòu)、監(jiān)管和移交等工作。根據(jù)“113號(hào)文”中的相關(guān)規(guī)定，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在各個(gè)階段的職責(zé)總結(jié)如下。
1.項(xiàng)目準(zhǔn)備階段
在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)首先應(yīng)組織編制項(xiàng)目實(shí)施方案，依次介紹項(xiàng)目概況、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、項(xiàng)目運(yùn)作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)和項(xiàng)目采購(gòu)方式選擇七部分內(nèi)容。
項(xiàng)目實(shí)施方案編制完成后，財(cái)政部門(mén)（政府和社會(huì)資本合作中心）應(yīng)對(duì)其進(jìn)行物有所值和財(cái)政承受能力驗(yàn)證。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)需將通過(guò)驗(yàn)證的項(xiàng)目上報(bào)政府，由政府來(lái)進(jìn)行審核。
2.項(xiàng)目采購(gòu)階段
在項(xiàng)目采購(gòu)階段，首先應(yīng)選擇采購(gòu)方式?！?13號(hào)文”中規(guī)定“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目采購(gòu)需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)采購(gòu)方式”并在項(xiàng)目實(shí)施方案的“采購(gòu)方式選擇”中寫(xiě)明。
確定采購(gòu)方式后，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請(qǐng)社會(huì)資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審，驗(yàn)證項(xiàng)目能否獲得社會(huì)資本響應(yīng)和實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于評(píng)審小組，“113號(hào)文”中寫(xiě)明“由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)代表和評(píng)審專家共5人以上單數(shù)組成，其中評(píng)審專家人數(shù)不得少于評(píng)審小組成員總數(shù)的2/3”，而后又規(guī)定“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)代表不得以評(píng)審專家身份參加項(xiàng)目的評(píng)審”。
資格預(yù)審結(jié)束后，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)需在自公告發(fā)布之日起不少于15個(gè)工作日后將資格預(yù)審的評(píng)審報(bào)告提交財(cái)政部門(mén)（政府和社會(huì)資本合作中心）備案。
評(píng)審響應(yīng)文件之前，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)還應(yīng)組織社會(huì)資本進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)考察或召開(kāi)采購(gòu)前答疑會(huì)，但不得單獨(dú)或分別組織只有一個(gè)社會(huì)資本參加的現(xiàn)場(chǎng)考察和答疑會(huì)。
評(píng)審結(jié)束后，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)成立專門(mén)的采購(gòu)結(jié)果確認(rèn)談判工作組依次與候選社會(huì)資本進(jìn)行項(xiàng)目合同確認(rèn)談判。確認(rèn)談判完成后，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)就應(yīng)與中選社會(huì)資本簽署確認(rèn)談判備忘錄，并將采購(gòu)結(jié)果和根據(jù)采購(gòu)文件、響應(yīng)文件、補(bǔ)遺文件和確認(rèn)談判備忘錄擬定的合同文本進(jìn)行公示，公示期不得少于5個(gè)工作日。
公示期滿無(wú)異議的項(xiàng)目合同，應(yīng)在政府審核同意后，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與中選社會(huì)資本簽署。需要為項(xiàng)目設(shè)立專門(mén)項(xiàng)目公司的，待項(xiàng)目公司成立后，由項(xiàng)目公司與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)重新簽署項(xiàng)目合同，或簽署關(guān)于承繼項(xiàng)目合同的補(bǔ)充合同。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)還應(yīng)在項(xiàng)目合同簽訂之日起2個(gè)工作日內(nèi)，將項(xiàng)目合同在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門(mén)指定的媒體上公告，但合同中涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密的內(nèi)容除外。
3.項(xiàng)目執(zhí)行階段
在項(xiàng)目執(zhí)行階段，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)主要是起到監(jiān)督和管理的作用。首先若社會(huì)資本要設(shè)立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門(mén)（政府和社會(huì)資本合作中心）應(yīng)監(jiān)督社會(huì)資本按照采購(gòu)文件和項(xiàng)目合同約定，按時(shí)足額出資設(shè)立項(xiàng)目公司。在項(xiàng)目融資時(shí)，財(cái)政部門(mén)（政府和社會(huì)資本合作中心）和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)還應(yīng)做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移。對(duì)于項(xiàng)目合同中涉及政府支付義務(wù)，財(cái)政部門(mén)（政府和社會(huì)資本合作中心）和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)建立政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府支付臺(tái)賬，嚴(yán)格控制政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
在這個(gè)階段，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定，監(jiān)督社會(huì)資本或項(xiàng)目公司履行合同義務(wù)，定期監(jiān)測(cè)項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效指標(biāo)，編制季報(bào)和年報(bào)，并報(bào)財(cái)政部門(mén)（政府和社會(huì)資本合作中心）備案。在項(xiàng)目合同執(zhí)行和管理過(guò)程中，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注合同修訂、違約責(zé)任和爭(zhēng)議解決等工作。
項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)還應(yīng)每3-5年對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行中期評(píng)估，重點(diǎn)分析項(xiàng)目運(yùn)行狀況和項(xiàng)目合同的合規(guī)性、適應(yīng)性和合理性；及時(shí)評(píng)估已發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)，制訂應(yīng)對(duì)措施，并報(bào)財(cái)政部門(mén)（政府和社會(huì)資本合作中心）備案。
4.項(xiàng)目移交階段
項(xiàng)目移交時(shí)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)代表政府收回項(xiàng)目合同約定的項(xiàng)目資產(chǎn)。采用有償移交的，項(xiàng)目合同中應(yīng)明確約定補(bǔ)償方案；沒(méi)有約定或約定不明的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)按照“恢復(fù)相同經(jīng)濟(jì)地位”原則擬定補(bǔ)償方案，報(bào)政府審核同意后實(shí)施。
項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)應(yīng)組建項(xiàng)目移交工作組，根據(jù)項(xiàng)目合同約定與社會(huì)資本或項(xiàng)目公司確認(rèn)移交情形和補(bǔ)償方式，制定資產(chǎn)評(píng)估和性能測(cè)試方案。
總結(jié)：PPP中心是領(lǐng)路人，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)是推車人，二者對(duì)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作都起到了推動(dòng)和保障作用。當(dāng)將某項(xiàng)目運(yùn)作方式定為PPP模式時(shí)，我們不應(yīng)以原有經(jīng)驗(yàn)慣性操作，必須抓住新模式的特點(diǎn)，重視每個(gè)細(xì)節(jié)。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的組建本不是難點(diǎn)，若忽視了政策文件規(guī)定而導(dǎo)致項(xiàng)目失敗，實(shí)乃遺憾。保證主體合規(guī)，規(guī)范操作PPP，項(xiàng)目才能正常并順利運(yùn)作。（轉(zhuǎn)自PPP項(xiàng)目爭(zhēng)端解決，原標(biāo)題《PPP項(xiàng)目政府的“代言人”——項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)》，PPP資訊整理）
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