摘要
由于城市化的發(fā)展、宅基地制度本身的設(shè)計和運行缺陷、監(jiān)管的不到位與傳統(tǒng)文化的影響等因素,造成了大量的農(nóng)村宅基地和房屋的閑置,并且已經(jīng)形成相當(dāng)?shù)囊?guī)模和比例。這種大量閑置的宅基地和房屋對我國耕地的有效保護(hù)、糧食安全的實現(xiàn)和農(nóng)村社會的穩(wěn)定都造成了一定的危害。因此,應(yīng)該通過確權(quán)發(fā)證和制定《農(nóng)村宅基地管理法》、全面的公眾參與、宅基地流轉(zhuǎn)、退出等機制和利益的合理分配等提高閑置宅基地的利用效率,充分保障農(nóng)民權(quán)益,實現(xiàn)農(nóng)村社會的穩(wěn)定長久發(fā)展。
隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速,我國每年的城鎮(zhèn)化率至少保持1個百分點的增長,2012年比上年提高1.3個百分點,接近1700萬人口進(jìn)城。每年即使只有1% 的人口涌入城市,也會超過1300萬人之多。而另一方面,根據(jù)國土 部的數(shù)據(jù),1997年~2007年間,我國農(nóng)村人口減少了13%,而村莊用地卻增長了約4%,呈人減地增的逆向發(fā)展趨勢。其中最重要 的原因就 是對于這 些進(jìn)城務(wù) 工、“被城鎮(zhèn)化”了的農(nóng)民來說,他們?nèi)匀徊辉敢夥艞夀r(nóng)村的土地,這其中包括農(nóng)地和宅基地,還有房屋。于是就造成了我國許多農(nóng)村出現(xiàn)了大量的閑置宅基地和閑置房屋。這些閑置的宅基地和房屋不僅無法保障農(nóng)戶自身的權(quán)益,還會對我國耕地保護(hù)制度和糧食安全等造成很大的危害。十八屆三中全會明確提出,要賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利,保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán),改革完善農(nóng)村宅基地制度,選擇若干試點,慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓,探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。因此,如何有效地處理農(nóng)村閑置的宅基地和房屋,是保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)、獲得更多財產(chǎn)性權(quán)利和增加財產(chǎn)性收入的重要問題。
一、閑置宅基地相關(guān)概念的界定
目前無論是法律規(guī)定還是理論研究,對于閑置宅基地和房屋的定義還沒有統(tǒng)一的認(rèn)識,但是在研究過程中,都會提到閑置土地、閑置宅基地、閑置房屋、空心村等相關(guān)概念。這些概念之間的關(guān)系如何,如何準(zhǔn)備界定閑置宅基地和房屋,應(yīng)是值得我們明確的問題之一。
1.閑置土地
國土資源部于1999年頒布、2012年修訂的《閑置土地處理辦法》中,規(guī)定閑置土地是 “指國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的國有建設(shè)用地。已動工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五,終止開發(fā)建設(shè)滿一年的國有建設(shè)用地,也可以認(rèn)定為閑置土地?！彪m然該定義是針對國有土地開發(fā)而言,并不完全適合農(nóng)村土地利用,也不符合農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀,但是 《閑置土地 處理辦法》第31條規(guī)定,集體所有建設(shè)用地閑置的調(diào)查、認(rèn)定和處置,參照本辦法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。而宅基地作為農(nóng)村集體建設(shè)用地的重要組成部分,可以參考這一規(guī)定來認(rèn)定哪些屬于閑置宅基地。
