作者：胡建淼（中央黨校（國家行政學(xué)院）專家工作室領(lǐng)銜專家、一級教授、博士生導(dǎo)師）
來源：《法學(xué)評論》2023年第5期
內(nèi)容摘要：“一事不二罰”原則是由我國《行政處罰法》所確立的行政處罰適用原則。經(jīng)1996年制定的《行政處罰法》第24條確立和2021年修訂的《行政處罰法》第29條補(bǔ)充，這一原則已變得如此固定、普及而使得幾乎所有行政法學(xué)者和執(zhí)法人員耳熟能詳。但是，只要稍作深入探究，這一原本清晰的原則頓時就變得模糊起來，特別是在“一事不二罰”原則中對何為“一事”、何為“二罰”的問題尚未形成理論上的成熟答案和制度上的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。本文在探源“一事不二罰”原則的基礎(chǔ)上，緊緊圍繞“一事”和“二罰”這兩個“標(biāo)的”,從法律規(guī)范到實(shí)際形態(tài)，作了一次全面系統(tǒng)深入地探微。文章在區(qū)分自然行為與法律擬制行為，靜態(tài)行為與動態(tài)行為，單一行為與競合行為，一次性行為、連續(xù)性行為和持續(xù)性行為的基礎(chǔ)上，提出了“一事”和“二罰”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，同時為該原則如何從“一事不二罰款”上升為“一事不二處罰”進(jìn)行了理論和制度上的構(gòu)建。
關(guān)鍵詞：行政處罰 一事不二罰 一事 二罰
1996年制定的《行政處罰法》第24條和2021年修訂的《行政處罰法》第29條，確立了行政處罰“一事不二罰”的適用原則。這一原則已為中國行政法學(xué)者和執(zhí)法人員耳熟能詳，但只要稍作深入探究，這一原本清晰的原則頓時就模糊起來，特別是在“一事不二罰”原則中對何為“一事”、何為“二罰”的爭議一直沒有休止過。
一、行政處罰“一事不二罰”原則的淵源及意義
《行政處罰法》中的“一事不二罰”（也稱“一事不再罰”）雖不是“行政處罰法”的基本原則，但作為一項(xiàng)行政處罰的適用原則，源自羅馬法上的“一事不再理”（ne bis in idem）和德國的“禁止雙重處罰原則”（derPrinzip des Doppelbestrafungsverbot）理念，還有源自英語古老格言“一罪不得兩治”（Never hang a man twice for one offence）的美國“一行為不二罰”（doublejeopardy）原則。最早的“一事不二罰”主要適用于刑事領(lǐng)域，后來經(jīng)民事領(lǐng)域、訴訟領(lǐng)域擴(kuò)展至行政處罰領(lǐng)域。[①]
“一事不二罰”作為適用公權(quán)諸多領(lǐng)域的普遍原則，被寫進(jìn)了聯(lián)合國文件。1966年通過，1976年3月23日生效的聯(lián)合國《公民及政治權(quán)利國際公約》[②]第14條第7款規(guī)定：“任何人已依一國的法律及刑事程序被最后定罪或宣告無罪者，不得就同一罪名再予審判或懲罰?！边@一原則同時被寫進(jìn)了許多國家的憲法。美國聯(lián)邦憲法第五條修正案規(guī)定：“任何人不得因同一罪行為而兩次遭受生命或身體的危害”。此后，此條款又透過美國憲法第十四條修正案所闡釋的正當(dāng)法律程序原則，被適用于地方各州。在德國，等同于憲法的《基本法》對“一事不再罰”原則亦有體現(xiàn)，其第103條第3款規(guī)定：“任何人不得因同一行為，而依一般刑法多次受罰?！比毡尽稇椃ā返?9條規(guī)定：“任何人在其實(shí)行的當(dāng)時為合法的行為或已經(jīng)被判無罪的行為，均不得追究刑事上的責(zé)任。同時，對同一種犯罪不得重復(fù)追究刑事上的責(zé)任?！?/span>
憲法所確立的一事不二罰原則最先落實(shí)于刑法規(guī)定，[③]不久就轉(zhuǎn)化為行政處罰原則。德國于1987年公布的《違反秩序罰法》第19條規(guī)定：“1．如果同一行為違反數(shù)個法律，根據(jù)這些法律該行為均可作為違反秩序行為處罰，或者數(shù)次違反一項(xiàng)可將該行為作為違反秩序行為處罰的，則只科處一項(xiàng)罰款。2．如果違反數(shù)個法律，則依照罰款數(shù)額最高的法律科處罰款?？梢蕴幰云渌芍幸?guī)定的附加措施?！痹侥稀缎姓`法處罰法》（1989）規(guī)定得更加直白，其第6條第2款第1項(xiàng)規(guī)定：“一次行政違法行為只能處罰一次。”[④]我國臺灣地區(qū)在2005年的“行政罰法”第24條模仿德國作出類似規(guī)定，即“一行為違反數(shù)個行政法上義務(wù)規(guī)定而應(yīng)處罰鍰者，依法定罰鍰額最高值規(guī)定裁處”。[⑤]
我國關(guān)于“一事不二罰”原則根植于憲法、刑法和其他法律，但落實(shí)得最為出色的是在行政處罰領(lǐng)域。早在1996年制定的《行政處罰法》第24條就規(guī)定：“對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰?！?021年修訂的《行政處罰法》第29條更進(jìn)一步規(guī)定：“對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰?！边@說明，行政處罰“一事不二罰”原則自1996年確立以來，幾十年未曾有過動搖，而且走向堅定和精細(xì)。這不僅體現(xiàn)在從《行政處罰法》（1996）第24條到《行政處罰法》（2021）第29條表達(dá)的完善，還體現(xiàn)為這一原則被轉(zhuǎn)化為其他法律、法規(guī)和規(guī)章中的具體規(guī)定。例如，作為國務(wù)院行政法規(guī)的《海關(guān)法行政處罰實(shí)施條例》（2022）第51條規(guī)定：“同一當(dāng)事人實(shí)施了走私和違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為且二者之間有因果關(guān)系的，依照本實(shí)施條例對走私行為的規(guī)定從重處罰，對其違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為不再另行處罰。同一當(dāng)事人就同一批貨物、物品分別實(shí)施了2個以上違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為且二者之間有因果關(guān)系的，依照本實(shí)施條例分別規(guī)定的處罰幅度，擇其重者處罰?！?/span>
“一事不二罰”原則，僅就我國《行政處罰法》而言，系指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)針對當(dāng)事人的同一個違反行政管理秩序的行為，不得給予二次及以上的行政處罰（罰款）。如果同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予二個以上罰款處罰的，也只能按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰一次。
“一事不二罰”原則的創(chuàng)立，無論是在刑罰領(lǐng)域抑或是在行政處罰領(lǐng)域，它們具有共同的理論基礎(chǔ)。人權(quán)原則、法治原則、比例原則和過罰相當(dāng)?shù)?，是這一原則的共同理論淵源。確立“一事不二罰”原則的直接目的在于“保護(hù)當(dāng)事人的信賴權(quán)益，維護(hù)法律的安定性”，[⑥]“在于防止重復(fù)處罰，體現(xiàn)過罰相當(dāng)?shù)姆稍瓌t，以保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益”，[⑦]是為了防止和制止行政執(zhí)法中的重復(fù)處罰、多重處罰、交叉處罰、多頭處罰，引導(dǎo)和塑造社會堅持以教育、引導(dǎo)為主，過罰相當(dāng)，在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家。
二、何謂“一事不二罰”原則中的“一事”
“一事不二罰”原則本身就意味著，針對“一事”不得“二罰”；“一事”只得“一罰”，“二事”方可“二罰”，“多事”才可“多罰”。如何認(rèn)定“一事”乃是全面而準(zhǔn)確貫徹“一事不二罰”原則的前提和基礎(chǔ)。
（一）“一事”就是指“同一個違法行為”
行政處罰“一事不二罰”原則中的“一事”，就是指當(dāng)事人的“同一個違法行為”。如何認(rèn)定“一事”，就是如何認(rèn)定“同一個違法行為”。“同一個違法行為”當(dāng)然不是指“二個”或“多個”違法行為。“同一個違法行為”是指同一個當(dāng)事人的一個違法行為，而不是指不同當(dāng)事人的不同行為或者同一當(dāng)事人的多個行為?！巴粋€違法行為”的語言表述是如此清晰和輕松，但在實(shí)際甄別中困難重重。
如何判斷“一個違法行為”還是“二個違法行為”，學(xué)者們沒有停止過探究。早在1996年制定《行政處罰法》時就有人提出，“認(rèn)定同一個違法行為要綜合考慮法律規(guī)范的具體規(guī)定、違法行為的當(dāng)事人是否為同一個人、行為是否為獨(dú)立的一個違法行為等多種因素?！盵⑧]《行政處罰法》2021年修訂后，有人提出，“一事不再罰”中的“一事”是指當(dāng)事人實(shí)施了一個違反行政法規(guī)范的行為或是違反行政管理秩序的行為[⑨]……凡此種種，如何認(rèn)定“一個違法行為”，歸納起來主要有“行為意思說”“行政法義務(wù)說”“法律規(guī)范說”“行為構(gòu)成要件說”“同一事實(shí)同一理由說”。
其一，“行為意思說”。該學(xué)說認(rèn)為，任何行為都是行為人在主觀意志的支配下所進(jìn)行的行為。行為的過程、狀態(tài)和結(jié)果都與行為意志相一致并由行為意志所決定。任何行為都是行為人主觀意思的外化形式。這里的“行為意思”主要表現(xiàn)為行為人的目的與動機(jī)，由一個目的動機(jī)支配的行為就是一個行為，由多個目的動機(jī)支配的行為就是多個行為。因此，“行為意思說”也被稱為“目的動機(jī)說”。但是，人的目的和動機(jī)既有單一性，也有多重性和復(fù)合性，再加之內(nèi)心的意思在大多情況下是看不見、摸不著的東西。單純以行為人的行為意思“件數(shù)”來劃分違法行為的“個數(shù)”實(shí)在困難。
其二，“行政法義務(wù)說”。該學(xué)說認(rèn)為，所謂行為人違反行政管理秩序的行為，實(shí)際上就是違反行政法義務(wù)的行為。德國、奧地利、日本等都將當(dāng)事人可行政處罰的行為定性和表達(dá)為“違反行政法義務(wù)的行為”。[⑩]因此，行政法為當(dāng)事人所設(shè)定義務(wù)的數(shù)量就成為區(qū)別當(dāng)事人“一個”違法行為與“多個”違法行為的標(biāo)準(zhǔn)。違反“一個行政法義務(wù)”的行為就是“一個違法行為”，違反“二個行政法義務(wù)”的行為就是“二個違法行為”，以此類推。所謂“數(shù)個行為”，是指同一行為人多次違反同一行政法上義務(wù)規(guī)定，或違反數(shù)個不同行政法上義務(wù)規(guī)定，而其行為不構(gòu)成自然一行為與法律上一行為。[11]“行為義務(wù)說”在理論上非常符合邏輯，但討論什么是“一個行政法義務(wù)”與“一個違法行為”其實(shí)是同一個問題。當(dāng)事人在禁止停車地點(diǎn)違法停車了一周，這到底違反了幾個行政法義務(wù)與到底屬于幾個違法行為，它們之間無法相互說明。前者無法說明后者，后者也無法說明前者，它們所面臨的問題是共同的。
