較之先前的王、皇、公、侯等稱號(hào)，“皇帝”的出現(xiàn)不僅是稱謂的變化。王權(quán)政治的產(chǎn)生早于商周時(shí)代，但從開始起，“王”并非是至尊稱號(hào)，僅是表示統(tǒng)治者 身份的諸多稱號(hào)之一，與皇、帝、公、侯、君等稱號(hào)意義相同，許多方國(guó)的首領(lǐng)也可以稱王。西周時(shí)，由于分封制、宗法制的實(shí)行，王權(quán)政治確實(shí)有所加強(qiáng)，但在貴 族政治的大背景下，周王權(quán)勢(shì)終究有限。東周以降，周王室衰微，征伐、號(hào)令之權(quán)漸轉(zhuǎn)移于那些強(qiáng)大的諸侯國(guó)君手中。統(tǒng)治一方的諸侯國(guó)君，或稱公，或稱侯，或稱 王，并無(wú)特別差異；戰(zhàn)國(guó)后期，齊、秦一度并稱為帝，不旋踵而去帝號(hào)、復(fù)王號(hào)，權(quán)勢(shì)只能行于統(tǒng)治區(qū)域內(nèi)。
秦始皇時(shí)，群臣上尊號(hào)時(shí)所說(shuō)，很能概括始皇功業(yè)：五 帝時(shí)統(tǒng)治方圓千里之地，諸侯對(duì)天子未必定期朝見，五帝對(duì)此無(wú)可奈何，“今陛下興義兵，誅殘賊，平定天下，海內(nèi)為郡縣，法令由一統(tǒng)，自上古以來(lái)未嘗有，五帝 所不及。”（《史記·秦始皇本紀(jì)》）秦王
嬴政自認(rèn)為德高三皇、功過(guò)五帝，故采三皇五帝之名而成“皇帝”。自此，皇帝名號(hào)幾乎被歷代君主承用二千余年。
為了突出皇帝的至高無(wú)上與神圣性，一系列尊君卑臣之制陸續(xù)建立起來(lái)。“朕”原為第一人稱“我”之代詞，自秦始皇起始成為皇帝專用自稱。皇帝車馬衣服器械 百物稱“乘輿”，所在之處稱“行在所”，所居之地稱為“禁中”或“省中”，所到之處稱為“幸”，所用之印稱為“璽”，死則稱“崩”；臣民稱皇帝為“陛 下”，臣民上書自稱“昧死言”。皇帝命令也有若干專門名稱，如“制書”、“策書”、“詔書”等。秦漢時(shí)，政府官文書中產(chǎn)生了抬頭制度：凡遇到“皇帝”、 “詔”、“制曰可”等字樣，要頂格書寫。避皇帝名諱雖已出現(xiàn)，但此時(shí)尚未形成嚴(yán)格制度。與這些繁瑣制度相應(yīng)的，是一整套繁文縟禮的形成。始皇時(shí)，采納六國(guó) 禮儀，制定尊君抑臣的禮儀。高祖
劉邦初即位，群臣多出身亡命無(wú)賴之徒，不懂禮節(jié)，每每飲酒于殿堂之上，或爭(zhēng)吵呼叫，或拔劍擊柱。為改變此局面，劉邦命叔孫 通“制禮儀，以正君臣之位”。叔孫通以古禮及秦禮為據(jù)，制作新禮。初行新禮時(shí)，百官無(wú)敢歡嘩失禮者，劉邦由衷感到“吾乃今日知為天子之貴也”（《漢書·禮 樂志》）。
——秦漢時(shí)代的政治制度皇帝還自稱“受命于天”，藉此神化皇權(quán)。秦始皇據(jù)陰陽(yáng)五行之學(xué)，改定正朔、服色、度數(shù)：以十月為每 年開始之月，衣服、旗幟等以黑色為尚，數(shù)字以六為紀(jì)（如以六尺為一步、符與法冠皆六寸等）。將黃河更名為“德水”，將“剛毅戾深，事皆決于法，刻削毋仁恩 和義”的政治方針，也說(shuō)成是“合五德之?dāng)?shù)”（《史記·秦始皇本紀(jì)》）。
