中國外交智庫的變革之道

　　■趙曙光

一

　　這里使用的智庫（思想庫）概念是比較寬泛意義上的智庫，泛指那些由具有現(xiàn)代科學(xué)精神或?qū)W術(shù)素養(yǎng)的專家學(xué)者組成，致力于政策研究，以為黨和政府領(lǐng)導(dǎo)決策提供咨詢、建議、論證、解釋服務(wù)作為主要目的的專門研究機構(gòu)，既包括隸屬于政府的智庫，也包括科研院所和隸屬高等院校的智庫，還包括獨立的民間智庫。

　　在我國，智庫主要通過以下四條途徑為黨政部門提供決策咨詢和參考：一是通過承擔(dān)黨政部門委托的課題，給黨政部門領(lǐng)導(dǎo)報內(nèi)參、送材料，把自己的對策、建議等研究成果，直接呈送給黨政領(lǐng)導(dǎo)人參閱，以期為黨政部門所認可、接受和采納；二是直接參與中央和地方省市黨代會報告、政府工作報告、相關(guān)決議、規(guī)劃和政策等的咨詢、起草和修訂，在許多大事的處理和政策出臺前，給領(lǐng)導(dǎo)出主意、當(dāng)參謀、想辦法；三是有的智庫專家被請去給重要決策部門領(lǐng)導(dǎo)講課，通過當(dāng)面授課，向黨政領(lǐng)導(dǎo)提供自己的觀點和思想；四是通過召開學(xué)術(shù)研討會、研究成果發(fā)布會等，邀請黨政部門領(lǐng)導(dǎo)、新聞媒體參加。

　　隨著中國成為世界第二大經(jīng)濟體，中國智庫的規(guī)模迅速壯大。據(jù)統(tǒng)計，中國已有超過1600多家規(guī)模不一的智庫。其中大量的智庫是外交智庫。比如中國社會科學(xué)院、中國國際問題研究所、中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院、上海國際問題研究院以及分布在各個大學(xué)中的國際問題或外交政策研究機構(gòu)。雖然近年來中國智庫參與外交的程度和水平也都有了很大提高，但與西方發(fā)達國家的智庫相比，我國智庫的發(fā)展仍相對滯后。

　　總體來看，我國智庫呈現(xiàn)“五多五少”的特征：大國政策研究智庫多，中小國家政策研究智庫少；理論和學(xué)術(shù)研究成果多，戰(zhàn)略和政策研究成果少；長時段戰(zhàn)略研究多，中短期政策研究少；局外政策評議多，局內(nèi)外交參與少；國內(nèi)政策討論多，跨國政策交流少。導(dǎo)致我國智庫參與和服務(wù)外交能力不強的原因是多方面的，既有體制和制度的原因，也有智庫自身意識和發(fā)展戰(zhàn)略的原因。最根本的原因在于智庫外交的制度發(fā)展滯后，限制了智庫參與外交的能力。

二

　　美國是當(dāng)今世界智庫數(shù)量最多、影響最大的國家。智庫活躍在美國政治的各個領(lǐng)域，對公共政策特別是外交政策具有顯赫的影響力，諸如馬歇爾計劃、美國國防轉(zhuǎn)型、先發(fā)制人、軟實力外交等對美國外交影響深遠的戰(zhàn)略思想最初都來自智庫，智庫因其巨大的影響力而被美國學(xué)者稱為“第四部門”或者“第五種權(quán)力”。

　　雖然中國與美國等西方國家國情不同，政治體制各異，文化傳統(tǒng)不一，在智庫參與外交的形式和機制上不一定完全模仿美國智庫參與外交的模式，但是美國智庫的一些成功的經(jīng)驗對我國智庫參與外交還是具有他山之石的借鑒意義。

　　借鑒之一：保持智庫相對獨立。

　　歐美智庫之所以有強大的影響力，獨立性是最主要的原因之一。盡管西方也有偏向某一黨派的智庫，但此類智庫基本上只有當(dāng)該政黨執(zhí)政時才可能有影響，而且即便該政黨執(zhí)政也不見得就一定更青睞此類智庫的政策建議。

