摘要：“同一事實(shí)和理由”在行政訴訟、復(fù)議、賠償、信訪等法規(guī)范中廣泛存在，對(duì)行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人都產(chǎn)生較大的影響。司法裁判的嚴(yán)肅性和既判性考量、行政司法的權(quán)威性和效率性要求、當(dāng)事人自由意志選擇的限度性，是行政法上“同一事實(shí)和理由”的法理基礎(chǔ)。大陸法系與英美法系均涉及訴訟中“一事”的判斷與適用，我國行政訴訟與民事訴訟采用的是“三相同”判斷標(biāo)準(zhǔn)。不過，“同一事實(shí)和理由”的辨析適用，在內(nèi)容上還應(yīng)正確區(qū)分“訴訟標(biāo)的”與“訴訟請(qǐng)求”，在適用時(shí)還應(yīng)遵循一般的判斷標(biāo)準(zhǔn)和特殊的判斷規(guī)則。
關(guān)鍵詞：事實(shí)；理由；一事不再理
“同一事實(shí)和理由”是行政法上一個(gè)重要的法律概念，在行政訴訟、行政復(fù)議、行政賠償、信訪制度中均有其身影。對(duì)“同一事實(shí)和理由”的不同理解產(chǎn)生的法律后果差別相當(dāng)大，不僅直接影響到行政機(jī)關(guān)作出的行政行為效力，也會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的訴權(quán)、復(fù)議權(quán)等合法權(quán)益產(chǎn)生重大的影響。準(zhǔn)確適用和把握行政法上的“同一事實(shí)和理由”，需要從規(guī)范、法理、比較、標(biāo)準(zhǔn)等角度進(jìn)行綜合辨析。
一、從行政法規(guī)范角度辨識(shí)“同一事實(shí)和理由”
首先，我國行政訴訟法規(guī)范中有兩處直接體現(xiàn)了“同一事實(shí)和理由”的相關(guān)內(nèi)容。一是規(guī)定在人民法院作出責(zé)令被告重作的判決類型之中；二是規(guī)定在原告撤訴后重新起訴的情形下。前者對(duì)應(yīng)于行政訴訟法第71條，在人民法院判決被告重新作出行政行為的情況下，被告不得以同一的事實(shí)和理由作出與原行政行為基本相同的行政行為。國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政應(yīng)訴工作的相關(guān)意見對(duì)此也作出明確規(guī)定。①后者對(duì)應(yīng)于2018年施行的行政訴訟法司法解釋第60條，人民法院裁定準(zhǔn)許原告撤訴之后，原告不得再以同一事實(shí)和理由重新起訴。
違反上述規(guī)定的法律后果，行政訴訟法及司法解釋規(guī)定得也十分明確。對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，依照行政訴訟法司法解釋第90條第3款之規(guī)定，人民法院判決重作后，若行政機(jī)關(guān)以同一事實(shí)和理由重新作出與原來基本相同的行政行為，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政訴訟法相關(guān)規(guī)定判決撤銷或者部分撤銷其重作的行政行為，并可以根據(jù)行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決的條款采取相應(yīng)的懲戒措施。對(duì)原告而言，依照行政訴訟法司法解釋第60條及第69條之規(guī)定，原告撤訴后以同一事實(shí)和理由再次起訴的，人民法院不予立案，已經(jīng)立案的應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴。除非準(zhǔn)予撤訴的裁定確有錯(cuò)誤，原告可以通過再審程序?qū)で缶葷?jì)。
其次，行政復(fù)議法規(guī)范中也有兩處直接體現(xiàn)了“同一事實(shí)和理由”的相關(guān)內(nèi)容。一是復(fù)議機(jī)關(guān)作出責(zé)令被申請(qǐng)人重作的復(fù)議決定時(shí)；二是申請(qǐng)人撤回申請(qǐng)后又重新提起申請(qǐng)時(shí)。前者對(duì)應(yīng)于行政復(fù)議法第28條第2款，在行政復(fù)議機(jī)關(guān)責(zé)令被申請(qǐng)人重新作出具體行政行為的情況下，被申請(qǐng)人不得以同一事實(shí)和理由作出與原具體行政行為相同或基本相同的行政行為。后者對(duì)應(yīng)于行政復(fù)議法實(shí)施條例第38條第2款，復(fù)議申請(qǐng)人撤回復(fù)議申請(qǐng)后不得再以同一事實(shí)和理由提出復(fù)議申請(qǐng)。但申請(qǐng)人能夠證明撤回復(fù)議申請(qǐng)違背其真實(shí)意思表示的除外。①