皇帝制度下，皇權(quán)至高無(wú)上。在立法、行政、司法、軍事等方面， 皇帝擁有最終決定權(quán)。秦始皇事必躬親，天下之事無(wú)論大小皆由其決斷，每天要處理的文書重120斤，不完成此定額不休息。在當(dāng)時(shí)人看來(lái)他的“勤政”，卻是 “貪于權(quán)勢(shì)至如此”（《史記·秦始皇本紀(jì)》）。一般來(lái)說(shuō)，皇帝要掌握全國(guó)軍政情況，根據(jù)所掌握情況做出決斷，下達(dá)政令而由相關(guān)部門執(zhí)行。因此，圍繞著皇權(quán) 的行使、運(yùn)作問題，一套行之有效的制度逐漸建立。具體地說(shuō)，這套體系主要包括奏事、議論、監(jiān)察等制度。奏事制度有面奏、書奏兩種。前者主要是較高級(jí)別的大 臣、貴戚當(dāng)面向皇帝奏事，以及皇帝臨朝時(shí)在場(chǎng)官員向皇帝奏事；后者是通過(guò)文書形式向皇帝反映情況，不論是各級(jí)政府官員，還是一般吏民百姓，都可經(jīng)此途徑上 書言事?；实鄣拇饛?fù)或批示，通過(guò)不同形式下達(dá)。所謂議論制度，是說(shuō)皇帝與參與決策及輔助決策的官員要經(jīng)常開會(huì)集議，商討處理國(guó)事的最佳可行辦法，制定政 策、命令，由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行。議論主題相當(dāng)廣泛，如廢立天子、法令更張、宗廟祭祀、爵賞刑罰、民族關(guān)系等。議論制度雖有一定合理成分在內(nèi)，即臣下得以各進(jìn)其 言供皇帝采擇，皇帝因之能取眾智之所長(zhǎng)；但群臣之議僅是提供給皇帝決策參考，群臣所議合理者未必被采納，采納的又未必合理。朝廷論議與朝臣奏請(qǐng)相同處在于 兩者都是臣下向皇帝貢獻(xiàn)意見，輔助皇帝決策；不同處是，奏請(qǐng)是臣下主動(dòng)向皇帝獻(xiàn)議、諫諍，所言之事并無(wú)限制；朝廷論議是皇帝主動(dòng)下事群臣，令其論議所下的 問題，故論題明確。臣下的奏請(qǐng)，皇帝常下群臣議論，議定各種意見后，又奏請(qǐng)皇帝裁決。奏請(qǐng)、朝廷論議，是皇帝決策的重要程序。監(jiān)察制度是保障官僚體制正 常、有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要手段。除專司監(jiān)察的御史大夫、御史府外，又有丞相司直、司隸校尉等；皇帝使者在巡行各地或參議政事時(shí)，也會(huì)行使一定的監(jiān)察權(quán)。
皇位世襲而即位者未必賢能，依賴官僚行政制度成為必需。秦漢繼承、發(fā)展戰(zhàn)國(guó)以來(lái)之官僚制度，形成頗具特色且對(duì)后世影響深遠(yuǎn)的秦漢官制。
秦與漢初的中央行政架構(gòu)，是以丞相、御史大夫和諸卿為主干。戰(zhàn)國(guó)以降，官分文武，相為百官之長(zhǎng)、位尊權(quán)重，直接聽命于國(guó)君并向國(guó)君負(fù)責(zé)。秦漢之相，或稱 相邦，或稱相國(guó)，置二相時(shí)有左、右之分，如文帝時(shí)周勃為右丞相、
