【裁判要旨】
征收土地方案依法經(jīng)省級人民政府批準后，市、縣人民政府應當將批準征地機關、批準文號、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補償?shù)钠谙薜?，在被征收土地所在地予以公告。但是，法律、行政法?guī)、廣東省的地方性法規(guī)均未對公告的具體方式作出明確規(guī)定。實踐中，通常采取在征收范圍內(nèi)予以張?zhí)?，并在紙質(zhì)媒體刊登、互聯(lián)網(wǎng)政府官方網(wǎng)站發(fā)布的方式實施。
《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第三項規(guī)定，提起訴訟應當有具體的訴訟請求和事實根據(jù)。所謂具體的訴訟請求，關鍵是要有明確的被訴行政行為。起訴人訴訟的被訴行政行為不明確的，人民法院應當根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第五十一條第三款規(guī)定予以指導和釋明，經(jīng)釋明起訴人仍然不能明確被訴行政行為的，人民法院應當根據(jù)《最高人民法院關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第四十四條第一款第十一項規(guī)定，裁定不予立案；已經(jīng)受理的，裁定駁回起訴。但是，經(jīng)釋明起訴人明確被訴行政行為的，無論起訴人明確起訴的一個行政行為，還是數(shù)個行政行為，人民法院都應當對被訴行政行為是否符合其他起訴條件逐一進行審查，不得以起訴多個行政行為為由不予受理。
《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。征收土地案件中，被征收人獲得征收補償，對征收決定超過法定起訴期限不起訴，自起訴期限屆滿之日起，喪失對被征收房屋及相應土地的權(quán)利。之后又針對行政機關就涉案房屋、土地作出的行政行為提起行政訴訟，與被訴行政行為沒有利害關系，不具有原告資格。
通常情況下，市、縣人民政府根據(jù)省級人民政府征地批復作出的征地公告行為，僅僅是對征地批復內(nèi)容的告知，是一個對當事人的權(quán)利義務不產(chǎn)生實際影響的程序性行為，不屬于行政訴訟的受案范圍。但是，如果被征收人以征收公告范圍與征地批復不一致為由，對征收公告提起行政訴訟，并提供初步事實根據(jù)的，人民法院就不能以前述理由簡單裁定不予立案或駁回起訴。
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2017）最高法行申6918號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）曹漢明。
委托代理人黃家章，廣東諾臣律師事務所律師。
委托代理人劉平，廣東諾臣律師事務所律師。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）廣東省廣州市從化區(qū)人民政府。住所地：廣東省廣州市從化區(qū)街口街新城東路**號。
法定代表人蔡澍，區(qū)長。
委托代理人黃錦新，區(qū)國土資源和規(guī)劃管理局工作人員。
委托代理人胡海源，廣東流溪律師事務所律師。
再審申請人曹漢明因訴被申請人廣東省廣州市從化區(qū)人民政府（以下簡稱從化區(qū)政府）征收土地公告及行政賠償一案，不服廣東省高級人民法院（2016）粵行終1586號行政判決，向本院申請再審。本院于2017年9月5日立案，依法組成合議庭進行審查。案件現(xiàn)已審查終結(jié)。
