□ 李臣玲
青海省海西蒙古族藏族自治州格爾木市是一座高度移民的城市。近年來，隨著青藏鐵路格爾木-拉薩段建設(shè)的完成和國家對西部開發(fā)力度的加強，許多國家重點工業(yè)項目在格爾木投資建設(shè)，創(chuàng)造了大量的就業(yè)機會。伴隨著格爾木在青海省的經(jīng)濟、政治地位的顯著提高，大量其他地區(qū)的外來人口遷移至格爾木，不僅帶來了格爾木市場活動、商業(yè)活動、服務(wù)業(yè)等方面的發(fā)展，更使得格爾木的城市化以空前的速度向前邁進。與此同時，格爾木也面臨著因承載不了大量流動人口而帶來的“偽城市化”狀態(tài)，流動人口逐漸成為格爾木的“城市化之殤”。
“偽城市化”又稱“半城市化”或“不完全城市化”，相對于城市化而言，這是一種不徹底的城市化狀態(tài)。具體而言，是指受中國城鄉(xiāng)分割以及戶口制度的約束，大量的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)工人，雖然居住在城市并被計算為城市人口，但其并不能同等享受到城市的各類公共服務(wù)，其收入水平、消費模式無法等同于一般城市人員的一種狀態(tài)。
據(jù)統(tǒng)計，格爾木市現(xiàn)有流動人口十余萬人，占到了全市城鎮(zhèn)人口（26.7萬）的三分之一強。格爾木市流動人口的迅猛增長，給城市建設(shè)和城市管理帶來了巨大壓力。
首先，流動人口進一步加劇了格爾木城市基礎(chǔ)設(shè)施不堪負荷的狀況。
格爾木建市時間較短，城市基礎(chǔ)設(shè)施也比較薄弱，道路、給排水、郵電通訊、環(huán)衛(wèi)設(shè)施等嚴重不足。大量人口涌入，更加挑戰(zhàn)著城市設(shè)施的承受能力。在筆者的調(diào)查中，當?shù)馗刹恐v到，把占據(jù)格爾木市三分之一強的人口納入城鎮(zhèn)化之中，需要強大的實力，當?shù)卣壳笆恰靶挠杏喽Σ蛔恪薄?div style="height:15px;">
其次，流動人口給城市治安管理增加了極大難度。
近幾年來，格爾木違法犯罪率始終處于上升趨勢，其重要原因之一是流動人口犯罪率高。流動人口與常住人口相比，脫離了家庭、學校和單位管轄，制度紀律、社會道德約束力減弱，受教育機會相對減少，文化程度和道德素質(zhì)相對較低。更主要的原因是，社會上流竄的一些犯罪分子，憑借流動人口作掩護，或者隱蔽于流動人口中不斷作案，有些流竄分子還結(jié)成犯罪團伙，有組織、有計劃地進行偷盜、詐騙甚至搶劫等，對社會治安造成很大的威脅。在流動人口密集的甘河、金北社區(qū)，犯罪率居高不下，當?shù)厝朔Q之為“金三角”、“黑三角”，這里匯集了各類人群，販毒、倒賣昆侖玉、走私、賭博、賣淫等違法亂紀的行為時有發(fā)生，成為格爾木城市化進程中的“毒瘡”。流動人口還對格爾木的計劃生育工作造成了很大影響。流動人口流動性大、隱蔽性強，給逃避計劃生育者提供了可乘之機。加之一個時期以來，當?shù)氐牧鲃尤丝谏幱诹鞒龅睾土魅氲亍皟刹还堋钡臓顩r，凡在格爾木居住3年左右的流動人口，80%左右的育齡婦女都有第二胎或第三胎，多者達四五胎。。
再次，流動人口形成的城中村帶來了一系列難題。
在城市內(nèi)居住的流動人口多數(shù)居住在臨時建筑內(nèi)或租用房屋內(nèi)，而一部分則在城郊相結(jié)合的地區(qū)亂占亂建，影響了市容。例如，甘河社區(qū)原來有一大片濕地，有人描述十年前曾是“鳥兒成對，魚兒成群”，后來隨著流動人口的大量遷入，他們對濕地保護區(qū)的肆意圈占、隨意搭建，使得該地如今垃圾成堆、污水橫流，濕地已經(jīng)面目全非，對城市環(huán)境帶來了不利影響。在金北社區(qū)，部分路段道路損壞嚴重，且很多流動人口居住區(qū)都未能通自來水，居民只能靠自己打井抽取未經(jīng)處理的地下水，產(chǎn)生了飲水安全隱患。