其三，“法律規(guī)范說”。該學(xué)說認(rèn)為，違法行為是一個還是數(shù)個，主要看該行為違反法律規(guī)范的“件數(shù)”。違反一個法律規(guī)范的行為就是一個違法行為，違反兩個或多個法律規(guī)范的行為就是兩個或多個違法行為。比如，有學(xué)者認(rèn)為：“一事”是指一個行政違法行為，即一個或數(shù)個相對人一次性或連續(xù)性實(shí)施的觸犯一種法律規(guī)范的行為。[12]有學(xué)者指出，“同一個違法行為”是指當(dāng)事人實(shí)施了一個違反行政法規(guī)范的行為或者說一個違反行政管理秩序的行為，當(dāng)事人在客觀上僅有一個獨(dú)立完整的違法事實(shí)，違法行為的實(shí)施主體是同一違法行為人。[13]由于“行政法義務(wù)”就是由“行政法律規(guī)范”設(shè)定的，因而，違反幾個“行政法義務(wù)”與違反幾個“行政法律規(guī)范”其實(shí)是一碼事，只是表達(dá)不同而已。另外，將一個行為同時違反多個“行政法義務(wù)”或“行政法律規(guī)范”的競合違法視作為多個違法行為而主張作多個處罰，勢必導(dǎo)致對“一事不二罰”原則的背離。
其四，“行為構(gòu)成要件說”。該學(xué)說是借鑒刑法犯罪構(gòu)成要件而提出的觀點(diǎn)。犯罪行為有四個構(gòu)成要件：主體、主觀方面、客體和客觀方面，不具備這四個要件的便不構(gòu)成犯罪行為。行政法上的違法行為也是如此，應(yīng)當(dāng)具備完整的行為構(gòu)成要件。有關(guān)部門解釋道：在行政處罰法中，一事不再罰的“一事”指“同一違法行為”，即“構(gòu)成要件上只符合一個違法行為的特征?！盵14]有專家指出：“對于當(dāng)事人實(shí)施的違法行為是一個違法行為還是數(shù)個違法行為，《行政處罰法》并未規(guī)定具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)，需要行政機(jī)關(guān)以違法行為的構(gòu)成要件為基礎(chǔ)，綜合考慮違法行為人的主觀意圖、行為的外在形態(tài)和所在的時空狀態(tài)、受侵害的法益屬性及多個法益之間的關(guān)系等因素，并在遵循有關(guān)擬制行為個數(shù)的法律規(guī)定的前提下加以認(rèn)定?！盵15]“行為構(gòu)成要件說”認(rèn)為只要完成一個構(gòu)成要件的行為就是一個違法行為，其中又可分為“兩件說”“三件說”和“四件說。認(rèn)定“一個”或“數(shù)個”違法行為，與違法行為的構(gòu)成要件不無關(guān)系。但如果用刑法學(xué)上的犯罪構(gòu)成要件來套用行政處罰中的違法行為，似乎有點(diǎn)隔靴搔癢。因?yàn)樾袨闃?gòu)成要件與其說是用于解決一個行為還是多個行為的標(biāo)準(zhǔn)，不如說是用于解決一個違法（犯罪）行為是否成立的標(biāo)準(zhǔn)。
其五，“同一事實(shí)同一理由說”。在上述幾種如何認(rèn)定“一個”違法行為的學(xué)說中，“同一事實(shí)同一理由說”（“雙同”）是最具優(yōu)勢的。早在1996年第一次制定《行政處罰法》時，有關(guān)部門就解釋道：“一事不再罰原則是指違法行為人的同一違法行為不得以同一事實(shí)和同一依據(jù)，給予兩次以上的處罰?！盵16]在1996年《行政處罰法》的起草過程中，“試擬稿”第14條和“征求意見稿”第10條關(guān)于“一事不二罰”的表述曾經(jīng)是“對違法行為人的同一個違法行為，不得以同一事實(shí)和理由，給予兩次以上的處罰”，只是在后來最終“通過稿”（第24條）將“同一事實(shí)和理由”進(jìn)行了刪除。[17]盡管如此，有關(guān)部門依然堅持“雙同”的解釋。最高人民法院的有關(guān)判決也支持了這一觀點(diǎn)。[18]即便《行政處罰法》2021年修訂之后，法條（第29條）依然沒有恢復(fù)“同一事實(shí)和理由”（“雙同”）的表達(dá)，但依然有不少專家學(xué)者支持“雙同”說的觀點(diǎn)。“雙同”說的原意是：“一事不二罰”是指針對“同一事實(shí)同一理由”只能處罰一次。這本身就意味著針對“同一事實(shí)”，如果適用“多個法律理由”，是可以進(jìn)行多個處罰的。它所折射出的“一個違法行為”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，就是指針對“同一行為事實(shí)”適用“一個法律理由”（法律依據(jù)）的行為。筆者不敢茍同這一觀點(diǎn)：一是它將自然行為與法律擬制行為混為一談了?！巴皇聦?shí)”是自然行為的范疇，“同一理由”（同一法律依據(jù)）是法律擬制行為的范疇；二是它為多頭處罰、重復(fù)處罰留下了“后門”。我們很難將“同一事實(shí)”變成“多個事實(shí)”，但人們很容易對“同一事實(shí)”尋找或編造“多種理由”，從而可以輕易地進(jìn)行多重處罰；三是當(dāng)年《行政處罰法》制定時之所以刪除“同一事實(shí)和理由”的表達(dá)，就是考慮到“同一理由”不好把握；四是這種觀點(diǎn)與現(xiàn)行《行政處罰法》（2021）第19條第二句精神相沖突，背離了“一事不二罰”原則?，F(xiàn)行的“一事不二罰”原則不僅適用單一的違法行為，同時也適用競合的違法行為。“雙同”說勢必將競合違法行為踢出“一事不二罰”原則的適用范圍。
（二）“自然行為”與“法律擬制行為”
探究“一個違法”與“多個違法”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與一對范疇有關(guān)：自然行為與法律擬制行為。不厘清它們之間的關(guān)系，就無法有效地確立認(rèn)定“一個違法”與“多個違法”的標(biāo)準(zhǔn)。
“自然行為”系指在社會中自然存在的行為過程和狀態(tài)。社會每時每刻都在發(fā)生無數(shù)個行為，也每時每刻都在結(jié)束無數(shù)個行為。就自然行為而言，只要特定的主體在特定的時間和空間內(nèi)作出某一動作，就是一個行為?！胺蓴M制行為”是指人們出于法律適用需要而對自然行為所進(jìn)行的評價，并進(jìn)行法律上的切割或組合，擬制成一個或多個與法律規(guī)范相對應(yīng)的行為。
自然行為是行為的原始狀態(tài)，法律擬制行為是行為的法律評價狀態(tài)。社會上的各類各種行為，只要將它脫離開法律關(guān)系，它們就都是一種自然行為。在自然事件中，不存在好與壞、合法與違法之。因?yàn)樽匀皇录缓腥藗兊膬r值判斷，而法律擬制行為乃是法律判斷的結(jié)果。例如，某人“駕車”是一個自然行為，但我們說某人駕車“超速”，這便是一種法律擬制行為，因?yàn)樗欠珊饬康慕Y(jié)果。自然行為不存在是否合法問題，違法行為是指自然行為違反了法律規(guī)范，這就成了法律擬制問題。就自然行為而言，同一行為人進(jìn)行一個動作，從開始到停止，就是一個行為。某人花了兩天時間親自駕車從杭州開到呼市，作為自然行為它就是“一件事”“一個行為”，但如果他在這駕車期間，闖過一次紅燈、超速一段路程，還有在高速路上作了一次違章停車，那就可以擬制為三個違法行為，進(jìn)行三次處罰。有學(xué)者指出：所謂“一行為”包括“自然一行為”與“法律一行為”。自然一行為是指由客觀第三人以自然觀察方式可認(rèn)為是單一行為，法律上一行為是指多個自然行為基于法律上的原因而結(jié)合成為一行為。[19]可見，一個自然行為與一個法律擬制行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并不相同，它們屬于兩個不同的概念范疇，有各自的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，前者是出于第三人的觀察眼光，后者是出于法律的眼光。
自然行為是一種實(shí)實(shí)在在的存在，一個就是一個，不會變成多個。只有在出于法律制裁的需要時，人們才有可能將一個自然行為分割成多個，或多個自然行為又被視作為一個，以便更人性、科學(xué)地體現(xiàn)“過罰相當(dāng)”。關(guān)于“競合違法”也是如此，它不是自然行為的“競合”，而是自然行為適用法律時才發(fā)生“競合”。這是說，討論“一個”違法行為還是“多個”違法行為，其實(shí)并不是對自然行為的鑒定和分辨，而是對法律擬制行為的創(chuàng)設(shè)。它要解決的不是“真與假”的問題，而是“好與壞”的問題。對自然行為如何作法律上的分割，以及違法行為的競合如何處理，這些都不是自然行為的問題，而是法律如何擬制行為的問題。所以，我們在“一事不二罰”原則背景下討論什么是“一個違法行為”，其實(shí)不是討論該當(dāng)事人的自然行為，而是討論其法律擬制行為。作為自然行為，討論一個行為還是多個行為是沒有直接的意義，但作為法律擬制行為，討論一個行為還是多個行為直接關(guān)呼法律上的適用。研討“一個”違法行為還是“多個”違法行為如此之難，很大的原因是因?yàn)闆]有厘清自然行為與法律擬制行為之間的關(guān)系，將自然行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與法律擬制行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)混淆使用所致。因此，研討“一個”行為還是“多個”行為不能只停留在“自然行為”的視角。
（三）“靜態(tài)行為”與“動態(tài)行為”
自然行為首先可以分為靜態(tài)行為與動態(tài)行為。靜態(tài)與動態(tài)是自然行為的兩種形式，由此稱為靜態(tài)行為與動態(tài)行為。靜態(tài)行為是指空間上不發(fā)生移動的行為；動態(tài)行為是指空間上發(fā)生移動的行為。這兩類自然行為就決定了法律上的兩類違法行為，即靜態(tài)違法與動態(tài)違法。前者如違法停車、非法占地等，后者如駕車一路超速等。
在這里，靜態(tài)行為是自然行為，靜態(tài)違法是法律擬制行為；動態(tài)行為是自然行為，動態(tài)違法則是法律擬制行為。這兩類違法又與下一題討論的一次違法、連續(xù)違法和繼續(xù)違法有一定的關(guān)聯(lián)性。一次違法和繼續(xù)違法一定以靜態(tài)行為為基礎(chǔ)，而連續(xù)違法則以動態(tài)行為為基礎(chǔ)。所以，從法律擬制的角度劃分“一個違法”與“多個違法”時，應(yīng)當(dāng)結(jié)合考慮“違法行為”的“靜態(tài)性”或者“動態(tài)性”。
（四）“一次違法”“連續(xù)違法”和“繼續(xù)違法”
接著，自然行為還可分為一次性行為、連續(xù)性行為和繼續(xù)性行為，由此決定了法律上的一次違法、連續(xù)違法和繼續(xù)違法。
所謂“一次違法”，系指某一特定行為主體，在特定的時間和空間內(nèi)作出某個違反法律秩序的意思表示或者作出某一動作。一次行為是指一個具有單一性并一次性完成的行為。如張三在1月5日上午10時在某商場毆打了李四，張三在某路口闖了一次紅燈。一次行為的特征是，行為人在特定時間內(nèi)已經(jīng)完成了一個動作，它沒有與第二次行為或其他行為發(fā)生牽連。一次違法應(yīng)當(dāng)被擬制為“一個違法行為”，它們具有“一對一”的對應(yīng)性。所以，根據(jù)“一事不二罰”原則，對一個“一次違法”顯然不能給予二次處罰。現(xiàn)在復(fù)雜的恰恰是在于針對連續(xù)違法和繼續(xù)違法行為如何擬制的問題。