2005年2月24日，經(jīng)廣東省人民政府同意，廣東省國土資源廳作出粵國土資（建）字（2005）44號《關于從化市2003年度第三批次城鎮(zhèn)建設用地的批復》（以下簡稱44號批復），同意廣州市人民政府上報的農(nóng)用地專用和征收土地方案，將從化市神崗、江埔、棋桿、良口、城郊、鰲頭、街口、民樂、溫泉、桃園等鎮(zhèn)屬下的村委會的集體農(nóng)用地，和國有民樂茶場的國有農(nóng)用地，共計20.5783公頃轉(zhuǎn)為建設用地，并辦理征用土地手續(xù)；同意征用上述村委會的集體建設用地15.1362公頃，未利用地0.6842公頃；同意收回和使用國有民樂茶場的國有建設用地0.7915公頃，國有未利用地0.033公頃。上述土地37.2232公頃，經(jīng)完善征用和收回手續(xù)后，同意作為從化市的城鎮(zhèn)建設用地。2006年12月18日，從化區(qū)政府發(fā)布從府（2006）75號《征用土地公告》（以下簡稱75號公告），對44號批復中的第十三號地塊在網(wǎng)上予以公告，公告內(nèi)容包括批準文號、建設用地項目名稱、征收土地位置、被征地村及面積、土地補償安置標準等事項。2006年12月20日，從化區(qū)政府通過直接送達的方式，將從府征補（2007）1號《征地補償安置方案公告》（以下簡稱1號公告）送達給街口街城郊村民委員會（以下簡稱城郊村委會）。2007年1月4日，從化區(qū)政府發(fā)布1號公告，將征地補償安置的內(nèi)容，包括被征地單位、地類名稱、征收面積、補償類別、補償標準、補償金額、支付對象、支付方式，進行公告并征求意見。曹漢明的承包地在本次公告征收范圍內(nèi)。2011年9月28日和8月6日，從化區(qū)街口街道辦事處（以下簡稱街口街道辦）與城郊村第十八經(jīng)濟合作社分別簽訂三份《征用土地協(xié)議書》。2011年9月30日，街口街道辦與城郊村第十七經(jīng)濟合作社（以下簡稱十七經(jīng)濟社）簽訂《征用土地協(xié)議書》，上述協(xié)議合計征收土地85.1013畝。2012年12月12日，城郊村委會及所涉經(jīng)濟合作社出具書面材料，證明征地補償款已全部付清。2012年11月7日，從化國土局作出從國房群字（2012）59號《關于限期辦理征地補償?shù)怯浀墓妗?，主要?nèi)容：一、征地范圍內(nèi)尚未辦理征地（含房屋、青苗等地上附著物）補償?shù)怯浀臋?quán)益人，請于本公告發(fā)布之日起7天之內(nèi)向街口街道辦辦理補償?shù)怯浭掷m(xù)。二、對逾期不辦理征地補償?shù)怯浀?，視為放棄辦理登記，將實行證據(jù)登記保全，并按照從府（2010）51號《從化市征收集體土地暫行規(guī)定》標準核算補償款，交由市公證處提存，視為已完成登記和落實補償?shù)氖掷m(xù)。待調(diào)查登記的權(quán)益人明晰并無爭議后，權(quán)益人可向街口街道辦申請辦理領取提存補償款手續(xù)。三、對逾期不辦理征地補償?shù)怯浀?，按上述辦法公證提存后，將配合街口街道辦及相關職能部門，按相關法律法規(guī)開展征地清場工作。2012年12月12日，從化國土局向曹漢明發(fā)出從國房群字（2012）75號《關于逾期未辦理征地補償?shù)怯浺婪▽嵤┳C據(jù)保全并辦理補償款提存手續(xù)及告知聽證權(quán)利的通知》以及送達補償數(shù)據(jù)通知和提存通知，曹漢明未申請聽證，其補償款予以公證提存。2013年1月11日，從化國土局作出從國房群字（2013）12號《責令交出土地決定書》，要求曹漢明收到?jīng)Q定書之日起七日內(nèi)配合完成地上建筑物及地上附著物的清障工作，同時辦理領取補償款手續(xù)。曹漢明不服申請行政復議，廣州國土局于2013年1月29日受理該案。2013年2月1日，曹漢明承包地上的青苗等附著物等被強制清除。2013年5月27日，從化國土局根據(jù)從化市土地儲備開發(fā)中心的申請作出從國土用結(jié)字（2013）013號《同意用地結(jié)案書》，同意終結(jié)2003年度第三批次十三號地塊的征地程序。2014年5月26日，廣州國土局作出穗國房行復（2014）7號行政復議決定（以下簡稱7號復議決定），認為從化國土局未在舉證期限內(nèi)提交證據(jù)材料證明其履行擬定并公告征地補償安置方案法定職責，應視為該行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)，決定撤銷責令交出土地決定。曹漢明對7號復議決定查明事實及處理意見仍不服，提起行政訴訟，請求撤銷7號復議決定。2015年1月30日，廣州市中級人民法院作出（2014）穗中法行終字第1546號行政判決，認為7號復議決定處理結(jié)果正確，未對曹漢明的合法權(quán)益造成實際影響，判決駁回曹漢明的訴訟請求。2015年6月，曹漢明提起本案行政訴訟，請求確認從化區(qū)政府發(fā)布征收土地公告、批準發(fā)布征收補償安置方案以及清障活動等征收行為違法；停止非法建設行為、恢復土地原狀，賠償經(jīng)濟損失60500元。