另外有學(xué)者提出, “農(nóng)村閑置土地是指在農(nóng)村由于各種人為原因未得到充分利用甚至荒廢的、具有生產(chǎn)力或生產(chǎn)潛力的土地。農(nóng)村土地閑置包括農(nóng)用地的閑置和非農(nóng)用地的閑置,其中包含多種土地類型?！边€有學(xué)者認(rèn)為: “所謂閑置土地,通俗地講,是指空閑擱置而未得到利用的土地,即拋荒地、撂荒地。衡量農(nóng)用土地閑置與否的條件,一般以主要農(nóng)作物的生長周期為準(zhǔn),假若某塊農(nóng)田已拋荒半年以上,就可稱其為閑置地?！苯Y(jié)合上述法規(guī)和學(xué)者的觀點,我們可以將閑置土地界定為達(dá)到一定年限但沒有被有效利用的土地。
2.閑置宅基地
宅基地作為我國農(nóng)村土地的重要類型,是農(nóng)戶依據(jù)其集體成員身份所享有的用于建筑住宅及其他有關(guān)附屬物的、無使用期限限制的集體土地建設(shè)用地。但是對于閑置宅基地的界定,目前還沒有統(tǒng)一的定義。有人認(rèn)為,農(nóng)村閑置宅基地就是存在于我國農(nóng)村的,其上有建筑物或無建筑物,因各種原因無法發(fā)揮其應(yīng)有效能的宅基地,包括長期無人居住的閑置和宅基地面積超出標(biāo)準(zhǔn)的閑置。還有人認(rèn)為農(nóng)村閑置宅基地是指宅基地及宅基地上的附屬物空置、廢棄和荒廢的現(xiàn)象。具體有兩種情況,一種是占而不用,指的是能夠用于農(nóng)民建房的土地,卻空置不利用或者低效利用,也可以說是宅基地空置、荒廢;另一種是建而不住,指的是宅基地上的附屬物即住房等空置、廢棄或者荒廢。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該區(qū)分狹義的閑置和廣義的閑置。狹義的宅基地閑置指宅基地空置,未做任何用途。廣義的宅基地閑置不僅包括宅基地空置、廢棄,還包括由于宅基地上面建筑物的閑置而造成宅基地的閑置。淳安縣2011年發(fā)布的 《關(guān)于加強農(nóng)村閑置宅基地管理的通知》中規(guī)定:閑置宅基地是指被村民實際占用面積超過縣政府規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)并可獨立使用的宅基地,包括住房、廚房、豬 (牛)欄、廁所、庭院、曬坦、倉庫等所占用的土地。閑置宅基地的主要類型有六種:一是一戶擁有多處宅基地,且面積超過縣政府規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)以外的宅基地;二是經(jīng)批準(zhǔn)后兩年內(nèi)未建成住宅且不再需要使用的宅基地;三是新建房屋后,未拆除舊房的宅基地;四是廢棄的、無主的宅基地;五是空閑或房屋滅失兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地;六是法律法規(guī)規(guī)定的其他情形。
綜合上述觀點,可以看出目前對于閑置宅基地的界定主要有三個方面:一是未被任何形式利用的宅基地,這種是真正意義的閑置宅基地;二是超標(biāo)宅基地,即超出宅基地所在地規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)的 宅基地;三是宅基地上建造的建筑物等設(shè)施的閑置。對于超標(biāo)宅基地來說,即便是超標(biāo),如果能夠被有效利用,也不能認(rèn)定為閑置宅基地,應(yīng)該屬于亂占宅基地的現(xiàn)象;對第三種宅基地上建筑物的閑置和荒廢,應(yīng)該屬于學(xué)者所說的 “閑置房屋”,由于房屋是建造在宅基地上的,那么房屋的閑置必然導(dǎo)致宅基地的閑置。但是,閑置宅基地卻不一定會導(dǎo)致閑置房屋的出現(xiàn),因為有些閑置的宅基地上面是沒有任何建筑物的。因此,應(yīng)該區(qū)分閑置宅基地和閑置房屋。結(jié)合上述關(guān)于閑置土地的界定,閑置宅基地應(yīng)該明確界定為無論宅基上是否有建筑物存在、在一定期限內(nèi)沒有被充分利用的宅基地。將閑置房屋視為閑置宅基地的一種情形,而不單獨給與界定。對于一定期限的界定,由于目前我國各地農(nóng)村實際情況差別比較大,應(yīng)該由各地根據(jù)實際情況和閑置原因等因素來進(jìn)行確定。但是由于每年有1000多萬農(nóng)民進(jìn)城,為了有效保護(hù)農(nóng)民利益,防止因為期限過短而損害這些人的利益,應(yīng)該以兩年為期限,超過兩年而沒有被利用的則可以認(rèn)定為閑置宅基地。
3.“空心村”