陳平為左丞相。通常所說(shuō)的“宰相”，除遼代外，從來(lái)不是一個(gè)正式官名，而是指輔佐皇帝行使 權(quán)力、處理國(guó)家政務(wù)的主要官吏而已。大致來(lái)說(shuō)，宰相必須擁有議政權(quán)和監(jiān)督百官執(zhí)行權(quán)。前者是指進(jìn)宮謁見皇帝，共議國(guó)家大事，要對(duì)政策（行政、財(cái)政、軍事、 民族等）和人事這兩方面的大事出謀劃策，輔助皇帝最后確定下來(lái)（包括對(duì)皇帝錯(cuò)誤意見進(jìn)行諫諍）。后者指經(jīng)皇帝與宰相商議、形成決定后，宰相要監(jiān)督百官執(zhí) 行，包括對(duì)百官執(zhí)行后的考課，以及由此奏行的黜陟、賞罰，等等。丞相屬官主要是長(zhǎng)史，總管丞相府諸曹；武帝時(shí)又置司直，主管檢舉監(jiān)察。丞相府中處理具體政 務(wù)的，是名目繁多的諸曹掾史。御史大夫之位略次丞相，本來(lái)負(fù)責(zé)文書記事，皇帝詔令出自御史府而后達(dá)于丞相，此為御史大夫日常職掌的重心；御史大夫又掌管圖 籍及四方文書，熟知法令制度，有“副丞相”之稱，與丞相合稱“兩府”或“二府”；它還有考課、監(jiān)察、彈劾百官職權(quán)，又為監(jiān)察之官。御史共45人，其中30 人歸御史大夫管轄，御史丞佐助，處理日常事務(wù)；御史機(jī)構(gòu)另有御史中丞，居于宮禁（蘭臺(tái)）中，稱“中執(zhí)法”，掌管圖籍秘書，視察各地、檢舉不法，領(lǐng)侍御史 15人，受公卿奏事，舉劾案章。御史起草詔書的職責(zé)后歸尚書，御史大夫漸失副丞相之權(quán)勢(shì)。西漢末至東漢，御史大夫更名為司空，位列三公，職責(zé)也發(fā)生變化。 御史中丞變成御史臺(tái)長(zhǎng)官，號(hào)稱“憲臺(tái)”，成為專職的監(jiān)察官。
丞相之下，諸卿分工承擔(dān)各種具體政務(wù)。后人雖有“九卿”提法，實(shí)則秦漢并 無(wú)明確的“九”員規(guī)定，諸卿也不止九位。按《漢書·百官公卿表》記載，這一級(jí)別的官職有：奉常（曾改名為太常）負(fù)責(zé)宗廟禮儀，郎中令（曾改名為光祿勛）負(fù) 責(zé)宮殿警衛(wèi)，衛(wèi)尉（曾改名為中大夫令）負(fù)責(zé)統(tǒng)率軍士、護(hù)衛(wèi)宮門，太仆負(fù)責(zé)宮廷車馬，廷尉（曾改名為大理）等負(fù)責(zé)司法刑獄，典客（曾改名為大行令、大鴻臚） 負(fù)責(zé)歸順蠻夷的民族事務(wù)，宗正負(fù)責(zé)皇族事務(wù)，治粟內(nèi)史（曾改名為大農(nóng)令、大司農(nóng)）負(fù)責(zé)財(cái)政，少府負(fù)責(zé)皇帝私人財(cái)政，中尉（曾改名為執(zhí)金吾）負(fù)責(zé)京師治安。 以上十卿為中二千石秩。
掌太子監(jiān)護(hù)教導(dǎo)的太子太傅、少傅，掌宮殿修建的將作少府（曾改名為將作大將），掌皇后、太子家事的詹事，掌歸順蠻夷事務(wù)的典屬國(guó)，掌上林苑財(cái)政的水衡都尉等官，秩皆二千石。
各卿官署中都有屬官，如奉常屬官有太樂、太祝、太宰、太史、太卜、太醫(yī)等六令丞。秦、漢官制之關(guān)系，用漢人的話說(shuō)是“秦兼天下，建皇帝之號(hào)，立百官之職。漢因循而不革”（《漢書·百官公卿表》），亦即“漢承秦制”。此后漢制頗有改易，武帝時(shí)變化尤大。
