從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，客觀看待城鄉(xiāng)土地配置政策探索的改革價值
隨著經(jīng)濟的發(fā)展，城鎮(zhèn)化進程的加快，近些年來，我國城鎮(zhèn)發(fā)展土地壓力越來越大，而另一方面，雖然每年有近1500萬人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來，但農(nóng)村建設(shè)用地卻沒有相應(yīng)地減下來，存在“人減房空”的空心化狀況。
針對城鄉(xiāng)建設(shè)用地之間的嚴重“失衡”，上世紀90年代末期，一些地方相應(yīng)采取了優(yōu)地置換，周轉(zhuǎn)，土地治理等辦法，盤活存量建設(shè)用地，破解城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)建設(shè)用地突出的難題。
2004年10月，國務(wù)院《關(guān)于深化改革土地管理的決定》，明確“鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村用地減少相掛鉤”，正式搭起了城鄉(xiāng)之間建設(shè)用地統(tǒng)籌的平臺。但在實踐中，旨在盤活存量土地、強化集約用地的“城鄉(xiāng)用地增減掛鉤”，在國家嚴格建設(shè)用地指標(biāo)控制和用途管制的背景下，被一些地方當(dāng)作是擴張城市建設(shè)用地規(guī)模的可乘之機：
一些地方擅自擴大城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點的范圍，甚至違背農(nóng)民意愿強拆強建、大肆圈占農(nóng)村集體土地，換取城鎮(zhèn)建設(shè)用地的指標(biāo)；另一方面，給予騰退土地的農(nóng)民的補償，不但標(biāo)準(zhǔn)偏低，而且未按政策所要求的將掛鉤所產(chǎn)生的收益主要用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展。將“城鄉(xiāng)用地增減掛鉤”簡單地等同于增加城市建設(shè)用地指標(biāo)，將宅基地“廉價”城市化，不但背離了政策初衷，而且助長了城市建設(shè)用地的粗放。
原本統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地的“增減掛鉤”為何走向了對農(nóng)村集體土地的“大肆圈占”？如何才能公平有效地統(tǒng)籌正在“失衡”的城鄉(xiāng)用地？《瞭望》新聞周刊采訪了中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所區(qū)域農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展研究中心主任劉彥隨研究員。
亟待整治的“空心化”
“我們在山東一個典型的村——趙莊做了一個深入的研究。用1960年代的航拍和最近做的一個片子，作了一個比對分析，40年，這個村的規(guī)模擴展了3倍，占了270畝的耕地。這個村目前有295戶人，其中有111戶是廢棄閑置的，占到了38%”，劉彥隨以趙莊為例，無論是人口還是居住地，今天的村莊已經(jīng)不同往昔，而城鄉(xiāng)建設(shè)用地的失衡正源自于此。
目前，我國有2.3億的農(nóng)民工，去年有1670萬的農(nóng)民工進城。如果按照2020年達到60%的城市化率來看，屆時有5.8億左右的農(nóng)民生活在農(nóng)村。這一數(shù)字在1995年的時候為8.6億。“這就意味著到2020年鄉(xiāng)村的人口要減少2.8億～3億的規(guī)模，隨著人口的轉(zhuǎn)移，節(jié)余的地會閑置出來，”劉彥隨認為，特別是以宅基地和廢棄地為主要特點的農(nóng)村“空心化”問題將會愈演愈烈。
在他看來，隨著城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型發(fā)展、農(nóng)村人口非農(nóng)化及快速城鎮(zhèn)化，以村莊土地廢棄閑置為主要特征的農(nóng)村“空心化”問題，正成為推進新農(nóng)村建設(shè)的重大障礙。劉彥隨以在山東禹城典型村莊調(diào)研結(jié)果為據(jù)，認為目前農(nóng)村空心化正處于上升發(fā)展期，宅基地建設(shè)“外擴內(nèi)空”、宅基地利用“人走屋空”均呈加劇趨勢。
而且，劉彥隨表示，“不僅是山東禹城市所在的黃淮海平原，東北地區(qū)、長江中下游平原、四川盆地等重點農(nóng)區(qū)，既是耕地集中分布區(qū)和糧食基地區(qū)，也是人口相對集聚區(qū)和農(nóng)村發(fā)展問題凸顯區(qū)，農(nóng)村空心化也都呈現(xiàn)加速發(fā)展趨勢。”
“農(nóng)村‘空心化’正成為當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)的主要障礙因素。”在他看來，農(nóng)民建房亂占耕地、“建新不拆舊”若不能加以有效調(diào)控，將會愈演愈烈。而對空心化村莊整治，作為一項既“節(jié)流”又“開源”的系統(tǒng)工程，是推進新農(nóng)村建設(shè)的基本前提。
以禹城市倫鎮(zhèn)牌子村為例，劉彥隨說，經(jīng)深入調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村莊廢棄閑置地人均1畝多，在總的比例中，廢棄地接近1/4，閑置地近1/3。基于典型村莊調(diào)查的整治增地潛力為54%，也就是多一半的占地是可以挖掘的潛力。這還是按目前的農(nóng)村人口和農(nóng)民居住意愿估計的，若考慮未來仍有部分農(nóng)民要非農(nóng)化轉(zhuǎn)移和按照二三層樓來建房，其遠景潛力還會更大。
正是在這個意義上，劉彥隨認為，農(nóng)村土地整治恰逢其時，是適時補充耕地和提升土地產(chǎn)能的重要手段。在我國，將土地整治與農(nóng)村發(fā)展，特別是與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，是保障發(fā)展、保護耕地、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地配置的重大戰(zhàn)略。
但劉彥隨提醒，不能操之過急，現(xiàn)在有的地方是以建設(shè)用地掛鉤為目標(biāo)，或者為追求建設(shè)用地指標(biāo)，大力推進大拆大建，其實這里面有一個隱患，“你現(xiàn)在對農(nóng)村的大拆大建，現(xiàn)在一萬的農(nóng)民你按照一萬來進行新村安置的，但是這些農(nóng)民還要繼續(xù)城鎮(zhèn)化，過五年、十年還要有相當(dāng)?shù)娜丝谝D(zhuǎn)移出去，這個背景下面又帶來新的‘空心化’的問題”。
而另一個值得警惕的傾向是，在國家嚴格建設(shè)用地指標(biāo)控制和用途管制的背景下，一些地方以農(nóng)村土地整治為由頭，把“城鄉(xiāng)用地增減掛鉤”看作可乘之機，在實踐中暴露出一系列問題：
一是盲目投資建設(shè)，片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，擅自開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點或擴大試點范圍，擅自擴大掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模；二是追求土地財政，違背農(nóng)民意愿強拆強建、大肆圈占農(nóng)村集體土地；三是把“城鄉(xiāng)用地增減掛鉤”片面理解為建設(shè)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整，熱衷于整治區(qū)位條件較好、增值潛力較大的村莊，而不愿整治廢棄多年的“空心村”；四是把“城鄉(xiāng)用地增減掛鉤”簡單地理解為整治增地工程，一味追求騰退村莊用地、建設(shè)安置高樓，很少考慮生產(chǎn)便民、生活利民因素。
“這些問題的滋生和蔓延，嚴重背離了“城鄉(xiāng)增減掛鉤”的政策初衷和農(nóng)村土地整治的戰(zhàn)略本意，應(yīng)予以堅決遏制”，劉彥隨認為。