廣東省廣州市中級人民法院（2015）穗中法行初字第355號行政判決認為，從化區(qū)政府沒有提供其在曹漢明所在村集體進行公告的證據(jù)，不能視為曹漢明已經(jīng)知道征地行為的內(nèi)容，曹漢明提起本案訴訟沒有超出法律規(guī)定的最長保護期限，起訴未超法定期限。曹漢明訴請確認從化區(qū)政府發(fā)布征地公告、批準并發(fā)布征地補償安置方案以及清障活動違法。上述訴訟請求包含多個行政行為，雖經(jīng)釋明曹漢明仍堅持全部訴訟請求，依法只審查從化區(qū)政府發(fā)布征地公告的合法性問題。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四十六條及《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條規(guī)定，廣東省國土資源廳作出44號批復，批準征用涉案土地。從化區(qū)政府作出75號公告，將44號批復的批準文號、建設用地項目名稱、征收土地位置、被征地村及面積、土地補償安置標準等事項進行公告，符合上述法律、法規(guī)規(guī)定。從化區(qū)政府發(fā)布征收公告行為合法，曹漢明請求行政賠償缺乏事實和法律根據(jù)。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條規(guī)定，判決駁回曹漢明的訴訟請求。曹漢明不服，提起上訴。
廣東省高級人民法院（2016）粵行終1586號行政判決認為，一審只審查從化區(qū)政府發(fā)布征地公告行為的合法性，不影響曹漢明就其他行政行為另循救濟途徑，并無不妥。從化區(qū)政府依據(jù)44號批復作出、并在網(wǎng)上發(fā)布75號公告，將征地補償安置方案公告直接送達城郊村委會，雖然沒有證據(jù)證明其在征收范圍張貼公告，程序不規(guī)范，但鑒于被征收集體經(jīng)濟組織已經(jīng)與征收部門簽訂征收土地協(xié)議，并付清全部征地補償款，該項程序問題不足以確認案涉征用土地公告行為違法。征收土地公告行為不違法，曹漢明主張行政賠償亦不能成立。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項的規(guī)定，判決駁回上訴，維持原判。
曹漢明申請再審稱：1.44號批復項下的征地呈報資料中地塊十三與案涉土地接近，但仍無法證明案涉土地屬于征收范圍。75號公告存在超范圍超面積征地情形。2.一、二審僅審查征地公告行為的合法性，未審查征地批復及其后續(xù)行為的合法性，亦未審查行政賠償?shù)氖聦嵟c請求。請求撤銷一、二審判決，確認從化區(qū)政府所作的征地行為違法，判令其停止建設，恢復土地原狀，交還曹漢明耕種，并賠償曹漢明經(jīng)濟損失60500元。
從化區(qū)政府答辯稱：44號批復附件上載明地塊十三為街口村、城郊村12.8251公頃。75號公告上載明征地包含街口村、城郊村、城南村、雄鋒村12.8251公頃。75號公告增加城南村和雄鋒村的原因是，地塊權(quán)屬詳查時發(fā)現(xiàn)，涉案地塊的邊界少數(shù)飛地涉及上述兩村，但沒有增加范圍和面積。請求駁回曹漢明的再審申請。