所謂連續(xù)違法，是指行為人在一段時間內(nèi)數(shù)次實(shí)施了同一性質(zhì)的違法行為。例如，行為人駕駛機(jī)動車每天違反家門口的交通標(biāo)志?！皬倪`法行為開始到結(jié)束的發(fā)生過程看，連續(xù)性違法行為包含了多個同類違法行為，前一違法行為和后一違法行為之間存在中斷或停頓，而非處于一直持續(xù)的狀態(tài)?！盵20]早在2005年，原國務(wù)院法制辦公室《對湖北省人民政府法制辦公室〈關(guān)于如何確認(rèn)違法行為連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)的請示》的復(fù)函》（國法函［2005］442號）指出：“《中華人民共和國行政處罰法》第29條中規(guī)定的違法行為的連續(xù)狀態(tài)，是指當(dāng)事人基于同一個違法故意，連續(xù)實(shí)施數(shù)個獨(dú)立的行政違法行為，并觸犯同一個行政處罰規(guī)定的情形?！痹摗稄?fù)函》至今依然有效。續(xù)續(xù)違法行為的特點(diǎn)是：（1）當(dāng)事人作出了兩次以上的違法行為。一次行為無法構(gòu)成連續(xù)違法；（2）兩次以上的違法行為由同一個當(dāng)事人作出。不同當(dāng)事人作出的違法行為不構(gòu)成連續(xù)行為；（3）兩次以上的違法行為發(fā)生在同一地點(diǎn)。靜態(tài)違法必須限于同一地點(diǎn)，動態(tài)違法必須限于同一行政管轄區(qū)。比如，違法停車，第一次停在中山橋上，第二次則停在南山橋上，這就不屬于連續(xù)違法，而屬于兩個獨(dú)立的違法行為；（4）違法行為違反的是同一個法律關(guān)系和同一個法律事由。如果行為人駕車先是闖紅燈，接著是超速，后來又違法停車，這哪怕是在一個小時之內(nèi)同一轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的，也屬于三個不同的違法行為。
所謂“繼續(xù)違法”，是指行為人實(shí)施了一個違法行為，但違法狀態(tài)一直持續(xù)著，從未間斷。繼續(xù)違法是一個違法行為的持續(xù)狀態(tài)，所以繼續(xù)違法也稱持續(xù)違法。例如，機(jī)動車在同一地方違規(guī)停車一個月，從停車到駛離前，違法行為即處于繼續(xù)狀態(tài)。繼續(xù)違法與前述的連續(xù)違法不同，其最大區(qū)別是于：連續(xù)違法是當(dāng)事人多次作出同一性質(zhì)的違法，是多次違法的組合；繼續(xù)違法是當(dāng)事人作出的一次違法行為處于持續(xù)狀態(tài)。行政處罰法上的連續(xù)違法與繼續(xù)違法完全與刑罰中的“連續(xù)犯”和“繼續(xù)犯”相對應(yīng)，背后的理論標(biāo)準(zhǔn)相通。
連續(xù)違法與繼續(xù)違法都不屬于一次違法。[21]一次違法被“一對一”地擬制為“一個違法”是順理成章的，但作為多次違法的連續(xù)違法和作為一個違法行為持續(xù)狀態(tài)下的繼續(xù)違法，都無法被機(jī)械地擬制為“一個違法行為”或“多個違法行為”。就是說，“連續(xù)違法”是數(shù)個同一性質(zhì)的違法，但不能一律作為多個行為處罰；同樣，“繼續(xù)違法”是一個違法行為的繼續(xù)狀態(tài)，也不能一律作為一個行為處罰。[22]德國法院曾就個案認(rèn)為：持續(xù)一分鐘以內(nèi)超速行為、因轉(zhuǎn)彎或減速而持續(xù)超速行為、高速公路上十二公里的路段內(nèi)違反數(shù)個不同限速標(biāo)準(zhǔn)行為，因具有“時空緊密相連性”可被視為“一行為”。[23]
對于連續(xù)違法和繼續(xù)違法應(yīng)當(dāng)作為一個違法行為還是多個違法行為對待，這需要立法者通過立法或者執(zhí)法者通過執(zhí)法對它進(jìn)行分割，將一個自然狀態(tài)的連續(xù)行為或繼續(xù)行為轉(zhuǎn)換成一個或多個法律擬制行為。在國家法律沒有設(shè)定統(tǒng)一的分割標(biāo)準(zhǔn)之前，現(xiàn)實(shí)中存在著多種分割方法：（1）管轄區(qū)域分割法。對于跨越行政管轄區(qū)的連續(xù)違法，在一個管轄區(qū)內(nèi)只作為“一個違法行為”只作一次處罰。[24]（2）違法時間分割法。對于繼續(xù)違法，有的地方采取“時間分割法”，即違法行為的持續(xù)狀態(tài)按一定的時間長度分割為一個違法行為，超過該時間長度的作為另一個違法行為對待。（3）電子拍攝分割法。對于當(dāng)事人的連續(xù)性違法，以電子拍攝記錄“次數(shù)”作為當(dāng)事人違法行為的“個數(shù)”。[25]（4）執(zhí)法查處分割法。這是實(shí)踐中的一種通用做法，對于連續(xù)違法或者繼續(xù)違法，對于查處以后的違法都作為一個新的違法對待。[26]
（五）對連續(xù)違法和繼續(xù)違法“分割”的法律規(guī)制
那么，到底對連續(xù)違法和繼續(xù)違法采取什么分割方法才是正當(dāng)?shù)哪兀窟@其實(shí)要解決兩個問題：一是誰作“分割”，由法律直接分割還是由執(zhí)法者的執(zhí)法行為分割？二是如何分割，應(yīng)當(dāng)采取什么樣的分割標(biāo)準(zhǔn)？
第一，關(guān)于分割主體問題。對于連續(xù)違法和繼續(xù)違法行為“個數(shù)”的分割，應(yīng)當(dāng)由法律、法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行分割，而不是由執(zhí)法者的執(zhí)法行為進(jìn)行分割。這是由“處罰法定”原則和執(zhí)法者的法律地位決定的?！疤幜P法定”系指行政處罰必須依法設(shè)定和依法實(shí)施，它是行政處罰法的基本原則之一。根據(jù)該原則，行政處罰的種類必須依法設(shè)定，而不是由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)自我確定。對可行政處罰的連續(xù)違法和繼續(xù)違法如何在法律上分割成一個違法行為還是多個違法行為，本身就屬于對行政處罰“設(shè)定”的范圍，至少是對行政處罰“設(shè)定權(quán)”的延伸，所以它必須與行政處罰的設(shè)定規(guī)則相一致。根據(jù)《行政處罰法》（2021）第二章（行政處罰的種類和設(shè)定）的規(guī)定，一是行政處罰必須由法律、法規(guī)和規(guī)章設(shè)定，規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰，這表達(dá)了“設(shè)定法”的范圍；二是特定的行政處罰手段由特定的法律規(guī)范進(jìn)行設(shè)定，這表達(dá)了“法與罰”之間的設(shè)定對應(yīng)關(guān)系。由此就推論出：1.對于連續(xù)違法和繼續(xù)違法行為的法律分割必須由法律、法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行，規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件不宜設(shè)定分割；2.既然限制人身自由的行政處罰限由法律設(shè)定，那么對可以處限制人身自由行政處罰的違法行為也應(yīng)當(dāng)由法律進(jìn)行分割；既然吊銷營業(yè)執(zhí)照的行政處罰由法律或行政法規(guī)設(shè)定，那么同樣，對可處吊銷營業(yè)執(zhí)照行政處罰的違法行為也只能由法律或行政法規(guī)進(jìn)行分割；以此類推。行政處罰雖由行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員具體實(shí)施，但對于連續(xù)違法和繼續(xù)違法行為“個數(shù)”的分割，不該由執(zhí)法人員的執(zhí)法行為來決定，否則可能會出現(xiàn)執(zhí)法人員在罰款利益的驅(qū)動下隨意分割連續(xù)違法和繼續(xù)違法的現(xiàn)象。如何分割連續(xù)違法和繼續(xù)違法行為，應(yīng)當(dāng)由法律、法規(guī)和規(guī)章作出規(guī)定，執(zhí)法者只是執(zhí)行這一規(guī)定而已。執(zhí)法者就是執(zhí)法者，而不是立法者。所以，不宜將對于連續(xù)違法和繼續(xù)違法行為“個數(shù)”的分割權(quán)交給執(zhí)法者。
第二，關(guān)于分割標(biāo)準(zhǔn)問題。無論由立法者還是執(zhí)法者對于連續(xù)違法和繼續(xù)違法行為進(jìn)行“個數(shù)”（件數(shù)）分割，都會涉及分割標(biāo)準(zhǔn)問題。筆者認(rèn)為，針對連續(xù)違法和繼續(xù)違法行為，以及它們中的不同類型違法，應(yīng)當(dāng)設(shè)置不同的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)由法律、法規(guī)和規(guī)章以確立裁量基準(zhǔn)的方式對連續(xù)違法和繼續(xù)違法行進(jìn)行分類分割。具體有二：（1）空間分割法。一般而言，連續(xù)行為會發(fā)生在不同地點(diǎn)，繼續(xù)行為會發(fā)生在同一地點(diǎn)。所以，不同地點(diǎn)發(fā)生的連續(xù)行為或繼續(xù)行為應(yīng)當(dāng)作為不同的違法行為；同一地點(diǎn)發(fā)生的連續(xù)行為或繼續(xù)行為應(yīng)當(dāng)作為同一行為。比如，今天在東山路上違法停車一次，明天在西山路上違法停車一次，后天又在中山路上違法停車一次，這屬于連續(xù)違法，但應(yīng)當(dāng)作為三個違法對待；當(dāng)事人駕車持續(xù)超速，從一個行政區(qū)域到另一個行政區(qū)域，這兩個區(qū)域應(yīng)當(dāng)作為兩個違法對待。（2）時間分割法。如果同一地點(diǎn)的繼續(xù)違法持續(xù)時間過長的，應(yīng)當(dāng)采取時間分割法。如果當(dāng)事人在同一地點(diǎn)違法停車了一年，中間無間隔，這是繼續(xù)行為。如果這種同一地點(diǎn)的繼續(xù)違法作為一個違法行為對待，顯然違背法治的初衷，無疑會助長違法現(xiàn)象。對此，法律、法規(guī)和規(guī)章必須規(guī)定一定的時間段為一個違法行為。
在法律、法規(guī)和規(guī)章對連續(xù)違法和繼續(xù)違法如何分割沒有作出規(guī)定的前提下，作為一個過渡性辦法，可由執(zhí)法機(jī)關(guān)通過“查處分割法”進(jìn)行分割。所謂“查處分割法”，系指對于當(dāng)事人的連續(xù)違法或繼續(xù)違法行為，只要執(zhí)法機(jī)關(guān)對其進(jìn)行了“查處”并讓當(dāng)事人受領(lǐng)，之后出現(xiàn)的行為都可作為第二個行為對待，以此類推。假如當(dāng)事人家門口的小巷出口處設(shè)有禁止左轉(zhuǎn)交通標(biāo)志，當(dāng)事人每天上班開車違反該標(biāo)志，左轉(zhuǎn)抄近途去單位上班，構(gòu)成交通違法（違反《道路交通安全法》第44條）。假如當(dāng)執(zhí)法機(jī)關(guān)對當(dāng)事人進(jìn)行查處時，當(dāng)事人已違法了56次。在上述情形中，如果執(zhí)法機(jī)關(guān)在當(dāng)事人第56次違法時才對其進(jìn)行查處，只能算作一個違法行為，處罰一次，至于56次違法只作為一種法定的從重情節(jié)考慮；如果執(zhí)法機(jī)關(guān)對這56次違法總共查處了10次，那就作為10個違法行為對待，可以處罰10次。