最后，流動人口并沒有成為真正的城市居民，相應(yīng)的福利保障也嚴重缺失。
據(jù)筆者調(diào)查，格爾木現(xiàn)有的戶籍管理制度使得流動人口無法納入城市保障體系，存在無低保、無醫(yī)保、無學?？缮系入y題。調(diào)查顯示，當?shù)卣呀?jīng)在處理這個問題，推行低保全覆蓋，只要由戶口所在地證明沒有享受低保和醫(yī)保，格爾木市就給予相應(yīng)的保障。格爾木還在流動人口密集的區(qū)建立小學，配備完整的教育體系。但是，受到戶籍制度的約束，流動人口納入城鎮(zhèn)化的進程依然艱辛。
總而言之，這些大部分來自貧困地區(qū)的流動人口在格爾木經(jīng)商、打工的過程中，并不能融入城市的社會、制度和文化體系，流動人口向城市人口轉(zhuǎn)化的過程呈現(xiàn)出一種不完整狀態(tài)，也使得格爾木的整體城市化有了明顯的“偽城市化”之嫌。如何化解格爾木的這一“城市化之殤”，筆者認為應(yīng)該從從以下方面著力：
首先，以戶籍改革引領(lǐng)，創(chuàng)新流動人口管理辦法。
格爾木市的大批流動人口處于一種”兩棲制“的狀態(tài)，即戶籍、家人還留在農(nóng)村，在城市里面僅僅是一個打工族，不僅逢年過節(jié)要回家，一旦遇到經(jīng)濟波動而失業(yè)，也就不得不被迫回鄉(xiāng)，參加所謂的“務(wù)農(nóng)再就業(yè)”。所以，破解“偽城市化”難題的關(guān)鍵就是戶籍制度。
推行戶籍制度改革的呼聲已久，但是，戶籍制度牽扯到方方面面的利益關(guān)系，改革起來困難重重，短時期內(nèi)解決的可能性很小。因此，城市化進程中需要實施更為切實有效的方法和措施，進一步完善外來人口戶籍管理政策。建議調(diào)整現(xiàn)行外來人口戶籍管理政策，對有正常職業(yè)、經(jīng)濟基礎(chǔ)較好，對格爾木建設(shè)做出較大貢獻、城市發(fā)展需要的人才給予適當優(yōu)惠，對其他外來人員適當抬高門檻加以限制，有選擇、有條件地吸納外來人員參加格爾木經(jīng)濟建設(shè)和發(fā)展。對一些不具備長期居住條件、不適宜或不想辦理正式戶口的人員，可實行“居住證”制度，允許其在格爾木長期居住，但無本市常住戶口，按常住人口進行管理，享受與常住人口同等的待遇，而在招工、招干、參軍等問題上，同等條件下常住人口優(yōu)先。
另外，要宣傳法律法規(guī)、宣傳流動人口管理辦法、宣傳政府的各項惠民政策，同時要服務(wù)全社區(qū)居民，服務(wù)弱勢群體和特殊群體?？傊?，管理主要體現(xiàn)在“管”和“理”上，對不良現(xiàn)象敢管理，對矛盾糾紛及時調(diào)解，對占道經(jīng)營、影響環(huán)境衛(wèi)生的行為及時制止，從而達到維護和諧社區(qū)、和諧城區(qū)的目標。
其次，要合理安排城市建設(shè)和發(fā)展規(guī)劃，提高城市綜合功能。
為滿足格爾木市迅猛增加的流動人口需求，必須加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和供應(yīng)服務(wù)系統(tǒng)的力量，提高城市的綜合功能，保證良性循環(huán)。因此，在規(guī)劃和安排城市建設(shè)時，應(yīng)按流動人口的總量和相應(yīng)的需求量，計劃各項指標，進行建設(shè)。在安排城市供應(yīng)時，也要考慮到流動人口的消耗高于常住人口等因素。