雖然對于 “空心村”的研究從上個世紀(jì)末就開始了,但是關(guān)于 “空心村”定義目前還沒有統(tǒng)一的認(rèn)識。有學(xué)者認(rèn)為: “空心村就是村莊面積盲目擴(kuò)大,新住宅多向村外發(fā)展,村莊內(nèi)部出現(xiàn)了大面積的空閑宅基地的一種特殊結(jié)構(gòu)布局的村莊。”有人定義為:“空心村是在農(nóng)村現(xiàn)代化的過程中,由于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變造成村莊內(nèi)部建設(shè)用地閑置的一種聚落 空間形態(tài) 的異化現(xiàn) 象。”有人認(rèn)為:“空心村是在城市化滯后于非農(nóng)化的條件下由迅速發(fā)展的村莊建設(shè)與落后的規(guī)劃管理體制的矛盾所引起的村莊外圍粗放發(fā)展而內(nèi)部衰敗的空間形態(tài)的分異現(xiàn)象?！庇腥苏J(rèn)為,所謂的 “空心村”,“即新建住宅大部分都集中在村莊外圍,而村莊內(nèi)卻存在大量的空閑宅基地和閑置土地,形成了內(nèi)空外延的用地狀況?！辈还軓哪膫€方面來界定,基本上都可以看出對 “空心村”的定義都離不開閑置宅基地,都是由于宅基地閑置出現(xiàn)村莊的空心化,導(dǎo)致了 “外面像個村,進(jìn)村不是村,老屋沒人住,荒地雜草生” 的 “空心村” 的出現(xiàn)。因此,可以認(rèn)為“空心村”是宅基地閑置的必然結(jié)果。但是也有學(xué)者指出,不是只要宅基地閑置就會出現(xiàn) “空心村”,應(yīng)該有一個基本的判斷標(biāo)準(zhǔn)和程度問題,即閑置宅基地達(dá)到什么比例才能認(rèn)定為 “空心村”。有的學(xué)者根據(jù)調(diào)研情況認(rèn)為應(yīng)該以30%作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。
通過以上概念的梳理可以看出,農(nóng)村閑置宅基地屬于農(nóng)村閑置土地的一種類型,主要包括未被予以任何利用的空置宅基地和宅基地上建筑物的閑置,即閑置房屋。當(dāng)這些閑置的宅基地在整個村子中達(dá)到一定比例以后,就會形成 “空心村”。
二、閑置宅基地的現(xiàn)狀及其成因
1.閑置宅基地的現(xiàn)狀
目前關(guān)于全國閑置宅基地的統(tǒng)計并沒有官方數(shù)據(jù),基本上都是學(xué)者在自己調(diào)研的基礎(chǔ)上形成的地方性判斷。主要可以從兩個方面予以考慮:一是閑置宅基地的規(guī)模,二是閑置宅基地的分布規(guī)律。
就閑置宅基地的規(guī)模來講,各地的閑置比例都不一樣。比如李劍閣等通過全國2749個村莊調(diào)查發(fā)現(xiàn),閑置宅基地的比例為10.4%。張正河等專家得出我國農(nóng)村宅基地閑置比例約為10%至15%的結(jié)論。其他學(xué)者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)許多村莊閑置和荒廢的宅基地占村莊宅基地總量的20%左右。中國土地勘測規(guī)劃院地政研究中心2004年對四川省雙流縣中和鎮(zhèn)新民、朝陽、化龍三個村的調(diào)查發(fā)現(xiàn)閑置宅基地占宅基地總面積的14%。苗清認(rèn)為閑置和荒廢的宅基地占村宅基地總量的20%。吳春岐認(rèn)為: “我國2億宅基地中處于閑置狀態(tài)的有12%~15%?！本凸P者在甘肅省古浪縣調(diào)查的情況來看,閑置宅基地的比例大概在10% 左右。綜合上述數(shù)據(jù),可以看出目前我國農(nóng)村閑置宅基地的比例約為15%左右。
從閑置宅基地的分布規(guī)律上來說,有學(xué)者認(rèn)為偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱,農(nóng)戶外出務(wù)工較普遍,宅基地閑置現(xiàn)象比較嚴(yán)重。但在城郊農(nóng)村,有學(xué)者認(rèn)為由于城郊地區(qū)土地較稀缺,因此不會出現(xiàn)大量宅基地閑置。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,大量農(nóng)民涌入城市,但是由于這些人無法承受城市的高房價,必然會尋求生活成本更低、離城市又比較近的地方,由此導(dǎo)致城郊土地價值的提升。因此,從閑置宅基地的分布上來看,目前城郊宅基地閑置的較少,而越遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村地區(qū)閑置的越多。