本院經(jīng)審查認為，《中華人民共和國土地管理法》第四十六條第一款規(guī)定，國家征收土地依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施?！吨腥A人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條第一款規(guī)定，征收土地方案經(jīng)依法批準后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準征地機關、批準文號、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補償?shù)钠谙薜?，在被征收土地所在地予以公告?！稄V東省實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》第三十二條第一項規(guī)定，國家征收土地，依照法定程序批準后，市、縣人民政府應當在被征收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村范圍內(nèi)發(fā)布征地公告。根據(jù)上述規(guī)定，征收土地方案依法經(jīng)省級人民政府批準后，市、縣人民政府應當將批準征地機關、批準文號、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補償?shù)钠谙薜?，在被征收土地所在地予以公告。但是，法律、行政法?guī)、廣東省的地方性法規(guī)均未對公告的具體方式作出明確規(guī)定。實踐中，通常采取在征收范圍內(nèi)予以張?zhí)?，并在紙質(zhì)媒體刊登、互聯(lián)網(wǎng)政府官方網(wǎng)站發(fā)布的方式實施。本案中，經(jīng)廣東省人民政府批準同意，下發(fā)44號批復后，從化區(qū)政府通過互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布75號公告，將批準文號、建設用地項目名稱、征收土地位置、被征地村及面積、土地補償安置標準等事項在網(wǎng)上予以公告。之后，將草擬的征地補償方案直接送達給城郊村民委員會，并發(fā)布1號公告，征求被征收人意見。從化區(qū)政府發(fā)布征收公告的程序和內(nèi)容不違反法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的規(guī)定。從化區(qū)政府未提供證據(jù)證明在征收范圍內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村予以張貼，程序不符合土地征收的通常做法不妥，但不構(gòu)成程序違法。一、二審判決駁回曹漢明請求確認從化區(qū)政府發(fā)布公告行為違法，并無不當。曹漢明主張75號公告征收的土地不在44號批復征收范圍內(nèi)，并提供44號批復附件作為新證據(jù)提交本院。經(jīng)審查，44號批復附件一“建設用地項目呈報說明書”中地塊十三所指的12.8251公頃被征收土地，包括街口村、城郊村，且有勘測定界的具體界址點坐標。75號公告征收公告內(nèi)容與44號批復地塊十三的征地面積完全一致，征收范圍基本相同。曹漢明僅以44號批復附件為新證據(jù)否定75號公告征地范圍在44號批復批準的征地范圍內(nèi)，證據(jù)不足，本院不予采信。曹漢明還主張，一、二審未審查征地批復及其后續(xù)行為的合法性，亦未審查行政賠償?shù)氖聦嵟c請求。首先，征地批復是廣東省政府作出的最終裁決行為，且不屬于本案被訴行政行為，一、二審未予審查并無不當；其次，征地批復的后續(xù)征收行為包含一系列行政行為，所訴對象不明確，一、二審不予審查亦無不當；第三，一、二審對行政賠償請求已經(jīng)作出明確回應，認為征收土地公告行為不違法，行政賠償不能成立，曹漢明的該項主張沒有事實根據(jù)。
應當指出的是，《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第三項規(guī)定，提起訴訟應當有具體的訴訟請求和事實根據(jù)。所謂具體的訴訟請求，關鍵是要有明確的被訴行政行為。起訴人訴訟的被訴行政行為不明確的，人民法院應當根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第五十一條第三款規(guī)定予以指導和釋明，經(jīng)釋明起訴人仍然不能明確被訴行政行為的，人民法院應當根據(jù)《最高人民法院關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第四十四條第一款第十一項規(guī)定，裁定不予立案；已經(jīng)受理的，裁定駁回起訴。