行政復(fù)議法及實(shí)施條例規(guī)定了行為主體違反上述規(guī)范的法律后果。一是相關(guān)主管機(jī)關(guān)可以依照行政復(fù)議法實(shí)施條例第62條之規(guī)定，對(duì)違反規(guī)定重新作出具體行政行為的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予相應(yīng)的行政處分。二是復(fù)議申請(qǐng)人可以依照行政復(fù)議法實(shí)施條例第49條第2款之規(guī)定，對(duì)重新作出的具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。
此外，我國行政賠償法規(guī)范中亦有“同一事實(shí)和理由”的相關(guān)內(nèi)容。例如2005年《民航行政機(jī)關(guān)行政賠償辦法》第30條第2款規(guī)定，賠償請(qǐng)求人與民航賠償義務(wù)機(jī)關(guān)達(dá)成賠償協(xié)議后，請(qǐng)求人再以同一事實(shí)和理由請(qǐng)求賠償?shù)牟挥枋芾?。又?003年的《海關(guān)行政賠償辦法》也作了類似規(guī)定。②
最后，我國信訪法規(guī)范中也規(guī)定了“同一事實(shí)和理由”的相關(guān)規(guī)定。2005年的《信訪條例》第35條第3款規(guī)定，信訪復(fù)核意見作出后，各級(jí)人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)不受理信訪人以同一事實(shí)和理由提出的信訪投訴請(qǐng)求。
二、行政法上“同一事實(shí)和理由”的法理辨析
一事不再理原則是行政法上“同一事實(shí)和理由”相關(guān)規(guī)定的最重要法理淵源。一事不再理原則起源于羅馬法，本源涵義是指一個(gè)訴訟請(qǐng)求只享有一個(gè)訴權(quán)，不能通過重復(fù)訴訟行使訴權(quán)。[1]在古希臘法學(xué)中也有類似的表述，如“法律禁止同一人因同一事項(xiàng)受兩次審理”。[2]羅馬法上對(duì)訴權(quán)行使的限制，也稱之為“訴權(quán)消耗理論”，這有利于防止原告就同一事實(shí)進(jìn)行重復(fù)起訴。中世紀(jì)以后，羅馬法復(fù)興，大陸法系的法國從審判權(quán)行使的角度發(fā)展出“審判權(quán)消耗理論”，基本涵義是指經(jīng)過法院終局裁判的案件，該案的審判權(quán)就被消耗完畢，法院不能對(duì)同一案件再次予以審理。[3]一事不再理原則具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義，其可以減少被告重復(fù)應(yīng)訴之訟累，防止出現(xiàn)后訴與前訴相互矛盾判決，避免造成司法資源的浪費(fèi)從而違背訴訟經(jīng)濟(jì)原則。[1]保持判決的穩(wěn)定性和經(jīng)濟(jì)性是其很重要的考量。[2]具體到行政法上“同一事實(shí)和理由”的法理考量，主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：
（一）司法裁判的嚴(yán)肅性和既判性考量
無論是民事訴訟中的一事不再理原則，還是行政訴訟中的同一事實(shí)和理由規(guī)則，最基本的出發(fā)點(diǎn)都是尊重司法裁判的既判力?！凹扰辛碚摰哪康脑谟诙ǚ种?fàn)?，維護(hù)穩(wěn)定的社會(huì)秩序，在案件獲得終局裁判后，已經(jīng)法院審理和裁判的對(duì)象不得再次成為雙方當(dāng)事人爭議的焦點(diǎn)?！盵3]違反既判力理論，即構(gòu)成重復(fù)起訴。從階段上來看，重復(fù)起訴包括訴訟系屬階段的重復(fù)起訴和裁判確定后的重復(fù)起訴。一事不再理原則既包括訴訟系屬階段的一事不再理，也包括裁判生效后的一事不再理。對(duì)于一事不再理與重復(fù)起訴的關(guān)系，民事訴訟理論界和實(shí)務(wù)界主流觀點(diǎn)均未對(duì)此加以嚴(yán)格區(qū)分，基本認(rèn)為一事不再理與重復(fù)起訴可以等同使用。[4]行政訴訟中的同一事實(shí)和理由規(guī)則，既包括法院實(shí)體裁判前原告撤訴又以同一事實(shí)和理由再訴的情況，也包括法院實(shí)體裁判后行政機(jī)關(guān)以同一事實(shí)和理由重作相同行為的情況，這兩種情形均是對(duì)司法既判力的抵觸，有損司法嚴(yán)肅和權(quán)威。