執(zhí)法機(jī)關(guān)的“查處分割法”并不是一種優(yōu)先規(guī)則，它是在法律、法規(guī)和規(guī)章對違法行為如何分割未作規(guī)定情況下的一種補(bǔ)充方法。這種補(bǔ)充方法具有一定的合理性：一是為了公共利益與個人利益的平衡。連續(xù)違法是多個同性質(zhì)違法的組合，它侵害的是同一個法律關(guān)系，如果完全按照“一次一罰”顯然過于嚴(yán)苛；繼續(xù)行為其實(shí)是一次違法的持續(xù)狀態(tài)，如果不論其持續(xù)時間多長，只按一個行為對待只罰一次，顯然會鼓勵當(dāng)事人因違法而獲益。采取“查處分割法”正好是避免兩個極端的折衷做法。二是有利于督促執(zhí)法機(jī)關(guān)“及時查處”違法。造成連續(xù)違法或繼續(xù)違法無疑與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不及時履行查處職責(zé)有一定事實(shí)上的關(guān)聯(lián)，執(zhí)法機(jī)關(guān)對此負(fù)有一定的責(zé)任。實(shí)施“查處分割法”有助于督促執(zhí)法機(jī)關(guān)對違法行為履行及時查處之職。三是有助于澄清和昭示對違法行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和態(tài)度。按照交警現(xiàn)場指揮優(yōu)于交通標(biāo)志的原則，執(zhí)法機(jī)關(guān)長期對當(dāng)事人的連續(xù)違法或繼續(xù)違法行為不查處的，可能會以默示方式誤導(dǎo)當(dāng)事人將違法行為當(dāng)成合法行為。執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對這一默示方式承擔(dān)后果。
但是，對連續(xù)違法或繼續(xù)違法行為的分割，無論是通過法律、法規(guī)和規(guī)章分割，還是通過執(zhí)法行為分割，都必須符合和遵循下列原則：一是教育與處罰相結(jié)合原則。教育是影響人的身心發(fā)展的社會實(shí)踐活動?！缎姓幜P法》始終貫徹處罰和教育相結(jié)合原則，而且堅持以教育為重，不是以處罰為重。因?yàn)樘幜P的最終目的也是教育人民群眾自覺守法?！缎姓幜P法》（2021）第6條規(guī)定：“實(shí)施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法?！边@就很好地表達(dá)了這一原則。對連續(xù)違法和繼續(xù)違法“件數(shù)”的分割，一定要體現(xiàn)以教育為重，而不是以處罰為目的，不得對當(dāng)事人違法行為的“件數(shù)”作過度分割、分細(xì)分割、過小分割，以造成不正當(dāng)?shù)摹岸嗔P”“重罰”和“濫罰”。二是過罰相當(dāng)原則。過罰相當(dāng)是比例原則的體現(xiàn)，也是《行政處罰法》的基本原則之一。《行政處罰法》（2021）第5條第2款規(guī)定：“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)?！边@是對過罰相當(dāng)原則的法律表達(dá)。過罰相當(dāng)原則，僅從法律適用上講，包含著以下意思和要求：1．當(dāng)事人的違法行為明顯輕微的，不予處罰；2．當(dāng)事人的違法行為應(yīng)當(dāng)處罰的，處罰的輕重必須和當(dāng)事人違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)。既不能輕過重罰，也不能重過輕罰。對連續(xù)違法或繼續(xù)違法行為的分割，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)過罰相當(dāng)原則。如果對于非主道上的違法停車（繼續(xù)狀態(tài)），每隔5分鐘就分割為一個違法行為，或者某司機(jī)在一個行政區(qū)域內(nèi)連闖12個紅燈（連續(xù)狀態(tài)）只被分割為一個違法行為，這都是有違過罰相當(dāng)原則的。三是有利于當(dāng)事人糾正違法原則。行政處罰不是為處罰而處罰，行政處罰的目的重在預(yù)防違法和糾正違法，而且盡量讓當(dāng)事人自我糾正?！缎姓幜P法》（2021）第28條、第32條和第33條等都體現(xiàn)了有利于當(dāng)事人糾正違法的原則。在對當(dāng)事人連續(xù)違法或繼續(xù)違法行為分割時，一定要為當(dāng)事人糾正自己的違法留出合理的時間。比如，當(dāng)事人違反限號規(guī)定將車駛?cè)氤鞘械缆繁唤痪幜P后，就應(yīng)當(dāng)允許其將車開回家里去，在這過程中就不應(yīng)當(dāng)將糾錯過程再行分割成新的違法行為。四是不讓當(dāng)事人因違法而獲益原則?！叭魏稳司坏靡蚱洳环ㄐ袨槎@益”（Nemo potest ex suo delicto consequi emolumentum），這是古老的法律格言。法治本身就是為了懲治違法，而當(dāng)事人可因違法而獲利的話，本身就會走向法治的反面。這一原則在我國憲法、民法和刑法中均有體現(xiàn)。《行政處罰法》（2021）第28條直接體現(xiàn)了這一原則。在對當(dāng)事人連續(xù)違法或繼續(xù)違法行為分割時，一定要體現(xiàn)這一原則。比如，當(dāng)事人在同一地點(diǎn)違法停車長達(dá)一年，如果對這種繼續(xù)狀態(tài)的違法按一個行為處罰一次（罰款200元），那等于慫恿當(dāng)事人用200元罰款抵銷上萬元的停車費(fèi)。最后，對連續(xù)違法和繼續(xù)違法行為的法定分割，還必須和行政處罰裁量基準(zhǔn)制度相銜接。[27]
（六）“一個違法行為”的綜合界定
根據(jù)以上的綜合分析，可以對當(dāng)事人的一個違法行為界定如下：當(dāng)事人的“一個違法行為”，系指一個當(dāng)事人在特定的時間、地點(diǎn)作出的，違反一個法律規(guī)范或同時違反多個法律規(guī)范，依法可行政處罰并適用“一事不二罰”原則的違反行政管理秩序的行為。它包括一性違法行為和經(jīng)過法定分割的連續(xù)違法或繼續(xù)違法行為以及競合違法行為。該定義反映了以下的法律特征：
第一，當(dāng)事人的“一個違法行為”系由當(dāng)事人作出的違反行政管理秩序而依法可處罰的行為。當(dāng)事人的“一個違法行為”當(dāng)屬違反行政管理秩序的行為，必須依法予以處罰（包括不予處罰、免予處罰、從重從輕處罰等）?？梢?，當(dāng)事人的“一個違法行為”具有“違法性”和“可處罰性”。
第二，當(dāng)事人的“一個違法行為”系由一個當(dāng)事人作出的一個違法行為。如果多個當(dāng)事人作出的同一個違法行為，則屬于一個“共同違法行為”而不是“一個違法行為”。對于“共同違法行為”應(yīng)當(dāng)依各當(dāng)事人在違法中的作用分別給予行政處罰。當(dāng)事人的“一個違法行為”是指“一對一”的違法行為，顯然具有“單一性”。
第三，當(dāng)事人的“一個違法行為”系由當(dāng)事人在特定的時間、地點(diǎn)作出的一個行為。如果當(dāng)事人在不同時間、不同地點(diǎn)作出的行為，哪怕是同一性質(zhì)的行為，也屬于多個違法行為而應(yīng)當(dāng)分別處罰。當(dāng)事人的“一個違法行為”顯然具有時間地點(diǎn)上的“同一性”。
第四，當(dāng)事人的“一個違法行為”系指一個自然行為違反一個法律規(guī)范或多個法律規(guī)范的行為。當(dāng)事人的“一個違法行為”一般只違反一個法律規(guī)范，但也有可能同時違反多個法律規(guī)范。后一種情況就是違法競合（競合違法）。競合違法是一個違法的特殊形式。它是一個違法而不是多個違法，只是一個違法行為違反了多個法律規(guī)范而已。所以，違反一個法律規(guī)范還是多個法律規(guī)范并不是區(qū)別一個違法行為還是多個違法行為的標(biāo)準(zhǔn)。
第五，當(dāng)事人的“一個違法行為”系指適用“一事不二罰”原則的行為。我們之所以要分辨當(dāng)事人的違法行為是“一個行為”還是“二個行為”（或“多個行為”），目的就是為了全面、準(zhǔn)確、有效地貫徹“一事不二罰”原則。如果不存在“一事不二罰”原則，區(qū)別當(dāng)事人的“一個違法行為”還是“二個違法行為”（或“多個違法行為”）就會失去意義。根據(jù)“一事不二罰”原則，對于當(dāng)事人的“一個違法行為”，就不得給予“二次”及以上的處罰；對于競合違法，應(yīng)當(dāng)適用“擇重?fù)褚弧痹瓌t，即選擇一個最重的處罰作一次處罰而不是二次處罰。
（七）“一個違法”情形的概念考察
為了貫徹和體現(xiàn)當(dāng)事人“一個違法行為”的定義和特征，全面準(zhǔn)確甄別“一個違法行為”還是“二個違法行為”（或“多個違法行為”），有必要對以下具體情形和概念進(jìn)行分辨：
其一，一個違法行為與一次違法行為。如上所述，從自然行為視角考察，違法行為無非有三種狀態(tài)：一次性、連續(xù)性與繼續(xù)性，因而被簡稱為一次性違法、連續(xù)性違法與繼續(xù)性違法。但從法律擬制上看，一次性違法肯定被作為一個違法行為對待，但一個違法行為并不只限于一次性違法。連續(xù)性違法與繼續(xù)性違法經(jīng)法定的分割之后，也可能成為一個違法或多個違法。所以說，一次違法是一個自然行為的概念，一個違法是一個如何適用“一事不二罰”原則的法律擬制行為概念；一次違法等于一個違法，但一個違法并不只限于一次違法。
其二，一個違法行為與一類違法行為。一類違法行為系指違反同一法律關(guān)系的行為，它可以是一個違法行為，也可以是多個違法行為。一個違法行為肯定屬于一類違法行為，但一類違法行為由多個同類違法行為所組成。所以，在理論上和操作上都不得將一個違法行為等同于一類違法行為。[28]
其三，一個違法行為與再次違法行為。如前所述，一次性違法或經(jīng)法定分割為一個違法行為的連續(xù)違法或者繼續(xù)違法，都是一個違法行為。第二次違法行為或經(jīng)法定分割為一個違法行為的連續(xù)違法或者繼續(xù)違法后續(xù)發(fā)生的連續(xù)違法或者繼續(xù)違法，都屬于再次違法行為。一個違法行為適用“一事不二罰”原則，但對于再次違法行為則可進(jìn)行再次處罰。
其四，一人違法行為與多人共同違法行為。一人違法行為是指由一個當(dāng)事人作出的一個違法行為；多人共同違法行為系指由多個當(dāng)事人作出的同一個違法行為。這里的違法當(dāng)事人可以是個人，也可以是組織。一人違法行為與多人共同違法行為，都可作為一個違法行為對待，都適用“一事不二罰”原則。略有區(qū)別的是，執(zhí)法機(jī)關(guān)對于多人共同違法行為中的多個當(dāng)事人要根據(jù)他們在共同違法中的不同作用，分別予以處罰，但對同一個當(dāng)事人同樣不得因這一違法而受到兩次以上的處罰。
其五，個人違法行為與單位違法行為。從本質(zhì)意義上說，當(dāng)事人的違法行為就是指當(dāng)事人違法行政法義務(wù)的行為。法律有時將行政法義務(wù)設(shè)定給個人，有時將行政法義務(wù)設(shè)定給單位，有時同時設(shè)定給兩者。當(dāng)法律將行政法義務(wù)既設(shè)定給個人又設(shè)定給單位時，并且兩者都構(gòu)成違法并必須分別接受處罰時，這種情況下的個人違法行為與其所屬單位違法行為不得視為一個違法行為對待，應(yīng)作為兩個不同的違法對待。
其六，組合違法行為與批量違法行為。組合違法行為是指由兩個以上的違法行為基于它們的關(guān)聯(lián)性而以聯(lián)合體形式出現(xiàn)，但執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予分別處罰的情形。如兩個以上的當(dāng)事人所實(shí)施的共同違法以及單位與個人相關(guān)聯(lián)的違法行為等。批量違法行為系指一個當(dāng)事人所實(shí)施的一次違法，違法標(biāo)的物具有“批量性”，如當(dāng)事人一次性走私了50輛車輛。批量違法行為應(yīng)當(dāng)作為一個違法行為還是多個違法行為對待，情況比較復(fù)雜，執(zhí)法機(jī)關(guān)正在尋覓統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。目前存在兩個方法：一是程序分割法，如當(dāng)事人進(jìn)口50輛車輛時，分別每輛車單獨(dú)報關(guān)，那就按50個行為對待，如果當(dāng)事人合一報關(guān)，那就作為一個行為對待；二是標(biāo)的區(qū)分法，將違法標(biāo)的分為“同一物”與“不同物”。前者指同一類相互之間無法區(qū)別也無意義區(qū)別的物品，如當(dāng)事人銷售了500瓶同一牌子的假酒；后者是指不同種類物品或者雖屬同一種類，但它們之間已有固定特征加以區(qū)別物品，如上了牌照的車輛之間。如果一次批量違法中的物品屬于“同一物”，就可作為一個違法行為對待；如果屬于“不同物”，那就應(yīng)當(dāng)作為不同違法對待。所以，如果一個運(yùn)輸公司中的五輛車同時超載運(yùn)輸，就應(yīng)當(dāng)作為五個違法行為處罰。當(dāng)程序分割法與標(biāo)的區(qū)分法沖突時，優(yōu)先按照程序分割法處理。