但是，經(jīng)釋明起訴人明確被訴行政行為的，無論起訴人明確起訴的一個行政行為，還是數(shù)個行政行為，人民法院都應當對被訴行政行為是否符合其他起訴條件逐一進行審查，不得以起訴多個行政行為為由不予受理。本案中，曹漢明起訴時的訴訟請求是確認從化區(qū)政府的征收土地行為違法，訴訟請求不明確。經(jīng)一審釋明后，曹漢明將其訴訟請求進一步細化為確認從化區(qū)政府發(fā)布征地公告、批準并發(fā)布征地補償安置方案以及清障活動違法。釋明后的訴訟請求盡管包含多個行政行為，但被訴行政行為已經(jīng)具體明確，一審本應圍繞曹漢明提出的三個相互關聯(lián)的行政行為，分別審查是否符合法定起訴條件，并作出裁判。但是，一審卻以曹漢明的訴訟請求包含多個行政行為為由，要求曹漢明進一步予以明確，在曹漢明仍堅持其全部訴訟請求時，一審又自主決定只審查從化區(qū)政府發(fā)布征地公告的合法性，這一做法沒有法律根據(jù)，本院予以指正。鑒于批準并發(fā)布征地補償安置方案行為屬于行政機關內(nèi)部程序性行為，對當事人的權(quán)利義務不產(chǎn)生實際影響不可訴，“清障活動”發(fā)生于2013年2月1日，曹漢明于2015年6月提起行政訴訟，超過2年法定起訴期限。在此情形下，再以漏審批準并發(fā)布征地補償安置方案和“清障活動”為由再審本案，沒有實際意義，本案不予再審。
還應指出的是，《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。征收土地案件中，被征收人獲得征收補償，對征收決定超過法定起訴期限不起訴，自起訴期限屆滿之日起，喪失對被征收房屋及相應土地的權(quán)利。之后又針對行政機關就涉案房屋、土地作出的行政行為提起行政訴訟，與被訴行政行為沒有利害關系，不具有原告資格。2012年12月，從化國土局已經(jīng)將征收補償數(shù)額告知曹漢明并對征收補償款予以公證提存，至2014年年底，曹漢明未對該補償決定提起行政訴訟，喪失對涉案土地的權(quán)利，2015年6月對75號公告提起行政訴訟，已經(jīng)喪失原告資格。同時，根據(jù)《最高人民法院關于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第九條規(guī)定，以公告方式送達的，起訴期限應當自公告確定的期限屆滿之日起計算。75號公告于2006年12月在網(wǎng)上予以公告，2015年6月曹漢明提起訴訟，顯然超過法定2年起訴期限，且無正當理由。為此，一、二審受理曹漢明對75號公告行為的起訴不妥，本院亦予以指正。鑒于曹漢明申請再審，人民法院不宜作出對再審申請人更為不利的裁判，本案不予再審。
再要指出的是，通常情況下，市、縣人民政府根據(jù)省級人民政府征地批復作出的征地公告行為，僅僅是對征地批復內(nèi)容的告知，是一個對當事人的權(quán)利義務不產(chǎn)生實際影響的程序性行為，不屬于行政訴訟的受案范圍。但是，如果被征收人以征收公告范圍與征地批復不一致為由，對征收公告提起行政訴訟，并提供初步事實根據(jù)的，人民法院就不能以前述理由簡單裁定不予立案或駁回起訴。曹漢明起訴的理由即是如此，所以本案不能以75號公告屬于對被征收人權(quán)利義務不產(chǎn)生實際影響的程序性行為為由不予受理。
綜上，曹漢明的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第三、四項規(guī)定的情形。本院依照《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十四條之規(guī)定，裁定如下：
駁回曹漢明的再審申請。
審 判 長 張勇健
審 判 員 郭修江
審 判 員 龔 斌
二〇一七年九月二十六日
法官助理 盛 強
書 記 員 潘海蓉
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