（二）行政司法的權(quán)威性和效率性要求
從行政復(fù)議的本質(zhì)和特征來看，在我國其是一項(xiàng)最為鮮明的行政司法制度。行政復(fù)議制度對(duì)行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人均有“同一事實(shí)和理由”的相應(yīng)限制。其中最為重要一項(xiàng)原因就是考慮到了行政復(fù)議的“準(zhǔn)司法性”特征。行政司法應(yīng)當(dāng)具有較強(qiáng)的權(quán)威性，以保障復(fù)議決定的內(nèi)容得以履行到位。行政司法也應(yīng)具有較高的效率性，不應(yīng)在同樣事實(shí)和理由的案件上重復(fù)消耗時(shí)間。實(shí)體重作的被申請(qǐng)人以同一事實(shí)和理由作出相同的行為將會(huì)使責(zé)令重作的意義蕩然無存，是對(duì)行政司法權(quán)威的公然侵犯。申請(qǐng)人撤回復(fù)議申請(qǐng)后以同一事實(shí)和理由再次申請(qǐng)，嚴(yán)重影響了行政司法的效率性。此外，從廣義上來看，作為一種特殊行政司法活動(dòng)的行政信訪制度，對(duì)于信訪人“同一事實(shí)和理由”的相應(yīng)限制亦是出于此種考慮。
?。ㄈ┊?dāng)事人的自由意志選擇具有限度性
行政法上“同一事實(shí)和理由”的相關(guān)規(guī)定，其本意是保障和規(guī)范而非限制權(quán)力（權(quán)利）之行使。無論是行政機(jī)關(guān)還是行政相對(duì)人，其自由意志的行使過程具有一定的限度性和邊界性，不能不受約束地任意行使。行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人是行政法律關(guān)系的永恒主體，作出行政行為的機(jī)關(guān)與復(fù)議機(jī)關(guān)之間是內(nèi)部行政監(jiān)督關(guān)系，其與人民法院之間是外部訴訟監(jiān)督關(guān)系，行政決定權(quán)對(duì)監(jiān)督權(quán)應(yīng)有必要的忍讓和尊重，這決定了被責(zé)令重作的機(jī)關(guān)不得以同一事實(shí)和理由重復(fù)作出同樣的行為。行政相對(duì)人與復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院之間，體現(xiàn)的是國家公權(quán)力對(duì)公民私權(quán)利的救濟(jì)保護(hù)關(guān)系，但公民救濟(jì)權(quán)利的行使應(yīng)遵循法治的邊界并且不得濫用，特別是以同一事實(shí)和理由濫用復(fù)議權(quán)或訴訟權(quán)，會(huì)擠占本已緊張的司法資源，是對(duì)其他正常行使權(quán)力的行政相對(duì)人的一種不公。
三、比較視域下的“同一事實(shí)和理由”辨析
?。ㄒ唬┎煌ㄓ蛳碌摹巴皇聦?shí)和理由”分析
“一事不再理”是一個(gè)具有普遍適用意義的訴訟法原則。域外關(guān)于“同一事實(shí)和理由”的判斷，集中表現(xiàn)在行政訴訟和民事訴訟對(duì)“一事”的識(shí)別方面。