習(xí)慣上多稱丞相、御史大夫及太尉為“三公”，但名副其實(shí)的三公實(shí)際出現(xiàn)于綏和改制時(shí)。改制前的三公是以丞相為主的階段。秦是否有太尉尚無(wú)定論，西漢時(shí)太 尉一職又不常設(shè)，御史大夫的官秩又低于丞相，所以三者地位、權(quán)力并不平等。改制后至東漢末，是地位與權(quán)力平等、鼎立的三公階段。成帝綏和元年（前8），御 史大夫更名為大司空，太尉改稱的大司馬，與丞相合而為三公。哀帝元壽二年（前1），以大司馬衛(wèi)將軍董賢為大司馬，丞相孔光為大司徒，御史大夫彭宣為大司 空，正式建立三公制。此前丞相輔佐天子、助理萬(wàn)機(jī)，御史大夫僅為上卿之副而非“公”；綏和改制后，丞相一人之下、萬(wàn)人之上的獨(dú)尊地位，被三人的平起平坐所 取代。
東漢采用并堅(jiān)持三公制，一是三公鼎立之制適合光武帝加強(qiáng)君權(quán)、削弱相權(quán)的需要，二是三公制適合提高統(tǒng)治效率、鞏固王朝統(tǒng)治的需 要。東漢時(shí)期，三公分工及具體職責(zé)基本明確：太尉（即大司馬）主要負(fù)責(zé)軍事方面各項(xiàng)事務(wù)，及與之有關(guān)的官吏的考察、監(jiān)督；司徒主要負(fù)責(zé)民事方面各項(xiàng)事務(wù)， 及與之相關(guān)的官吏的考察、監(jiān)督；司空主要負(fù)責(zé)關(guān)于修堤、筑城等工程方面各項(xiàng)事務(wù)，及有關(guān)官吏的考察、監(jiān)督。三公府內(nèi)分曹辦事，如太尉府有12曹，司徒、司 空府分曹更多，戶、兵、金、倉(cāng)等曹以政務(wù)性質(zhì)命名，要較此前以奏、集、議、侍等由辦事方式而來(lái)的曹名更清晰合理。
在注意秦漢中央行政 架構(gòu)的同時(shí)，對(duì)中樞權(quán)勢(shì)的分割、爭(zhēng)奪也應(yīng)關(guān)注。在以丞相為中心的行政時(shí)代，丞相位尊權(quán)重，對(duì)皇帝
直言不諱，甚至言所不當(dāng)言。漢初自高祖至景帝時(shí)，丞相13 人，丞相例由功臣勛舊（約9人）及其子嗣（約3人）出任。許倬云：《兩漢政權(quán)與社會(huì)勢(shì)力的交互作用》，載氏著：《求古編》，新星出版社，2006年版，第 337~338頁(yè)。丞相實(shí)際是掌握朝廷行政實(shí)權(quán)的大臣。竇太后想立皇后兄王信為侯，景帝說(shuō)需要同丞相商量，商量的結(jié)果是丞相不同意，景帝默然且有沮喪之 色。武帝初，丞相田蚡專橫專斷，舉薦的官員或從平民直接任二千石高官，武帝憤憤不平地質(zhì)問說(shuō)，“君除吏盡未？吾亦欲除吏?！保ā稘h書·田蚡傳》）丞相權(quán)重 可見一斑。對(duì)強(qiáng)勢(shì)統(tǒng)治者武帝而言，是不會(huì)容忍此種局面長(zhǎng)存的。他一方面頻繁任免丞相、對(duì)丞相動(dòng)輒斥責(zé)甚至處死，一方面形成一個(gè)宮中決策的圈子——“中朝” （也稱“內(nèi)朝”），極大地削弱了相權(quán)。武帝臨終時(shí)，任用霍光為大司馬大將軍，領(lǐng)尚書事，為內(nèi)朝之主。丞相權(quán)力漸為低落，一種新體制初露端倪，即領(lǐng)尚書事體 制與將軍（外戚）輔政體制。輔政將軍未必是中朝官，一領(lǐng)尚書事即居輔政之位，成為中朝操持實(shí)權(quán)的人物。西漢后期的史高、王鳳、
王莽等，東漢時(shí)的竇憲、鄧 騭、梁冀、竇武等，都是以大將軍或車騎將軍等身份輔政。