其七，結(jié)果行為與過程行為。一般而言，一個結(jié)果行為違法，往往屬于一個違法行為，但如果過程行為違法，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為多個違法行為還是一個違法行為，不能一概而論。假如一件商品出口，同一當(dāng)事人經(jīng)歷了“原料采購-加工-廣告宣傳-出口”等環(huán)節(jié)，而且每一環(huán)節(jié)都違反了對應(yīng)的法律規(guī)定。那就應(yīng)當(dāng)分析這些過程行為各個環(huán)節(jié)之間的關(guān)聯(lián)度。如果它們之間是可以分離的，如加工后可以做廣告宣傳，也可以不做廣告宣傳，可作為多個違法行為對待；相反，應(yīng)當(dāng)視作為一個違法行為（違法競合）。
三、何謂“一事不二罰”原則中的“二罰”
如果說認(rèn)定“一事”是正確適用“一事不二罰”原則的前提，那么，認(rèn)定“二罰”乃是正確適用“一事不二罰”原則的關(guān)鍵和結(jié)果?！耙皇隆敝荒堋耙涣P”，“二事”才能“二罰”。“一事”不能錯，不得將“一事”當(dāng)成“二事”，同樣也不得將“二事”當(dāng)成“一事”；“二罰”也不能錯，特別不能將分別處罰、再次處罰、重新處罰、執(zhí)行罰等誤作為“二罰”。
（一）“二罰”的法定含義
“一事不二罰”原則中的“二罰”，系指對于當(dāng)事人的一個違法行為不得給予二次及以上的行政處罰。“二罰”的基本含義是：（1）“二罰”所針對的標(biāo)的是“一個違法行為”，不是“二個”或“多個”違法行為。對于是“二個”或“多個”違法行為，固然可以實(shí)施“二次”或“多次”行政處罰。（2）“二罰”并不僅僅是指“二次”處罰，而是指“二次及以上”的處罰。針對“一個違法行為”，作“二次處罰”不行，作“多次處罰”更不行。（3）“二罰”是指二個以上的“處罰結(jié)果”，而不是指二次以上的“處罰程序”。如果經(jīng)過多次程序（這在現(xiàn)實(shí)中常常出現(xiàn)，如舉行了兩個聽證會等），但處罰結(jié)果只有一個，那也只能算一次處罰而不是二次處罰。[29]（4）不得“二罰”不僅適用單一的違法行為，而且也適用競合的違法行為。對于單一的一個違法行為不得進(jìn)行“二罰”，對于一個競合的違法行為同樣不得進(jìn)行“二罰”，只能是“擇重一罰”。（5）不得“二罰”不僅適用行政處罰之間的關(guān)系，而且也適用行政處罰與刑事處罰之間的關(guān)系。如果當(dāng)事人的違法行為已構(gòu)成犯罪并被追究刑事責(zé)任的，不得再作行政處罰，除非法律另有規(guī)定。[30]這一精神和原則已由《行政處罰法》（2021）第8條、第27條、第57條等，以及國務(wù)院《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（2020）第3條、第5條、第8條和第11條所表達(dá)。最高人民法院行政審判庭的有關(guān)案例也申述了這一點(diǎn)。[31]
（二）不屬于“二罰”的若干情形
對同一當(dāng)事人的多個違法行為進(jìn)行多次處罰不屬于“二罰”，不得“二罰”是針對“一個違法行為”。如果同一當(dāng)事人作出了多個獨(dú)立的違法，執(zhí)法機(jī)關(guān)可能分別處罰。這種分別處罰不屬于“二罰”。國外多有此類法例，如《德國違反秩序罰法》[32]第20條規(guī)定：“數(shù)行為違反秩序者，應(yīng)各科處罰鍰?！薄秺W地利行政罰法》[33]第22條第1款規(guī)定：“行政被告以各種獨(dú)立之行為違反不同之行政義務(wù)時，或一行為而牽涉數(shù)罪名，而應(yīng)各別處罰時應(yīng)予各別處罰?！?/span>
對同一當(dāng)事人的多個違法行為分別作出處罰決定合并執(zhí)行不是“二罰”。當(dāng)同一個當(dāng)事人實(shí)施了多個違法行為，行政機(jī)關(guān)分別作出多個處罰決定并合并執(zhí)行的，這也不屬于“二罰”。如《治安管理處罰法》（2012）第16條規(guī)定：“有兩種以上違反治安管理行為的，分別決定，合并執(zhí)行。行政拘留處罰合并執(zhí)行的，最長不超過二十日?！?/span>
對多個當(dāng)事人的分別處罰不屬于“二罰”。在多個當(dāng)事人實(shí)施同一違法行為時，對多個當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)分別處罰。如《海關(guān)法行政處罰實(shí)施條例》（2022）第52條規(guī)定：“對2個以上當(dāng)事人共同實(shí)施的違法行為，應(yīng)當(dāng)區(qū)別情節(jié)及責(zé)任，分別給予處罰?！边@類分別處罰不屬于“二罰”。禁止“二罰”是指針對同一個當(dāng)事人的同一個違法行為不得給予二次以上的處罰，針對不同當(dāng)事人的不同處罰自然不屬于“二罰”。當(dāng)然，對于多個當(dāng)事人所實(shí)施的同一個違法，執(zhí)法機(jī)關(guān)在對不同當(dāng)事人作出處罰時必須考慮每一當(dāng)事人在同一違法行為中的不同作用。
對當(dāng)事人的新違法再次處罰不屬于“二罰”。對同一當(dāng)事人的違法行為實(shí)施行政處罰后，當(dāng)事人又實(shí)施了新的同性質(zhì)的違法，執(zhí)法機(jī)關(guān)再次給予行政處罰，這類再次處罰不屬于“二罰”。這里特別要注意的是當(dāng)事人的連續(xù)違法和繼續(xù)違法，對于這兩種違法狀態(tài)，只要執(zhí)法機(jī)關(guān)已作查處的，查處之后的連續(xù)違法和繼續(xù)違法應(yīng)作為新的違法對待，便可以再次處罰。
查明當(dāng)事人還存在遺漏處罰的違法事實(shí)而追加的處罰不屬于“二罰”。在現(xiàn)實(shí)中常有這種情況，行政處罰作出之后，發(fā)現(xiàn)還存在當(dāng)事人未被處罰的違法事實(shí)，這時行政執(zhí)法機(jī)關(guān)有兩種做法：一是撤回原行政處罰決定，重新作出一個完整的行政決定，但必須重新經(jīng)歷行政處罰的法定程序；二是補(bǔ)充作出一個追加處罰的行政決定，這一決定同樣必須經(jīng)過法定程序。這兩種情況都不屬于“二罰”。
對當(dāng)事人依法作出的按日連續(xù)罰款不屬于“二罰”。作為“行政處罰”行為的“按日連續(xù)罰款”，系指因當(dāng)事人存在違法，并且這種違法處于持續(xù)狀態(tài)（繼續(xù)狀態(tài)），行政機(jī)關(guān)對其進(jìn)行處罰并責(zé)令糾正違法，但當(dāng)事人拒不糾正其違法的，行政機(jī)關(guān)依法自責(zé)令改正的次日起，按照原罰款數(shù)額按日連續(xù)罰款的法律制度。這其實(shí)是法律對持續(xù)（繼續(xù)）違法行為的一個特別分割。在我國現(xiàn)行國家法律體系中首次引入“按日連續(xù)罰”是環(huán)境保護(hù)立法。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第59條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰?！边@類“按日連續(xù)罰款”不屬于“二罰”。
對當(dāng)事人依法作出的行政執(zhí)行罰不屬于“二罰”?！鞍慈者B續(xù)罰款”分屬兩種性質(zhì)：一種屬于行政處罰（見上一種情況），另一種屬于行政執(zhí)行罰。作為行政執(zhí)行罰的“按日連續(xù)罰款”，系指被處于罰款的當(dāng)事人逾期拒不履行已經(jīng)生效的行政罰款決定，原行政處罰機(jī)關(guān)依法對他按日處予原罰款額3％的罰款，但加處的罰款不得超過原罰款本數(shù)的法律制度。這種制度的法律依據(jù)是《行政處罰法》（2021）第72條第1款。該款規(guī)定：“當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以采取下列措施：（一）到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款，加處罰款的數(shù)額不得超出罰款的數(shù)額······。”行政執(zhí)行罰不屬于行政處罰，而屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行中的間接執(zhí)行手段。作為行政執(zhí)行罰的“按日連續(xù)罰款”也不屬于“二罰”。
原行政處罰撤回、撤銷之后重新作出的行政處罰不屬于“二罰”。根據(jù)行政行為的既定力和信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，行政主體一經(jīng)作出行政決定之后，原則上不得變更和取消該行政決定。只有在法律（全國人大及其常委會制定）有明文規(guī)定，經(jīng)過法定程序，并對當(dāng)事人進(jìn)行依法賠償或補(bǔ)償?shù)臈l件下，才可變更或消滅已作出的行政決定。如果在法律允許條件下，行政主體撤回原行政處罰并作出一個新的行政處罰，或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)、人民法院在行政復(fù)議、行政訴訟中依法撤銷行政主體的行政處罰并責(zé)令其重新作出行政處罰，由此重新作出的行政處罰，不屬于“二罰”。
對同一當(dāng)事人依法同時給予兩項(xiàng)行政處罰不屬于“二罰”。“一事不二罰”原則是禁止針對同一個違法行為給予“二次”（及以上）的行政處罰，但它不禁止同時給予“二項(xiàng)”（及以上）的行政處罰。如《治安管理處罰法》（2012）第26條規(guī)定：“有下列行為之一的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款；情節(jié)較重的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處一千元以下罰款：（一）結(jié)伙斗毆的；（二）追逐、攔截他人的；（三）強(qiáng)拿硬要或者任意損毀、占用公私財物的；（四）其他尋釁滋事行為?！痹谶@里，拘留和罰款屬于“兩項(xiàng)”處罰。如果公安機(jī)關(guān)對當(dāng)事人并處拘留和罰款，這屬于給予“兩項(xiàng)”處罰，而不是“兩次”處罰，因而不屬于“二罰”。
專屬管轄中的行政處罰不屬于“二罰”。對于一個當(dāng)事人的同一個違法行為由一個行政機(jī)關(guān)給予一項(xiàng)處罰，再由另一行政機(jī)關(guān)給予另一項(xiàng)專屬行政處罰的，不屬于“二罰”。如吊銷企業(yè)執(zhí)照專屬于工商部門，行政拘留專屬于公安部門。對當(dāng)事人的同一個違法行為在有關(guān)部門罰款后，再由公安機(jī)關(guān)依法給予行政拘留的，這不算是“二罰”。