　　中國智庫在參政議政的積極性上一點也不比西方知識分子差，但中國智庫多為官方智庫，真正的民間智庫很少，且大多不成氣候。有研究表明，規(guī)模并不是決定智庫影響力的關(guān)鍵因素，中小型智庫和民間智庫相比官方智庫更有活力。官方智庫缺乏活力的關(guān)鍵在于不能獨立。

　　改善中國智庫外交的首要之舉在于推進官方智庫“科學(xué)辦智庫”的戰(zhàn)略，大力發(fā)展民間專業(yè)智庫。作為外交部門，要盡可能開放政策研究空間，鼓勵創(chuàng)新性研究，鼓勵不同學(xué)術(shù)觀點。事實上，如果智庫更多表達與政府相同的觀點，反而可能會令政府閉目塞聽而害了政府，智庫更多表達與政府不同的聲音，才能提醒政府重視可能的另外思路，刺激政府作出更全面、更準確的判斷。

　　借鑒之二：鼓勵政策研究和智庫之間的交流。

　　西方國家創(chuàng)造了“政治旋轉(zhuǎn)門”、“戰(zhàn)略辯論”、“輿論操作”、“委托—代理”等機制，在人員、信息、資料、身份等方面進行頻繁的交流，讓智庫政策專家增加政策實踐經(jīng)驗，讓政府官員增加政策研究背景，此種戰(zhàn)略互動使得智庫不說外交事務(wù)的外行話，大大增強了智庫政策產(chǎn)品的實戰(zhàn)能力。

　　相比美國智庫，中國智庫呈現(xiàn)“兩極化趨勢”：一個極端是有的中國智庫流于領(lǐng)導(dǎo)人論斷的闡釋者，所提出的政策建議大多是已有外交政策的注腳，或者提出一些不著要害的措施；另一個極端是沒有充分考慮外交可行性，完全從概念、理論和邏輯推理出發(fā)，提供了一些大而空的泛泛之談，缺乏實戰(zhàn)性?？傮w上，中國不缺乏經(jīng)院性的純理論研究，也不缺乏實踐性的對策研究，最缺乏的是理論與實踐相結(jié)合的研究。

　　要想彌合中國智庫政策研究的兩極鴻溝，最根本的出路在于促進學(xué)界和外交界的交流，彼此取長補短，促進學(xué)術(shù)研究和外交實踐的緊密結(jié)合。比如鼓勵外交官到智庫擔(dān)任客座研究員、鼓勵智庫專家到駐外使領(lǐng)館掛職鍛煉、鼓勵學(xué)界和外交界的對話和討論等，通過機制化的交流對話刺激實踐性知識的增長。

　　借鑒之三：鼓勵“小而精”的專業(yè)型智庫。

　　智庫小型化和專業(yè)化是美國智庫參與外交的一個趨勢。20世紀70年代以后，美國大量倡議型智庫往往都明確宣布自己的自由或保守傾向，雖然規(guī)模不大，但同樣具有不可忽視的影響力。提升中國智庫的影響力，必須從“全能主義智庫”的迷霧中走出來，鼓勵“小而精”的專業(yè)型智庫的發(fā)展。

　　建設(shè)“小而精”智庫，需要從五個方面努力：一是精準定位。智庫要克服貪大求全、泛泛而論的誤區(qū)，在創(chuàng)特色、創(chuàng)品牌、創(chuàng)聲譽上做足文章。外交部要盡可能向智庫定期發(fā)布政策議題，鼓勵智庫做小問題，做一線調(diào)研，提出具有針對性、實效性和可行性的政策建議。二是科學(xué)方法。鼓勵智庫盡可能運用科學(xué)定量研究方法，重情報、重實證、重數(shù)據(jù)，所提出的政策建議做到有理論、有比較、有案例、有數(shù)據(jù)、有經(jīng)驗支撐，能夠經(jīng)得起時間的考驗。三是項目管理?！靶《钡闹菐觳蛔非笕硕鄤荼?，更強調(diào)精確制導(dǎo)，鼓勵智庫圍繞某一外交議題，聯(lián)合國內(nèi)外專家學(xué)者，以項目為驅(qū)動，以論壇為平臺，實施網(wǎng)絡(luò)化管理，及時捕捉智庫輿情變化，提出有時效性的政策建議。四是團隊運作?！靶《敝菐觳恢貦C構(gòu)管理，重視團隊運作，鼓勵智庫構(gòu)建政策團隊，擴大智庫、學(xué)界、政界、媒體和商界的人員交流，將各方面的資源和信息整合起來，形成重點突破的發(fā)展格局。五是輿論先行。“小而精”智庫需特別重視輿論引導(dǎo)，對國際輿論中的議題要積極參與辯論，配合相應(yīng)的會議和活動，在最短的時間內(nèi)掌握國際話語權(quán)。