輔政將軍之所以權(quán)重，與領(lǐng)尚書事有密切關(guān)系。在“內(nèi)朝”出現(xiàn)、發(fā)展的過(guò)程中， 主管文書傳遞的尚書之職逐漸顯現(xiàn)。秦及漢初，各類奏請(qǐng)、言事文書送入宮后，先由御史中丞審查，再經(jīng)尚書送交皇帝審批，審批后再下達(dá)有關(guān)部門（主要是丞相 府、御史大夫府）執(zhí)行。以傳遞文書為職的尚書，武帝時(shí)職責(zé)始有大變化。武帝時(shí)，言事文書日多，軍政奏請(qǐng)文書也大量增加，皇帝個(gè)人的精力、學(xué)識(shí)都難以應(yīng)對(duì)。 據(jù)說(shuō)武帝為審閱文書而信用近臣，領(lǐng)尚書事制度漸發(fā)展起來(lái)。西漢時(shí)，尚書本身的權(quán)勢(shì)有限，但往往以諸將軍、九卿、大夫等“領(lǐng)”、“平”、“視”之，“領(lǐng)尚書 事”者得以控制朝政中樞；東漢時(shí)，固定為“錄尚書事”，且每帝即位輒置太傅“錄尚書事”。與武帝時(shí)的領(lǐng)尚書事只有建議權(quán)而無(wú)決定權(quán)不同，昭帝時(shí)霍光以領(lǐng)尚 書事代表皇帝行使權(quán)力。領(lǐng)尚書事憑借先拆閱上書副本之權(quán)，將不利于己的文書屏去不奏，從而達(dá)到專擅朝政之目的；宣帝令群臣奏“封事”，打破霍氏專擅朝政是 重要目的之一。武帝時(shí)，宦官擔(dān)任尚書者稱中書，任尚書令者稱為中書令；宣、元時(shí)，弘恭、石顯相繼任中書令，憑藉職務(wù)之便而專權(quán)一時(shí)。
成帝時(shí)，尚書組織擴(kuò)大，并明確分曹。光武帝極力攬權(quán)，有意防范大臣并躬親吏事，作為工具的尚書機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)大。東漢尚書機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)官為尚書令，副長(zhǎng)官為尚書仆 射，協(xié)助令、仆射管理“尚書臺(tái)”的有尚書左、右丞，還有六曹尚書等屬官。六曹尚書分別是：吏曹，主公卿事，事涉選舉；二千石曹，主郡國(guó)二千石事；民曹，負(fù) 責(zé)吏民上書；客曹，負(fù)責(zé)外國(guó)四夷之事；兩個(gè)三公曹，一主州郡考課，一主斷獄。尚書權(quán)勢(shì)擴(kuò)大，自西漢末就有“尚書百官之本，國(guó)家樞機(jī)”（《漢書·佞幸傳》） 的說(shuō)法，東漢時(shí)又有“雖置三公，事歸臺(tái)閣……三公之職，備員而已”（《后漢書·仲長(zhǎng)統(tǒng)傳》）之說(shuō)法。事實(shí)上，東漢尚書權(quán)勢(shì)雖擴(kuò)大，三公之職亦絕非備員。尚 書與三公之間存在權(quán)力爭(zhēng)奪、消長(zhǎng)，但基本上維持著相互配合的關(guān)系，從而保證王朝統(tǒng)治機(jī)構(gòu)更有效的運(yùn)轉(zhuǎn)。尚書本職仍是掌管文書及草擬詔書，也通過(guò)參與某些謀 議進(jìn)行諫諍，保證皇帝決策之合理，并對(duì)一些官吏進(jìn)行彈劾；三公參與謀議、決策之權(quán)受侵犯甚至嚴(yán)重侵犯（不僅尚書，更主要是外戚、宦官），制度上始終保存而 未廢除，繼續(xù)參與某些重大決策，握有日常統(tǒng)治事務(wù)中對(duì)百官監(jiān)督、考核、年終受計(jì)、奏行賞罰等權(quán)力。