對單位和個人進(jìn)行“雙罰”不屬于“二罰”。對于單位違法的，有時法律規(guī)定既可對單位作出處罰，同時也可對單位內(nèi)的有關(guān)成員進(jìn)行處罰，這類單位與個人的“雙罰”不屬于“二罰”。如《水污染防治法》（2017）第94條規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位造成水污染事故的，由環(huán)保部門對該單位處以罰款；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員可以處上一年度從本單位取得的收入50％以下的罰款。這類“雙罰”制度不屬于“二罰”。
行政處罰的轉(zhuǎn)處不屬于“二罰”。所謂行政處罰的轉(zhuǎn)處，是指當(dāng)事人無法履行某種行政處罰時，依法轉(zhuǎn)換為另一種行政處罰種類的制度。[34]如《外國人入境出境管理法實(shí)施細(xì)則》（2010）第48條第2款規(guī)定：“外國人無力繳納罰款的，可以改處拘留”。這類對當(dāng)事人轉(zhuǎn)換另一行政處罰形式的，不屬于“二罰”。
作為對刑罰補(bǔ)充的行政罰不屬于“二罰”。作為刑事責(zé)任的配套性行政處罰不屬于“二罰”。如《道路交通安全法》（2021）第91條第5款規(guī)定，飲酒后或者醉酒駕駛機(jī)動車發(fā)生重大交通事故，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，并由公安機(jī)關(guān)交通管理部門吊銷機(jī)動車駕駛證，終生不得重新取得機(jī)動車駕駛證。我國總的要求是，如果當(dāng)事人的違法行為已構(gòu)成犯罪并被追究刑事責(zé)任的，不得再作行政處罰。但當(dāng)刑事責(zé)任的功能無法代替行政處罰功能，并且法律直接為某項(xiàng)刑事責(zé)任配置行政處罰責(zé)任時，這時司法機(jī)關(guān)追究當(dāng)事人的刑事責(zé)任，行政機(jī)關(guān)同時追究當(dāng)事人的行政責(zé)任，這不屬于“二罰”。因?yàn)檫@時的行政處罰，從本質(zhì)上說是一種刑事處罰的配套措施。
接受行政處罰的同時承擔(dān)民事責(zé)任不屬于“二罰”。行政處罰責(zé)任與刑事處罰責(zé)任在功能上具有替代性。如果對一種行為追究了刑事責(zé)任，不得再行追究行政處罰責(zé)任，除非法律有例外規(guī)定。但民事責(zé)任與行政處罰責(zé)任在功能上不具有替代性，當(dāng)事人被行政處罰后不影響其同時承擔(dān)民事責(zé)任。所以，《行政處罰法》（2021）第8條第1款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織因違法行為受到行政處罰，其違法行為對他人造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任?！碑?dāng)事人接受行政處罰之后又承擔(dān)民事責(zé)任的，這也不屬于“二罰”。
四、競合違法對“一事不二罰”原則的適用
（一）單一違法行為與競合違法行為
一個違法行為，無論是一次性行為還是被依法分割為一個行為的連續(xù)行為和持續(xù)行為，從它們所涉法律關(guān)系考察，都可以區(qū)分為兩大類：一是單一違法；二是競合違法。單一違法是指一個違法行為只涉及一個法律關(guān)系，只違反一種法律規(guī)范；競合違法是指一個違法行為同時涉及多個法律關(guān)系，違反多種法律規(guī)范。單一違法行為與競合違法行為都屬于一個違法行為而不是多個違法行為。它們的區(qū)別不是一個違法還是多個違法問題，只是違反法律的單一性還是多重性、只違反一個法律規(guī)范還是同時違反多個法律規(guī)范的問題。
（二）競合違法行為是一個行為涉及多種法律規(guī)范
競合違法是一個行為違反了兩個以上的法律規(guī)范，而不是指兩個以上行為違反多個法律規(guī)范，或者是兩個以上行為違反了同一個法律規(guī)范。可見，競合違法不是行為的競合，而是法律的競合。[35]自然行為不會出現(xiàn)“競合”，只有當(dāng)它適用法律時才會出現(xiàn)“競合”。競合違法不是行為發(fā)生時的一種特殊情形，而是法律適用上的一種特殊情形。競合違法與其說取決于當(dāng)事人如何行為，不如說取決于立法者如何立法。
競合行為并不是一次行為、連續(xù)行為和繼續(xù)行為以外的一種特別行為，也不是指組合性行為，而是指一個行為與多個法律規(guī)范的關(guān)系。競合行為并不是多個自然行為的競合，而是一個自然行為所涉法律關(guān)系的競合。一次行為、連續(xù)行為和繼續(xù)行為都有可能構(gòu)成競合違法，這并不取決于“行為”如何進(jìn)行，而是“法律”如何規(guī)定。所以，競合違法不是“行為”的范疇，而是“法律適用”的范疇。正因?yàn)檫`法競合不是行為競合而是法律適用上的競合。所以，對它不存在像連續(xù)行為與繼續(xù)行為一樣如何分割的問題，只是討論不同的法律對同一個行為如何適用的問題。
（三）競合違法行為情形
競合違法，或者說違法競合，是指當(dāng)事人的一個違法行為同時違反了多個法律規(guī)范。它所面對的不是多個違法行為，而是一個違法行為的多種法律關(guān)系。所以，不得將競合違法行為視作為多個違法行為。環(huán)境保護(hù)部關(guān)于《規(guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)若干意見》（環(huán)發(fā)〔2009〕24號）、《國家環(huán)境保護(hù)總局關(guān)于污泥排入城市下水道法律適用問題的復(fù)函》（環(huán)函［2005］259號）都表明：競合行為屬于“一個行為”。[36]
一個完整的行為，應(yīng)當(dāng)包括主體與客體、內(nèi)容與形式、目的與手段、實(shí)體與程序、過程與結(jié)果等等。競合違法是指一種行為的客體違反了一種法律，程序違反了另一種法律；手段違反了一種法律，結(jié)果違反了另一種法律；內(nèi)容違反了一種法律，形式違反了另一種法律······但是這些行為要素和環(huán)節(jié)之間具有高度關(guān)聯(lián)性，不可分割。比如當(dāng)事人將產(chǎn)生的污泥直接用水沖稀排入城市下水道的行為，這同一個行為同時違反了《水污染防止法》和《固體廢物污染環(huán)境防治法》。[37]還有，當(dāng)事人在耕地上非法采砂并毀壞種植條件行為，既存在擅自在耕地上挖砂并毀壞種植條件行為，也存在未取得采礦許可證擅自采礦行為，同時觸犯了《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》兩個法律規(guī)范。[38]
可見，一個競合行為就是“一事”，屬于“一個違法行為”而不是“多個違法行為”。但它由于違反了多種法律關(guān)系，所以在法律適用上應(yīng)當(dāng)不同于單一性違法行為。
（四）競合違法行為與法律適用
一種違法行為在法律上的競合，既表現(xiàn)為刑事法律與行政法律的競合、民事法律與行政法律的競合，也表現(xiàn)為行政法律與行政法律之間的競合。刑事法律與行政法律的競合，就是指一種違法行為既屬于違反行政管理秩序的行為，同時屬于犯罪行為。這時的法律適用，只要追究刑事責(zé)任的，就不得同時追究行政處罰責(zé)任，除非法律有特別規(guī)定。[39]民事法律與行政法律的競合，與刑事法律與行政法律的競合不同，相互之間不具有功能上的替代性。這種性質(zhì)的競合違法，應(yīng)當(dāng)分別適用民事法律與行政法律。當(dāng)兩者無法同時適用時（如當(dāng)事人因經(jīng)濟(jì)能力的限制無法同時接受罰款決定和對他人的民事賠償），我國法律在一定程度上堅持“民事優(yōu)先”。[40]但是，行政法律與行政法律之間的競合，法律上的適用就有所不同，特別在行政處罰上，它就適用“擇重?fù)褚弧碧幜P原則。
（五）“一事不二罰”原則對競合違法的適用
如果對同一個違法行為適用不同法律同時給予多種處罰，顯然是有失“過罰相當(dāng)”原則的。所以，無論是刑罰還是行政處罰，都采取“擇重?fù)褚弧痹瓌t，即在多種可處罰的種類中，選擇一最重的予以一次處罰，不作二次處罰。德國1987年修正的《違反秩序罰法》第19條就表達(dá)了這一意思。[41]
我國《行政處罰法》于1996年首次制定時，其第24條規(guī)定：“對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰?！?021年《行政處罰法》修訂時，將原第24條變更為第29條并規(guī)定：“對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰?！毙聴l文的第一句是確立“一事不二罰”原則對“一個違法行為”的適用；第二句則是“一事不二罰”原則對“競合違法行為”的適用?！耙皇虏欢P”原則對“競合違法行為”的適用就轉(zhuǎn)變?yōu)椤皳裰負(fù)褚弧痹瓌t。這一原則的基本涵義和適用規(guī)則是：（1）同一行為?！皳裰?fù)褚弧痹瓌t的適用對象僅僅是針對同一個違法行為，不適用多個違法行為。（2）多個法律?！皳裰?fù)褚弧痹瓌t的適用條件是該行為同時違反了多個法律規(guī)范。如果一個違法行為只違反一個法律規(guī)范，那也就不適用“擇重?fù)褚弧痹瓌t。（3）擇一罰款。對于同一個違法行為同時違反多個法律規(guī)范時，只得作一次罰款，不得作二次以上的罰款。這里的選擇范圍只限于“罰款”，不涉及罰款以外的處罰種類。（4）擇重罰款。當(dāng)兩個以上的法律規(guī)范同時規(guī)定罰款時，只能選擇罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。而所謂“罰款數(shù)額高的規(guī)定”，不是指行政機(jī)關(guān)實(shí)際處予罰款數(shù)額的高低，[42]而是指法律、法律、規(guī)章規(guī)定可處予罰款數(shù)額的高低。[43]（5）擇高擇重。如果“擇重?fù)褚弧痹瓌t與法律適用規(guī)則（高法優(yōu)于低法、后法優(yōu)于前法、特別法優(yōu)于一般法等）相沖突，那么應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用法律適用規(guī)則。[44] “擇一擇重”原則的適用以法律規(guī)范之間并無沖突為前提。如果法律規(guī)范之間發(fā)生沖突，首先應(yīng)當(dāng)適用規(guī)范沖突選擇規(guī)則解決。所以，有關(guān)部門將“擇重?fù)褚弧痹瓌t調(diào)整為“擇高擇重”原則是有一定道理的。
對競合違法行為適用“擇重?fù)褚弧痹瓌t，在《行政處罰法》的統(tǒng)率下，已在其他法律和有關(guān)法規(guī)和規(guī)章中得到體現(xiàn)。如《海關(guān)法行政處罰實(shí)施條例》（2022）第51條規(guī)定：“同一當(dāng)事人實(shí)施了走私和違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為且二者之間有因果關(guān)系的，依照本實(shí)施條例對走私行為的規(guī)定從重處罰，對其違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為不再另行處罰。同一當(dāng)事人就同一批貨物、物品分別實(shí)施了2個以上違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為且二者之間有因果關(guān)系的，依照本實(shí)施條例分別規(guī)定的處罰幅度，擇其重者處罰。”環(huán)境保護(hù)部關(guān)于《規(guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)若干意見》（環(huán)發(fā)〔2009〕24號）規(guī)定：“同一環(huán)境違法行為，同時違反具有包容關(guān)系的多個法條的，應(yīng)當(dāng)從一重處罰?！贝送?，早在1996年，地質(zhì)礦產(chǎn)部《關(guān)于“山東省實(shí)施〈中華人民共和國河道管理?xiàng)l例〉辦法”幾點(diǎn)意見的函》（地函280號），函告山東省人民政府：對于亂采濫挖、無證采挖包括河道砂石、砂金等在內(nèi)的礦產(chǎn)資源的違法行為，礦產(chǎn)資源法及其有關(guān)的配套法規(guī)已規(guī)定了行政處罰，而《山東省實(shí)施〈中華人民共和國河道管理?xiàng)l例〉辦法》對于同一違法行為又設(shè)立了罰款的處罰，這與《行政處罰法》第24條規(guī)定的“一事不再罰”原則不符。