　　借鑒之四：支持智庫的基礎(chǔ)建設(shè)。

　　智庫的基礎(chǔ)建設(shè)對智庫發(fā)展十分重要。首先，智庫必須是信息發(fā)展的機構(gòu)，要注重建立信息收集、加工、傳遞、儲存、輸出、反饋等諸環(huán)節(jié)有機統(tǒng)一的發(fā)達神經(jīng)系統(tǒng)，多渠道收集各種官方和非官方的信息。特別是適應(yīng)信息社會發(fā)展的要求，拓寬信息收集渠道，重視利用網(wǎng)絡(luò)開發(fā)民間信息和網(wǎng)絡(luò)信息收集系統(tǒng)，鼓勵加強民意調(diào)查機構(gòu)、數(shù)據(jù)統(tǒng)計機構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)信息共享系統(tǒng)的建設(shè)，利用現(xiàn)代信息傳播技術(shù)，促進各方面的信息交流，為智庫發(fā)展提供強大的信息支撐，增強智庫的信息反應(yīng)能力和政策研究水平。

　　建立高科技含量的決策支持系統(tǒng)（Decision Support System，DSS）。積極推進中國外交決策的智能化，已經(jīng)成為時不我待的重要舉措。充分利用信息時代帶來的機遇和便利，中國外交決策部門應(yīng)該協(xié)力合作，對落后的外交決策方法從技術(shù)上進行必要的革新，建立中國外交決策數(shù)據(jù)庫、外交決策模塊數(shù)據(jù)庫、外交危機預(yù)警系統(tǒng)、創(chuàng)辦中國外交決策實驗室等支持系統(tǒng)，不斷提高中國外交決策技術(shù)含量和科技水平。

　　支持基金會、民調(diào)機構(gòu)和社會團體的外圍組織建設(shè)。智庫的發(fā)展離不開資金、民意數(shù)據(jù)和其他社會組織的相互配合。外交部可嘗試探索建立外交部領(lǐng)導(dǎo)下的一系列外圍組織，作為外交部向智庫延伸的重要支持資源。

　　借鑒之五：完善智庫外交的制度性渠道。

　　中國智庫不僅在法律體系上尚不完善，廣大智庫都缺乏獨立的法律地位，大多隸屬于某一黨政軍機構(gòu)，或者從屬于某一行政主管單位，難以作出獨立的決策。更重要的是，由于中國智庫起步較晚，缺乏經(jīng)驗，智庫運作更多采取項目化管理，過于依賴某一知名專家和項目負責(zé)人，在項目運作中更多依靠項目負責(zé)人的人格力量而非制度性力量，長期存在“人存政舉，人亡政息”的問題。因此，提升中國智庫的影響力，還需要轉(zhuǎn)變“個人驅(qū)動”下的項目運作，走向“制度驅(qū)動”的機制化運作，這是打造百年智庫的根本所在。

　　從制度建設(shè)來看，智庫參加外交，無非是“一進一出”。進，就是智庫向政府進思想，進政策咨詢，這方面做得比較好，但是還要加強。出，就是外交部要委托智庫開展各類政策調(diào)研，政府咨詢會開得不少，但是委托研究還不夠。我們要提的建議就是，從智庫吸收建議和委托課題的力度都要加強。

　　（作者為清華大學(xué)國際關(guān)系學(xué)系博士后）