2.宅基地閑置的原因
關(guān)于宅基地閑置的原因,不同學(xué)者根據(jù)不同的調(diào)查和方法、視角,給出了不同的解釋。綜合各種觀點,認(rèn)為目前宅基地閑置的原因主要有以下幾點。
(1)傳統(tǒng)文化的因素。傳統(tǒng)文化的影響因素主要是三個方面。一是傳統(tǒng)的 “祖宅”觀念的影響。如果一塊宅基地是一個家族世世代代居住的地方,這一塊宅基地就不僅僅是居家過日子的地方了,而是承載著這個家族歷史、傳統(tǒng)和記憶的神圣之地。因此,即便是后來由于各種原因家族人數(shù)減少,很多后代進(jìn)城務(wù)工甚至定居,祖宅無人居住,他們也不愿意將這塊祖宅隨意出賣或者由村集體收回,會覺得那樣有辱祖先,寧可讓其荒廢,這樣可以有個根在,有個聯(lián)系在,可以隨時回去看看。一旦賣掉或者退還給集體,將會在心里覺得無根無 家,畢竟,土地對于中國的農(nóng)民來講就意味著一切,乃至生命!二是傳統(tǒng)的分家方式的影響。 “一戶家庭原來占有一處宅基地,在土地集體所有制的條件下,如果有家庭成員結(jié)婚成家,按照現(xiàn)有的法律規(guī)定可以再申請一處新宅基地。這事實上形成了一家占有兩套或更多的宅基地。老人過世后,從個體經(jīng)濟(jì)利益的考慮,多占一套是一套,即使無人居住閑置,一般并不把舊宅基按規(guī)定返還給集體,這種現(xiàn)象在農(nóng)村到處可見?！比莻鹘y(tǒng)迷信的思想。認(rèn)為部分宅基地選址不好,不符合 “風(fēng)水”的要求,或者將建在宅基地上的房屋認(rèn)為是 “兇宅”,會影響家人的健康前途等問題,從而予以廢棄閑置。
(2)人口變化的因素。人口變化的影響因素也有兩個方面:一是從上個世紀(jì)八十年代開始的計劃生育政策,導(dǎo)致農(nóng)村人口出生率降低,對宅基地的需求必然減少,導(dǎo)致原有宅基地的閑置。而且有些是獨女戶,一旦父母去世,女兒出嫁,原有的宅基地也會被閑置。二是流動人口的影響。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,大量農(nóng)民進(jìn)程務(wù)工甚至定居,導(dǎo)致大量農(nóng)村宅基地閑置。由于戶籍制度的限制,這些人無法享受城市高速發(fā)展所帶來的的諸如醫(yī)療、教育、住房、社會保障等福利,一旦無法 在城市生活,他們就可以回到農(nóng)村,繼續(xù)居住。所以他們將宅基地作為自己生活和生存的最后保障,寧可讓宅基地閑置,也不進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或者退回集體。另外,有的學(xué)者調(diào)查發(fā)現(xiàn),由于人口的流動,有些地方出現(xiàn)了宅基地的 “季節(jié)性閑置”,主要是由于農(nóng)村勞動力的短期流動所造成的。
(3)法律制度的因素。根據(jù)我國 《物權(quán)法》、《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定,宅基地主體只能是屬于本集體經(jīng)濟(jì)組織的村民,且只能以“戶”為單位申請,實行嚴(yán)格的 “一戶一宅”原則,是一種身份和福利的象征。只要是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員,就可以申請,而且是無償使用,不需要支付任何對價,并且沒有期限限制。最主要的是宅基地轉(zhuǎn)讓受到嚴(yán)格的限制。1根據(jù) 《土地管理 法》 第62條的規(guī)定,農(nóng)村村民出賣、出租住房再申請的不予批準(zhǔn);2國務(wù)院 《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》和國土資源部 《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見中》也規(guī)定:嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地,嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證;3 《物權(quán)法》第184條第2項和《擔(dān)保法》第37條第2款規(guī)定,宅基地使用權(quán)不得抵押;4宅基地的轉(zhuǎn)讓只限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部、宅基地不得單獨轉(zhuǎn)讓等。