五、從“一事不二罰款”到“一事不二處罰”
（一）“一事不二罰款”原則的確立及其局限
嚴(yán)格地說，我國《行政處罰法》，無論是1996年制定的舊法還是2021年修訂的新法，所確立的“一事不二罰”原則僅僅是指對于“一事”不得進(jìn)行兩次以上“罰款”而已。換句話說，我國《行政處罰法》并沒有確立“一事不二罰”原則，它只是確立了“一事不二罰款”原則。這一原則的基本涵義是：（1）它既“包括同一個行政機(jī)關(guān)不得給予兩次以上罰款的處罰，也包括不同行政機(jī)關(guān)不得給予兩次以上罰款的處罰”。[45]（2）它既適用單一性違法，也適用競合性違法。根據(jù)《行政處罰法》（2021）第29條規(guī)定，對于一個單一性違法，“不得給予兩次以上罰款的行政處罰”；對于一個競合違法，“按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰”。（3）它只約束“罰款”這類處罰，不涉及諸如警告、通報批評、沒收、吊扣許可證、降低資質(zhì)、限制生產(chǎn)經(jīng)營活動、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)、行政拘留等其他處罰手段。[46]
由于受《行政處罰法》的影響，我國其他法律、法規(guī)和規(guī)章也不乏有相同規(guī)定，如國家版權(quán)局《著作權(quán)行政處罰實(shí)施辦法》（2009）第32條規(guī)定：“對當(dāng)事人的同一違法行為，其他行政機(jī)關(guān)已經(jīng)予以罰款的，著作權(quán)行政管理部門不得再予罰款，但仍可以視具體情況予以本辦法第四條所規(guī)定的其他種類的行政處罰?！?/span>
“一事不二罰款”原則與“一事不二罰”原則并非處于同一層次和同一范圍，前者無法覆蓋所有行政處罰的手段，是一項(xiàng)“不徹底的革命”。與“一事不二處罰”原則比較，“一事不二罰款”原則顯現(xiàn)出很大的局限性。它的字面表達(dá)不可避免地會導(dǎo)致一種背離立法初衷解釋：我國的“一事不二罰”原則僅僅適用于“罰款”手段，不適用其他的處罰手段。它只要求對于當(dāng)事人的同一個違法行為不得給予二次以上“罰款”，但不排除可以給予二次以上“警告”“沒收”“吊扣證照”“行政拘留”等。《行政處罰法》的原意是：對于一個違法行為，不得給予二次以上“罰款”，同樣也不得給予二次以上“警告”、二次以上“沒收”、二次以上“吊扣證照”、二次以上“行政拘留”等?？傊瑢τ谝粋€違法行為就是不得給予二次以上“行政處罰”。早在1996年《行政處罰法》第一次制定時，有關(guān)部門已對這一原則作了解釋：對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰，“不能因?yàn)椤缎姓幜P法》僅規(guī)定了涉及罰款的一事不再罰，就認(rèn)為一事不再罰僅限于重復(fù)罰款的禁止?！?/span>[47]至今人們依然認(rèn)為，“對同一個違法行為，既不能給予同一行為人兩次以上罰款的行政處罰，也不應(yīng)給予同一行為人兩次以上其他的同種類行政處罰。例如，對同一違法行為應(yīng)不給予同一行為人兩次以上行政拘留，也不能給予兩次以上吊銷許可證的處罰?！?/span>[48]除了背離立法初衷，“一事不二罰款”原則還背離了“過罰相當(dāng)”原則。如果對“一事”可以進(jìn)行“二次”以上除罰款以外的行政處罰，那就勢必導(dǎo)致對“一事”的多重處罰，為濫罰留下方便之門。
（二）表達(dá)“一事不二罰款”的原因
2021年《行政處罰法》修訂時，有學(xué)者建議將“對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”，修改為“對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上的行政處罰”，但最終未被采納。至于新舊《行政處罰法》為什么作出和堅持這樣的狹隘表達(dá)，追問原因，發(fā)現(xiàn)有兩種“理由”：
一是因?yàn)榱P款是行政處罰的主要形式，所以把“一事不二罰”原則局限于“罰款”是有積極意義的。世界上也有國家將“一事不二罰”限定于“一事不二罰款”。[49]原國務(wù)院法制辦組織編寫的《行政處罰法教程》（曹康泰主編）解釋道：“我國《行政處罰法》第二十四條規(guī)定：“對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰?！边@一規(guī)定，與理論上的一事不再罰原則不完全相同，它是一事不再罰原則的主要內(nèi)容和組成部分。它既肯定了一事不再罰的精神，又考慮到了行政執(zhí)法職權(quán)范圍內(nèi)的實(shí)際情況，把一事不再罰的“罰”僅僅局限在“罰款”。這是因?yàn)榱P款是行政處罰的主要形式，幾乎所有的行政處罰實(shí)施機(jī)關(guān)都具有這項(xiàng)權(quán)力，而且它與當(dāng)事人的利害關(guān)系最為密切，在罰款領(lǐng)域規(guī)定一事不再罰，具有積極的現(xiàn)實(shí)意義?！?/span>[50]既然《行政處罰法》中關(guān)于“一事不二罰款”的規(guī)定，并不只限于禁止重復(fù)“罰款”，對其他行政處罰也同樣適用，那么將“對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”，修正為“對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上的行政處罰”，僅僅是刪除“罰款”兩字而已，舉手之勞為何不做呢？
二是有關(guān)人員解釋說，在現(xiàn)實(shí)中，對當(dāng)事人的一個違法行為，既給予罰款又給予其他處罰（如吊銷許可證或行政拘留）非常常見，而且法律也是允許的。所以，《行政處罰法》只能禁止重復(fù)罰款，但不宜禁止同時給予兩種以上的處罰。這一考慮是應(yīng)當(dāng)?shù)摹５?，這里搞混了兩個概念，即“二次”處罰與“二項(xiàng)”處罰。就行政處罰制度而言，對于“一事”是不得給予“二次”以上處罰的，二次罰款不行，二次沒收、二次拘留也不行。對于任何違法，都不得給予“二次”以上處罰。但是，對于“一事”給予“二項(xiàng)”以上的處罰是可以的。比如，對某種違法行為，既罰款又拘留，既罰款又沒收，或者既罰款又吊銷許可證等，《治安管理處罰法》等不少法律就有此規(guī)定。我們的結(jié)論是：對于“一事”不得給予“二次”處罰，但可以依法給予“二項(xiàng)”處罰。但現(xiàn)行《行政處罰法》第29條規(guī)定的“一事不二罰款”原則恰恰是基于對“二次”處罰與“二項(xiàng)”處罰的混淆。
（三）從“一事不二罰款”到“一事不二處罰”
現(xiàn)行《行政處罰法》第29條將“一事不二罰”原則限縮為“一事不二罰款”原則，這是一種法治上的遺憾。它不僅偏離了《行政處罰法》立法的本意，而且也與世界上多數(shù)國家的做法相背。[51]對此，應(yīng)當(dāng)將“一事不二罰款”提升至“一事不二處罰”原則，并將第29條修正為：“對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上的行政處罰，但可以依法給予兩項(xiàng)以上不同類型的行政處罰。同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予處罰的，按照處罰重的規(guī)定處罰?！?/span>
這樣的表述，已將“一事不二罰款”原則提升到“一事不二處罰”原則。這一原則的基本涵義是：（1）對于同一違法行為不得給予二次以上行政處罰，但可依法給予二項(xiàng)以上不同類型的行政處罰。（2）同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予處罰的，對于同一類型處罰按照處罰重的規(guī)定擇一處罰。（3）“一事不二罰”原則既適用單一違法，也適用競合違法，既適用一個行政機(jī)關(guān)的處罰，也適用多個行政機(jī)關(guān)的處罰。[52]
結(jié)語
“一事不二罰”原則是由我國1996年《行政處罰法》第24條和2021年《行政處罰法》第29條所確立的行政處罰適用原則。但是新舊法律的表述都將“一事不二罰”限定為“一事不二罰款”，這不僅背離了《行政處罰法》的立法初衷，而且會遠(yuǎn)離“過罰相當(dāng)”的要求。應(yīng)當(dāng)通過立法修改將“一事不二罰款”原則提升為“一事不二處罰”原則。其基本涵義是：對于同一違法行為不得給予二次以上行政處罰；同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予處罰的，對于同一類型處罰按照處罰重的規(guī)定擇一處罰。
貫徹“一事不二罰”原則的基礎(chǔ)在于如何認(rèn)定“一事不二罰”原則中的“一事”與“二罰”。其中，“一事”就是指“同一個違法行為”。而“同一個違法行為”是一個“法律擬制行為”的概念而不是“自然行為”的概念。自然行為分為三個形態(tài)：一次性行為、連續(xù)行為和繼續(xù)行為（持續(xù)行為）。一次性行為的違法自然屬于“同一個違法行為”，但連續(xù)行為和繼續(xù)行為屬于一個違法行為還是多個違法行為，須通過法律、法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行正當(dāng)分割；法律、法規(guī)、規(guī)章未作分割的，先按“行政查處法”分割?！胺指睢奔劝ā耙蛔兌?，也包括“二變一”，即將一個自然狀態(tài)的連續(xù)行為或繼續(xù)行為轉(zhuǎn)換成一個或多個法律擬制行為，這就是對自然行為的“法律改造”，它既包括將一個自然行為分割成幾個法律擬制行為，也包括將幾個自然行為歸集為一個法律擬制行為?！耙皇虏欢P”原則既適用單一違法行為，同時也適用競合違法行為。競合違法是一個違法行為同時違反多個法律規(guī)范。所以，原則上也應(yīng)當(dāng)按照一個違法行為對待，應(yīng)當(dāng)“擇重?fù)褚弧碧幜P?！耙皇隆敝荒堋耙涣P”，不能”二罰”。“二罰”僅僅是指對“同一個違法行為”作“二次”以上的處罰，而不是指作“二項(xiàng)”以上的處罰。依法對“同一個違法行為”作“二項(xiàng)”以上不同類型的處罰，或者多個行政機(jī)關(guān)依法對“同一個違法行為”作不同類型的處罰，都不屬于“二罰”的情形。
注釋：
[①] 參見田勇軍：《一事不再罰原則》，載胡建淼主編：《法律原則研究》，中國社會科學(xué)出版社2021年版，第675-689頁。
[②] International Covenant on Civil and Political Rights，聯(lián)合國大會1966年12月16日第2200A（XXI）號決議通過并開放給各國簽字、批準(zhǔn)和加入生效：按照第49條的規(guī)定，于1976年3月23日生效。
[③] 在古雅典，“一個人不能因同一犯罪遭受兩次審判”，早已成為慣例。1808年的拿破侖《刑事訴訟法典》第360條明確規(guī)定：“任何被依法判決無罪的人，均不得因同一行為再次被拘禁或再次被起訴?！眳⒁娝问澜埽骸锻鈬淌略V訟法比較研究》，中國法制出版社2006年版，第54頁。
