蔡繼明（全國人大代表，清華大學政治經(jīng)濟學研究中心主任、教授）
在“十三五”規(guī)劃期間，我們應該進一步加快城鎮(zhèn)化步伐，首先爭取在2020年的名義城鎮(zhèn)化率達到60%的同時，大力推進農(nóng)民工的市民化，確保1億農(nóng)民工及其家屬進城落戶，使戶籍人口的城鎮(zhèn)化率達到45%的同時，提高非戶籍城鎮(zhèn)人口平等享受城市公共服務的程度，提升小城鎮(zhèn)的城市發(fā)展水平，使我國的真實城鎮(zhèn)化率達到55%。那么，經(jīng)過30年的努力，到2050年，使真實城鎮(zhèn)化率至少達到75%，才能為實現(xiàn)工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件。
中共中央城鎮(zhèn)化工作會議（2013年12月）提出，要緊緊圍繞提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，穩(wěn)步提高戶籍人口城鎮(zhèn)化水平，把促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。
《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃：2014-2020》則具體規(guī)劃2020年戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%左右，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。
這意味著從2014~2020年7年中，平均每年要解決1428萬農(nóng)民工及其家屬的城鎮(zhèn)戶口，而我國從2010年到2014年，城鎮(zhèn)戶籍人口年均只增加了925萬人，若除去原城鎮(zhèn)戶籍人口本身的自然增長，農(nóng)民工及其家屬年均市民化的數(shù)量還遠遠低于925萬。若以2015年城鎮(zhèn)常住人口56.1%，城鎮(zhèn)戶籍人口37.5%計算，從“十三五”規(guī)劃開局之年的2016年開始，要實現(xiàn)2020年城鎮(zhèn)戶籍人口45%的目標，每年至少也要解決2000萬農(nóng)民工及其家屬的城鎮(zhèn)戶口。
回顧：農(nóng)民工市民化程度過低及其后果
自改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化進程中戶籍人口城鎮(zhèn)化率一直低于常住人口城鎮(zhèn)化率，并呈現(xiàn)不斷擴大的趨勢：2012年我國常住人口城鎮(zhèn)化率52.6%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率35.3%，二者相差17.3個百分點；2015年常住人口城鎮(zhèn)化率56.1%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率37.5%，相差18.6個百分點，其中2.6億被統(tǒng)計為非戶籍城鎮(zhèn)常住人口的農(nóng)民工及其家屬，在就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等諸多方面，并非享有和城鎮(zhèn)戶籍人口同等的權利和公共服務，實際上處在半城鎮(zhèn)化半市民化狀態(tài)，由此造成——
2.7億農(nóng)民工：其中70%為80后90后新生代農(nóng)民工，他們雖然參與了工業(yè)化和城市建設，但卻不能真正融入城市生活并在城市最終找到歸宿，作為城市二等公民與城市戶籍人口形成新的城市二元人口結構；
3500萬流動兒童：他們隨父母進城，四處漂泊，居無定所，不能與城市戶籍人口的子女享受同等的教育；
5000萬留守婦女和5000萬留守老人：這些常年沒有男人在家的女人和沒有兒女在身邊照顧的老人自然會面臨諸多有悖于中華傳統(tǒng)倫理道德與民俗村規(guī)的問題；
6000萬留守兒童：其中父母雙方至少有一方不在身邊，以至于對他們權益的侵犯和非正常死亡（包括自殺）時有發(fā)生；