雖然十八屆三中全會的 《決定》中提到了要賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利,保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán),改革完善農(nóng)村宅基地制度,選擇若干試點,慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。有些地方也已經(jīng)開始試行宅基地的抵押等措施,但是從法律規(guī)定來看,這些都沒有明確得到法律的承認(rèn),對農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)還有很大的制約,也造成大量宅基地被閑置。
(4)利益驅(qū)動的因素。利益驅(qū)動因素也是基于兩個方面。一是種地收入與打工收入的強烈反差,使得很多農(nóng)民不愿意再去面朝黃土背朝天的耕種土地。相比每天在土地里辛勤勞動所獲得收入,在城里打工幾個月所獲得收入可能比在地里種田獲得的收入要高好幾倍。 “按平均統(tǒng)計計算,一個適齡的勞動力每個月所獲得工資平均在2500元左右,一家人兩個適齡勞動力每年就可以達(dá)到60000元的收入?！币虼撕芏噢r(nóng)民選擇進(jìn)城打工,導(dǎo)致宅基地被閑置。二是在目前新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化的浪潮下,很多宅基地和房屋有潛在的利潤空間和價值,尤其是宅基地所處位置比較好的地方,一旦這些宅基地被征收,將會獲得一筆巨大的收益,又有誰愿意將這份利益拱手相讓呢!所以即使進(jìn)城打工,也會留著宅基地,等待被征收變現(xiàn)的那一天。
(5)規(guī)劃管理的因素。從村莊規(guī)劃的角度看,雖然從改革開放初期我們就提出了村莊規(guī)劃的概念和一些具體要求,但是這些要求在面對幾百萬的自然村時顯得無能為力,大量的自然村并沒有依據(jù)規(guī)劃來進(jìn)行建設(shè)。很多的自然村依然是以當(dāng)?shù)氐孛?、水源、氣候等為基礎(chǔ)自然形成和發(fā)展起來的,并沒有統(tǒng)一的規(guī)劃,所以顯得比較凌亂。隨著社會發(fā)展,很多農(nóng)民在積攢了一定的財富之后便開始新建房屋,由于沒有合理的規(guī)劃,可以隨便在村內(nèi)選址,但原有宅基地并不退回。另一方面,即使在今天新農(nóng)村建設(shè)過程中, “一些地方長期不搞村鎮(zhèn)規(guī)劃,或在規(guī)劃中不講科學(xué),只注重新房要整齊劃一,而忽視了對舊宅基地的改造利用,造成農(nóng)民建房的盲目性和隨意性?！闭怯捎跊]有規(guī)劃或者規(guī)劃不合理,造成了大量的閑置宅基地。
從村莊管理的角度看,造成宅基地閑置的原因主要是管理措施不到位和力度不夠。由于法律規(guī)定宅基地是無償、無期限的享有,有的地方在新農(nóng)村建設(shè)過程中給予農(nóng)民建房補貼,部分農(nóng)戶利用關(guān)系或者權(quán)力多占宅基地,從而獲得政府的建房補貼。但在獲得建房補貼后卻不建房,將宅基地閑置;或者是隨便修建幾間住房,應(yīng)付政府檢查,等檢查完便將房屋閑置。另一方面,即便是村里有了閑置宅基地,雖然我國法律規(guī)定了宅基地的回收,但是這些規(guī)定并沒有很好地被執(zhí)行,甚至成為一紙空文。其主要原因是人情的考慮,在農(nóng)村這樣一個熟人社會,村民之間還是非常重視人情,如果強行將不建房的宅基地或者房屋沒收,村委會以后會很難開展工作,而農(nóng)戶即便是自己不住或者不知道被沒收,他的親戚朋友也會阻止村委會的這種行為。因此,自然就出現(xiàn)閑置宅基地?zé)o人問津的局面,造成土地浪費。
三、農(nóng)村閑置宅基地的治理措施
1.閑置宅基地治理模式比較研究
針對大量農(nóng)村閑置宅基地及其帶來的危害后果,應(yīng)該加大對閑置宅基地的治理。目前,全國對宅基地的治理模式主要有上海、浙江的宅基地置換模式、天津的宅基地?fù)Q房模式,以及成都的聯(lián)合建房模式和重慶的 “雙置換”模式。楊建軍、阮麗芬對上海、天津和重慶的宅基地置換模式進(jìn)行了詳細(xì)對比和分析。