[④] 參見徐中起主編：《越南法研究》，云南大學(xué)出版社1997年版，第64頁。
[⑤] 五南法學(xué)研究中心編輯：《必備六法》，五南圖書出版股份有限公司2012年版，第2：42頁。
[⑥] 王漢斌：《社會主義民主法制文集》，中國民主法制出版社2012年版，第508頁。
[⑦] 喬曉陽、張春生主編：《〈中華人民共和國行政處罰法釋義》，法律出版社1996年版，第67頁。
[⑧] 許安標(biāo)主編：《中華人民共和國行政處罰法釋義》，中國民主法制出版社2021年版，第102-103頁。
[⑨] 參見王麗英：《論海關(guān)行政處罰“一事不再罰”的原則》，載《海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究》2022年第4期。
[⑩] ［奧地利］《行政罰法》Verwaltungsstrafgesetz-VStG；王名揚(yáng)：《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1989年版，第168頁；［日］田中二郎：《簡明行政法》（新版），弘文堂1983年版，第490頁。
[11] 參見袁雪石：《中華人民共和國行政處罰法釋義》，中國法制出版社2021年版，第201頁。
[12] 參見姜明安：《行政違法行為與行政處罰》，載《中國法學(xué)》1992年第6期。
[13] 參見陳文：《同一違法行為不得給予兩次以上罰款的行政處罰》，載《山東法官培訓(xùn)學(xué)院學(xué)報》2014年第1期。
[14] 全國人大常委會法制工作委員會國家法行政法室編著：《〈中華人民共和國行政處罰法〉釋義》，法律出版社1996年版，第67頁。
[15] 江必新主編：《行政處罰法條文精釋與實(shí)例精解》，人民法院出版社2021年版，第165-166頁。
[16] 全國人大常委會法制工作委員會國家法行政法室編：《〈中華人民共和國行政處罰法〉釋義》，法律出版社1996年版，第67頁。
[17] 參見胡錦光：《行政處罰研究》，法律出版社1998年版，第130頁。
[18] 參見劉超詢訴海南省文昌市工商行政管理局等處罰及行政復(fù)議決定案（【2017】最高法行申6517號）。
[19] 參見袁雪石：《中華人民共和國行政處罰法釋義》，中國法制出版社2021年版，第200-201頁。
[20] 江必新主編：《行政處罰法條文精釋與實(shí)例精解》，人民法院出版社2021年版，第166頁。
[21] 但在刑法理論和制度中，繼續(xù)性違法行為都被視作為一個違法行為。參見張明楷：《刑法學(xué)》，法律出版社2011年版，第417頁。
[22] 參見江必新主編：《行政處罰法條文精釋與實(shí)例精解》，人民法院出版社2021年版，第166頁。
[23] 田永軍：《一事不再罰原則》，載胡建淼主編：《法律原則研究》，中國社會科學(xué)出版社2021年版，第701頁。
[24] 比如，公安部交通管理局《關(guān)于規(guī)范查處機(jī)動車違反限速規(guī)定交通違法行為的指導(dǎo)意見》（公交管〔2013］455號）規(guī)定：“同一輛機(jī)動車在同一道路的同一行駛方向，違反限速規(guī)定交通違法行為處于持續(xù)狀態(tài)，被同一縣（市、區(qū)）公安交通管理部門或者高速公路交警大隊(duì)轄區(qū)的測速取證設(shè)備記錄多次的，選擇一次最為嚴(yán)重的違反限速規(guī)定行為實(shí)施處罰?！?/span>
[25] 比如，公安部《關(guān)于對交通技術(shù)監(jiān)控記錄的違法行為如何進(jìn)行處罰的請示的批復(fù)》（公法〔2005〕66號）指出：“交通技術(shù)監(jiān)控記錄的違法行為人在一段時間內(nèi)多次實(shí)施的同種違法行為，屬于數(shù)個相互獨(dú)立的違法行為，公安機(jī)關(guān)受案查處時，不宜作為'同一個違法行為’從重處罰一次，而應(yīng)當(dāng)依照道路交通管理法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定分別作出裁決處罰?！?/span>
[26] 比如，環(huán)境保護(hù)部于2010年制定的《環(huán)境行政處罰辦法》（環(huán)境保護(hù)部令第8號）第11條就規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施行政處罰時，應(yīng)當(dāng)及時作出責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為的行政命令。責(zé)令改正期限屆滿，當(dāng)事人未按要求改正，違法行為仍處于繼續(xù)或者連續(xù)狀態(tài)的，可以認(rèn)定為新的環(huán)境違法行為?！?/span>
[27] 國務(wù)院辦公廳已于2022年7月29日制定公布了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見》（國辦發(fā)〔2022〕27號）。
[28] 參見王麗英：《論海關(guān)行政處罰“一事不再罰”的原則》，載《海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究》2022年第4期。
[29] 參見章劍生：《行政罰款適用規(guī)則的體系性解釋-基于〈行政處罰法〉第29條分析》，載《政法論壇》2022年第4期。
[30] 這種情況非常少，但也有法律作此規(guī)定，如《道路交通安全法》（2021）第91條第5款。
[31] 在最高人民法院行政審判庭公布的指導(dǎo)案例“棗莊永幫橡膠有限公司訴山東省棗莊市國家稅務(wù)局稅務(wù)行政處罰案”（第014號案例）中，其裁判要旨指出：行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在依法查處違法行為過程中，發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)涉嫌構(gòu)成犯罪，依法需要追究刑事責(zé)任的，必須依照規(guī)定向公安機(jī)關(guān)移送；稅務(wù)機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪并移送公安機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事偵查后，不再針對同一違法行為作出行為罰和申誡罰以外的行政處罰；行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將案件移送公安機(jī)關(guān)立案偵查后，又以當(dāng)事人涉嫌偷稅立案，并作出罰款的行政處罰決定，屬行政程序違法，缺乏法律依據(jù)，依法應(yīng)予撤銷。見中華人民共和國最高人民法院行政審判庭編：《中國行政審判指導(dǎo)案例》（第1卷），中國法制出版社2010年版。
[32] 聯(lián)邦德國1968年5月20日公布，1975年1月2日修正，后又經(jīng)1992年、1987年修正。
[33] Verwaltungsstrafgesetz-VStG。奧地利聯(lián)邦公報第172號于1950年5月23日頒布。
[34] 這類轉(zhuǎn)處處罰在有的國家稱為“易科”。如《奧地利行政罰法》（Verwaltungsstrafgesetz-VStG）第16條規(guī)定：“（1）科處罰鍰時，在主文上須注明如無力繳納罰鍰時，得易科拘留。（2）如無其他自由罰或特別規(guī)定時，易科拘留之時間，不得超過兩星期，其他場合補(bǔ)充罰按照一般量罰之規(guī)定。（3）受裁決人仍得繳納罰鍰，代替易科拘留之執(zhí)行。”
[35] 有學(xué)者認(rèn)為，法條競合包括獨(dú)立競合、包容競合、交叉競合和偏一競合。參見張明楷：《刑法學(xué)》，法律出版社2011年版，第419頁。
[36] 參見許安標(biāo)主編：《中華人民共和國行政處罰法釋義》，中國民主法制出版社2021年版，第103頁。
[37] 參見國家環(huán)境保護(hù)總局《關(guān)于污泥排入城市下水道法律適用問題的復(fù)函》（環(huán)函［2005］259號）。
[38] 參見許光輝：《“一事不再罰”中的“一事”如何認(rèn)定？》，載《中國自然資源報》2019年8月14日第007版。
[39] 《德國違反秩序罰法》明確規(guī)定了這一適用規(guī)則，其第21條（犯罪行為與違反秩序行為之競合）規(guī)定：“（1）同一行為構(gòu)成犯罪行為與違反秩序者，僅適用刑法。但在其他法律規(guī)定之從罰仍得宣告之。（2）前項(xiàng)情形之行為未受刑之宣告者，仍得以違反秩序，處罰之?！?/span>
[40] 比如，《民法典》（2020）第187條規(guī)定：“民事主體因同一行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任的，承擔(dān)行政責(zé)任或者刑事責(zé)任不影響承擔(dān)民事責(zé)任；民事主體的財產(chǎn)不足以支付的，優(yōu)先用于承擔(dān)民事責(zé)任?！?/span>
[41] 德國《違反秩序罰法》（1987）第19條〔行為的同一性〕規(guī)定：“①如果同一行為違反數(shù)個法律，根據(jù)這些法律該行為均作為違反秩序行為處罰，或者數(shù)次違反一項(xiàng)可將該行為作為違反秩序行為處罰的法律，則只科處一項(xiàng)罰款。②如果違反數(shù)個法律，則依照罰款數(shù)額最高的法律科處罰款?？梢蕴幰云渌芍幸?guī)定的附加措施?！?/span>
[42] 有學(xué)者持這一觀點(diǎn)，認(rèn)為將“罰款數(shù)額高”理解為行政機(jī)關(guān)“實(shí)際罰款數(shù)額高”更符合立法目的。參見袁雪石：《中華人民共和國行政處罰法釋義》，中國法制出版社2021年版，第201頁。
[43] 參見許安標(biāo)主編：《中華人民共和國行政處罰法釋義》，中國民主法制出版社2021年版，第104頁。
[44] 有學(xué)者指出，如果遇到“特別法優(yōu)于一般法”、“高法優(yōu)于低法”時，優(yōu)先適用法律適用規(guī)則，不適用“擇一擇重”原則。同前注42，袁雪石書，第204-205頁。
[45] 許安標(biāo)主編：《中華人民共和國行政處罰法釋義》，中國民主法制出版社2021年版，第103頁。
[46] 同前注42，袁雪石書，第200頁。
[47] 國務(wù)院法制辦組織編寫：《行政處罰法教程》，曹康泰主編，中國法制出版社2011年版，第121頁。
[48] 江必新主編：《行政處罰法條文精釋與實(shí)例精解》，人民法院出版社2021年版，第168頁。
[49] 比如，德國《違反秩序罰法》（1987）第19條〔行為的同一性〕規(guī)定：“①如果同一行為違反數(shù)個法律，根據(jù)這些法律該行為均作為違反秩序行為處罰，或者數(shù)次違反一項(xiàng)可將該行為作為違反秩序行為處罰的法律，則只科處一項(xiàng)罰款。②如果違反數(shù)個法律，則依照罰款數(shù)額最高的法律科處罰款。可以處以其他法律中規(guī)定的附加措施?！?/span>
[50] 國務(wù)院法制辦組織編寫：《行政處罰法教程》，曹康泰主編，中國法制出版社2011年版，第86頁。
[51] 有學(xué)者指出：有的國家規(guī)定“一事不二罰”的適用范圍不限于罰款，德國、美國、日本憲法有“一事不二次給予刑事處罰”的規(guī)定，后來通過解釋擴(kuò)張到行政處罰領(lǐng)域。參見前注42，袁雪石書，第200頁。
[52] 參見許光輝：《“一事不再罰”中的“一事”如何認(rèn)定？》，載《中國自然資源報》2019年8月14日第7版。
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