民工荒：由于絕大多數(shù)農(nóng)民進城不能落戶，遷徙的人口不能定居，他們或者一遇到企業(yè)裁員或者剛剛過了50歲的年齡，就不得不回鄉(xiāng)重新務農(nóng)或養(yǎng)老，以至于我國還在農(nóng)村存在大量剩余勞動力的情況下，在諸多城市已經(jīng)產(chǎn)生了民工荒和招工難。據(jù)統(tǒng)計，我國每年農(nóng)民工外出的增長速度從2005年至2010年間的年均4%下降至2014年的1.3%，2015上半年僅有0.1%。國家統(tǒng)計局數(shù)字顯示，2012年，中國15歲以上不滿60周歲的勞動年齡人口比重首次下降，比重繼續(xù)下降的同時，勞動年齡人口的絕對數(shù)減少了345萬人。2013年，勞動年齡人口統(tǒng)計范圍由15歲提升到16歲，數(shù)量依然凈減244萬人。2014年，統(tǒng)計范圍還是以16歲到60歲為分界線，凈減371萬；
春運潮：2004年“春運”人數(shù)為18.9億人次，隨后歷年遞增。2014年“春運”人數(shù)達歷史高峰36.2億人次，2015年“春運”全國共發(fā)送旅客28.09億人次，2016年春運全國旅客發(fā)送量達到29.1億人次。
建議：農(nóng)民工市民化若干措施和政策
為切實加快戶籍人口城鎮(zhèn)化進程，確?！笆濉币?guī)劃目標如期實現(xiàn)，特提出以下政策建議：
1. 確認居民遷徙自由，推動戶籍制度實質(zhì)性改革?；謴?954年憲法所賦予中華人民共和國公民居住和遷徙的自由，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居住登記證制度，允許城鄉(xiāng)之間人口雙向流動，促進城鄉(xiāng)居民就業(yè)、居住、旅游、休閑和文化的融合。
2. 延長中小企業(yè)生命周期，為農(nóng)民工提供充分的就業(yè)崗位。城市化是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，為此必須首先讓農(nóng)民完成就業(yè)轉(zhuǎn)變，即從務農(nóng)轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)就業(yè)。我國中小企業(yè)數(shù)量占97%，80%的城鎮(zhèn)就業(yè)崗位是由中小企業(yè)創(chuàng)造的。而相對于歐美企業(yè)平均生存年限12.5年，日本企業(yè)平均壽命30年，我國中小企業(yè)平均壽命只有2.9年。所以，我國政府在鼓勵大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的同時，一方面要把支持和發(fā)展中小企業(yè)作為一項基本國策，另一方面著眼于延長中小企業(yè)的生命周期，加強對中小企業(yè)的診治、救助，從而使數(shù)量眾多生命周期較長的中小企業(yè)吸收更多的農(nóng)民工就業(yè)。
3. 改善和調(diào)整戶口遷移政策，實現(xiàn)大中小城市合理布局?，F(xiàn)行的戶口遷移政策：全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模。這種人為限制遷徙人口在大中小城市流動的政策，不利于大中小城市合理布局的形成和社會資源的有效配置。
加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率要以大城市群為主要載體，以大城市為核心。國際國內(nèi)經(jīng)驗都證明，遷移人口偏好進入大城市，特別是300萬人以上城市。我國近5年35個主要城市（一二線城市）共流入3778萬人，其中75%流入三大都市圈的八個大城市和五大樞紐城市（鄭州、成都、重慶、武漢、廈門），三線及以下的城市已經(jīng)進入人口萎縮階段。中央政府的人口遷徙政策要順應人口流動的客觀規(guī)律，應大幅降低大中城市落戶門檻，盡快取消對500萬人口以上的城市發(fā)展的限制。
4. 建立有助于推進戶籍人口城市化的政績考核制度。除了財政轉(zhuǎn)移支付、城鎮(zhèn)建設用新增指標以及中央基建投資安排與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤，還應把一個城市的城市化水平、農(nóng)村居民變市民占城市人口的比重、進城務工農(nóng)民參加社會保險的比例、農(nóng)民工進城落戶的比重、農(nóng)民工居者有其所的比重、農(nóng)民工子女與本市居民子女享受同等受教育權利的比重、農(nóng)民工與本市居民享受同等社會保障與醫(yī)療保障的比重等，列入各級政府及官員政績考核指標體系，從而使加快城市化成為各級政府和官員追求政績的自覺行動。