(1)上海。上海的基本做法是先確定宅基地置換的對象 (以行政村為單位),然后編制置換方案(包括土地整理復(fù)墾方案、集中建房基地土地利用方案、節(jié)余土地開發(fā)方案、宅基地置換資金平衡方案等),方案報批后與農(nóng)民簽訂置換協(xié)議,并大規(guī)模、一次到位地完成安置基地的建設(shè)。置換村民集中搬遷至安置基地,在新的安置基地上集中建設(shè)多層、聯(lián)排及疊加住宅,由于安置房的容積率較高,因此節(jié)余的土地能占到被置換基地面積的一半以上。農(nóng)民入住后拆除原宅基地上的房屋并復(fù)墾,最后通過節(jié)余土地的出讓得到資金平衡。宅基地置換后農(nóng)民獲得了城鎮(zhèn)戶口和城鎮(zhèn)社會保險,但同時失去了原有的承包經(jīng)營用地,因而必須自謀職業(yè)。一個行政村置換完畢后再開始第二個行政村的置換,如此循環(huán)。
(2)成都。成都 “聯(lián)建”的實施程序是:首先由農(nóng)戶向其所在的集體經(jīng)濟(jì)組織提出聯(lián)合建房申請,集體經(jīng)濟(jì)組織同意申請后,將農(nóng)戶合法取得的宅基地扣除自住用地后,剩余部分交由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行流轉(zhuǎn),使宅基地中扣除自住用地后剩余的部分成為集體建設(shè)用地,這部分土地的權(quán)利性質(zhì)由宅基地使用權(quán)變?yōu)榧w建設(shè)用地使用權(quán);然后,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與聯(lián)建方簽訂集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同,實現(xiàn)集體建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)利主體的變更。
(3)天津。天津提出的 “以宅基地?fù)Q房”,就是在國家政策框架之內(nèi),堅持農(nóng)民承包責(zé)任制不變、耕地總量不減少、充分尊重農(nóng)民意愿,高水平規(guī)劃、設(shè)計和建設(shè)一批有特色、適于產(chǎn)業(yè)聚集和生態(tài)宜居的新型小城鎮(zhèn)。農(nóng)民用自己的宅基地,按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)無償?shù)負(fù)Q取小城鎮(zhèn)中一套住宅,遷入小城鎮(zhèn)居住。對農(nóng)民原有的宅基地統(tǒng) 一組織復(fù)耕,實現(xiàn)耕地占補平衡。在規(guī)劃建設(shè)的新型小城鎮(zhèn),除了規(guī)劃農(nóng)民還遷住宅小區(qū)外,還要規(guī)劃出一塊可供市場開發(fā)出讓的土地,通過土地出讓獲得的收入,平衡小城鎮(zhèn)的建設(shè)資金。
(4)重慶。重慶的 “雙交換”主要是用城市的社會保障換農(nóng)村的承包地、用城市的住房換農(nóng)村的宅基地,凡是擁有穩(wěn)定的非農(nóng)收入來源,并自愿退出宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的村民,可以申報為城鎮(zhèn)居民戶口,并在子女入學(xué)、養(yǎng)老保險等方面與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇,同時獲得宅基地和承包地方面的一次性補償,宅基地指標(biāo)納入?yún)^(qū)集體建設(shè)用地儲備庫,退出的承包地由各鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)中心統(tǒng)一登記造冊,由各村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站統(tǒng)一管理和經(jīng)營。
以上梳理的幾種治理模式對于有效節(jié)約農(nóng)村土地,促進(jìn)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展有重要的意義。但是也存在著很多問題,正如學(xué)者所言:農(nóng)民自愿、法律制度的健全和完善以及社會保障制度的跟進(jìn)都應(yīng)該被考慮。但是由于目前都處于試點,沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定予以規(guī)范,社會保障制度也不健全,因此出現(xiàn)了很多現(xiàn)實的困難。因此,應(yīng)該綜合考慮各種閑置宅基地形成的原因,提出有針對性的治理措施。
2.閑置宅基地治理的建議措施
(1)公眾參與:讓農(nóng)民成為治理主體。公眾參與的思想源自美國,是指在社會分層、公眾需求多樣化、多元利益集團(tuán)介入的情況下采取的一種協(xié)調(diào)對策,以保證規(guī)劃行為更科學(xué)與民主,使規(guī)劃決策更能符合實際情況和切實體現(xiàn)公眾的利益需求,并確保規(guī)劃工作的順利實施。國內(nèi)很多學(xué)者都對公眾參與閑置宅基地治理進(jìn)行了研究,提出了很多意見和建議。如前所述,農(nóng)村宅基地閑置的一個原因就是沒有規(guī)劃,管理不到位,因此,應(yīng)該引入公眾參與理念,讓農(nóng)民自己參與到村莊最主要活動過程中,讓農(nóng)民自己成為自己利益的最佳判斷者,不再有政府主導(dǎo),真正體現(xiàn)村民自治,了解他們對閑置宅基地的態(tài)度和處理辦法。農(nóng)民自己參與閑置宅基地的處理,應(yīng)該包括參與者的選擇、準(zhǔn)備工作、公眾意愿的收集和處理、提出初步方案、方案的審查和完善、最優(yōu)方案的提出、成果展示和修改以及方案的公示與實施等步驟。
(2)完善法律:制定專門的 《農(nóng)村宅基地管理法》。雖然目前我國已經(jīng)有 《物權(quán)法》、 《土地管理法》等法律和國務(wù)院 《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》、國土資源部 《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見中》等規(guī)定,但是這些法律法規(guī)中對于宅基地的規(guī)定都比較零散和原則,執(zhí)行力較差。另一方面,面對承載著8億多農(nóng)民的2億畝宅基地,卻沒有專門的法律來進(jìn)行規(guī)范,很難想象農(nóng)民的權(quán)利如何保護(hù)。因此,應(yīng)該制定專門的 《農(nóng)村宅基地管理法》,詳細(xì)規(guī)定宅基地的基本范圍、取得條件和程序等,同時應(yīng)該規(guī)定閑置宅基地的基本界定和類型,也要規(guī)定閑置宅基地的法律后果,做到權(quán)利—義務(wù)—責(zé)任相一致。
(3)明晰產(chǎn)權(quán): 建立宅基 地統(tǒng)一登 記制度?！爸袊?0年農(nóng)村發(fā)展的實踐證明,什么時候土地產(chǎn)權(quán)明晰,農(nóng)村就發(fā)展;土地產(chǎn)權(quán)不明晰,農(nóng)村發(fā)展就受阻?！泵魑耐恋禺a(chǎn)權(quán)一方面可以明確權(quán)利主體,做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一,另一方面也可以減少糾紛,降低因產(chǎn)權(quán)爭議導(dǎo)致的各種成本。因此,應(yīng)該加快完成農(nóng)村宅基地的確權(quán)和發(fā)證工作,建立宅基地的統(tǒng)一登記制度,可以更好地落實物權(quán)法規(guī)定,摸清現(xiàn)有宅基地的基本情況,了解閑置宅基地的比例,也是后續(xù)治理閑置宅基地的基礎(chǔ)和前提。
(4)利益平衡:建立健全宅基地流轉(zhuǎn)和利益分配制度。十八屆三中全會提出要賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利,保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán),改革完善農(nóng)村宅基地制度,選擇若干試點,慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓,探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。