5. 深化土地制度改革。當前的土地制度已經(jīng)嚴重制約了戶籍人口城鎮(zhèn)化進程，加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率必須大力推進土地制度改革。
其一，盡快啟動憲法修改程序，建議“城市的土地實行公有制，包括國家所有和集體所有。”只有這樣，農(nóng)村集體建設用地進入城市從而構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場才有憲法依據(jù)。
其二，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市不能僅限于過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。在保證滿足農(nóng)民自住房需要和公益性需要的前提下，應允許農(nóng)民對集體建設用地構成和用途進行必要的調(diào)整。
其三，應允許農(nóng)村集體宅基地使用權轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和擔保。要允許非自住性宅基地使用權擔保、抵押和轉(zhuǎn)讓。要建立進城落戶農(nóng)民宅基地有償退出機制，賦予其農(nóng)村宅基地使用權出租、擔保、抵押和轉(zhuǎn)讓的完整產(chǎn)權，允許進城落戶的農(nóng)民用宅基地使用權換房（通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤）；對于符合享受公租房條件的農(nóng)民工，不能強迫無償放棄原宅基地使用權。
其四，探索在農(nóng)村集體之間直接實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤。允許偏遠地區(qū)的農(nóng)民（集體）在將其節(jié)省的建設用地（包括宅基地）復墾后得到的建設用地指標，轉(zhuǎn)讓給城市周邊的農(nóng)民（集體），后者可以直接將其相應的農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO用地，或自主開發(fā)利用，或通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場進行交易。
6. 建立真實城鎮(zhèn)化水平測度指標。顯然，如果按常住人口統(tǒng)計，我國的城鎮(zhèn)化率明顯是高估了，因為2.6億農(nóng)民工雖然被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口了，但由于沒有城鎮(zhèn)戶籍，并沒有完全享受城鎮(zhèn)居民的福利待遇（即所謂半城市化或不完全城市化）；而若按戶籍人口統(tǒng)計，我國的城鎮(zhèn)化率又被低估了，因為這些農(nóng)民工畢竟在城鎮(zhèn)實現(xiàn)了非農(nóng)就業(yè)，并且在一定程度上享受了城鎮(zhèn)公共服務。有鑒于此，建議國務院責成國家發(fā)改委和國家統(tǒng)計局以及住建部在對我國的城鎮(zhèn)化率指標做如下改進：
其一，設計一個市民化度系數(shù)，由包括平等就業(yè)、義務教育、公共醫(yī)療、保障性住房、低保和養(yǎng)老等因素決定并賦予各自不同的權重；
其二，以一個有戶籍的城鎮(zhèn)人口的市民化系數(shù)為1，測算出農(nóng)民工的市民化系數(shù)，以此乘以農(nóng)民工的數(shù)量，將其折算為市民化人口，然后與城鎮(zhèn)戶籍人口相加，由此計算出與國際水平具有可比性的我國真實的城鎮(zhèn)化率。
經(jīng)過上述折算，估計我國2015年真實的城鎮(zhèn)化率最高也就是45%。在“十三五”規(guī)劃期間，我們應該進一步加快城鎮(zhèn)化步伐，首先爭取在2020年的名義城鎮(zhèn)化率達到60%的同時，大力推進農(nóng)民工的市民化，一方面確保1億農(nóng)民工及其家屬進城落戶，使戶籍人口的城鎮(zhèn)化率達到45%，另一方面提高非戶籍城鎮(zhèn)人口平等享受城市公共服務的程度，提升小城鎮(zhèn)的城市發(fā)展水平，使我國的真實城鎮(zhèn)化率達到55%。然后再經(jīng)過30年的努力，到2050年，使真實城鎮(zhèn)化率至少達到75%，才能為實現(xiàn)工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件。
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