但是,如何推進(jìn)宅基地的有效流轉(zhuǎn),從而增加農(nóng)民的收入利益,讓農(nóng)民成為體面的職業(yè),對于這些都沒有相應(yīng)的制度性規(guī)定和做法。雖然目前各地都在探索宅基地的流轉(zhuǎn),包括前面提到的各種置換模式,以及安徽省在2013年12月公布的 《安徽省人民政府關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點工作的指導(dǎo)意見》。意見指出,將建立多元統(tǒng)一的農(nóng)村土地市場,允許集體建設(shè)用地通過出讓、租賃、作價出資、轉(zhuǎn)讓、出租等方式依法進(jìn)行流轉(zhuǎn),用于工業(yè)、商業(yè)、旅游和農(nóng)民住宅小區(qū)建設(shè)等;將堅持自愿、有償原則,探索建立符合農(nóng)民合理需求的宅基地退出補償激勵機制。同時,建立農(nóng)民通過流轉(zhuǎn)方式使用其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地的制度。這些制度和模式的探索都將有利于農(nóng)村閑置宅基地的有效治理,應(yīng)該繼續(xù)推進(jìn)并確保能夠真正落到實處,使農(nóng)民能夠從宅基地流轉(zhuǎn)中獲得更大的利益。同時也應(yīng)該建立合理的宅基地流轉(zhuǎn)收益分配機制,防止農(nóng)民因為宅基地流轉(zhuǎn)而失地又失錢,損害農(nóng)民利益。
(5) 方式創(chuàng)新:使 “閑” 的宅基地 “活” 起來。各地可以根據(jù)實際情況摸底調(diào)查,針對不同的宅基地閑置情形,采取靈活多樣的方式,以農(nóng)民開心、農(nóng)村富裕、農(nóng)村穩(wěn)定為出發(fā)點,有效利用閑置宅基地,使 “閑”的宅基地 “活”起來。比如可以對于閑置宅基地進(jìn)行整理,開辟公共文化服務(wù)場所,“大力興辦農(nóng)村公共文化事業(yè),建立老年活動中心、養(yǎng)老中心、村圖書室等,為農(nóng)民提升農(nóng)村精神文化水平提供配套設(shè)施,從而活躍農(nóng)村群眾文化生活。”也可以用于發(fā)展 “休閑農(nóng)業(yè)”,“休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展以其政策框架合理性、產(chǎn)業(yè)前景合理性、資源合理性以及價值合理性等方面的合理意蘊,能夠亦應(yīng)該成為破解閑置宅基地開發(fā)困境的一種路徑依賴?！?/p>
2013年,中央農(nóng)村工作會議已經(jīng)提出,農(nóng)村是我國傳統(tǒng)文明的發(fā)源地,鄉(xiāng)土文化的根不能斷,農(nóng)村不能成為荒蕪的農(nóng)村、留守的農(nóng)村、記憶中的故園。要重視農(nóng)村 “三留守”問題,搞好農(nóng)村民生保障和改善工作,健全農(nóng)村留守兒童、留守婦女、留守老年人關(guān)愛服務(wù)體系,堅持不懈推進(jìn)扶貧開發(fā),實行精準(zhǔn)扶貧。要重視空心村問題,推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治,繼續(xù)推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè),為農(nóng)民建設(shè)幸福家園和美麗鄉(xiāng)村。而目前農(nóng)村宅基地閑置的比例和規(guī)模已經(jīng)非常嚴(yán)重,造成了大量 “空心村”的出現(xiàn)和土地資源的浪費,也會危及到我國糧食安全和農(nóng)村社會的穩(wěn)定。因此,應(yīng)該重視對閑置宅基地問題的研究,應(yīng)該抓緊制定 《農(nóng)村宅基地管理法》,在依法確權(quán)登記的前提下,積極推進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)和退出等制度的建立,充分尊重農(nóng)民意愿,全面保障農(nóng)民利益,維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定和長久發(fā)展。
作者單位：四川大學(xué)法學(xué)院西北民族大學(xué)法學(xué)院
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