俄羅斯聯(lián)邦行政訴訟對(duì)于因“一事”引起的重復(fù)起訴，采取的是當(dāng)事人、標(biāo)的、根據(jù)或理由均相同的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于當(dāng)事人相同、標(biāo)的相同、根據(jù)相同的行政案件，俄羅斯不允許當(dāng)事人再次向法院提起行政訴訟。[5]920-921與俄羅斯類似，法國民事訴訟對(duì)“一事”的辨別上采取三相同標(biāo)準(zhǔn)，即訴訟標(biāo)的、訴訟原因、訴訟當(dāng)事人相同，前后兩訴三者均相同即可視為同一訴訟，后訴不得再提起。①[3]德國行政訴訟中也有撤訴的規(guī)定，只不過撤訴要經(jīng)過被告或者公益代表人同意。對(duì)于撤訴后能否以同一事實(shí)和理由再訴，筆者尚未找到直接的資料。不過，德國行政法院法規(guī)定，對(duì)于行政訴訟程序問題沒有規(guī)定的，可以適用民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定。[5]703-733德國民事訴訟有對(duì)于“一事”的辨別標(biāo)準(zhǔn)問題，系采當(dāng)事人和訴訟標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)，即訴訟系屬期間同一當(dāng)事人和同一訴訟標(biāo)的不得再向其他法院訴訟。訴訟系屬后系依既判力標(biāo)準(zhǔn)對(duì)“一事”進(jìn)行判斷，即同一事經(jīng)過裁判后就已終結(jié)，應(yīng)受到既判力約束，除非特殊情況不得再訴。[4]我國臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”也規(guī)定，案件經(jīng)終局判決后將訴訟撤回的，不得就同一案件再次提起訴訟，即使提起也會(huì)被行政法院裁定駁回之。
英美兩國沒有單獨(dú)的行政訴訟法典，都是由普通法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行審查?！霸诤荛L一段時(shí)間中，英國法院審理公法爭議，適用與民事糾紛相同的訴訟規(guī)制。”[5]241英國民事訴訟主要通過訴因禁反言與爭點(diǎn)禁反言規(guī)則限制一事的再次訴爭。前者是指已經(jīng)訴訟的同一訴因（事實(shí)）不得再訴。后者是指爭點(diǎn)相同的前后訴訟同一當(dāng)事人不得再訴。但這兩個(gè)原則均是通過判例所確定，沒有成文法明文規(guī)定。美國聯(lián)邦民事訴訟以既判力作為“一事”的抗辯理由，具體采取的是“當(dāng)事人+訴訟請(qǐng)求”的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)既判力進(jìn)行判斷。[4]
綜上，大陸法系與英美法系對(duì)“一事”的辨別上各有特色。俄羅斯、德國等對(duì)“一事”的判斷著眼于訴訟標(biāo)的、當(dāng)事人、訴訟理由方面。美國是以當(dāng)事人+訴訟請(qǐng)求的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷，英國則以訴因和爭點(diǎn)為中心對(duì)“一事”進(jìn)行判斷，并通過司法判例不斷對(duì)其進(jìn)行擴(kuò)充和修正。正如研究者指出：“大陸法系國家主要是通過對(duì)訴訟標(biāo)的理論的識(shí)別來判斷后訴是否屬于重復(fù)起訴，而英美法系國家更加依賴于法官對(duì)法律的解釋和運(yùn)用進(jìn)行判斷。”[3]
?。ǘ┎煌块T法間的“同一事實(shí)和理由”辨別
我國三大訴訟中均有關(guān)于“同一事實(shí)和理由”的相關(guān)規(guī)定，如刑事訴訟中有一事不再理原則的相關(guān)適用，如公訴機(jī)關(guān)或者自訴人撤訴后，在沒有新的事實(shí)和理由的情況下，原則上法院不會(huì)就該案件再次受理。②[8]但是，基于行政訴訟與民事訴訟的密切關(guān)聯(lián)性，如行政訴訟法沒有規(guī)定的情況下，可以適用民事訴訟的相關(guān)規(guī)定。因此，我們比較的重點(diǎn)放在行政訴訟與民事訴訟方面。
從理論上看，民事訴訟對(duì)于一事不再理原則中“一事”的認(rèn)定，通常采取的是三要素說：當(dāng)事人、案件事實(shí)、訴訟標(biāo)的。③當(dāng)然，還存在著以當(dāng)事人和訴訟標(biāo)的為依據(jù)的二要素說，以及訴訟標(biāo)的為判斷標(biāo)準(zhǔn)的一要素說。[2]民事訴訟實(shí)務(wù)中對(duì)一事不再理原則的認(rèn)定，體現(xiàn)在訴訟系屬后生效裁判確定的事實(shí)不可再訴，即生效裁判的既判力方面。即，民事訴訟法第124條第（五）項(xiàng)及第155條規(guī)定，生效的裁判、調(diào)解書的法律效力已經(jīng)固定，除法院裁定撤訴的外，當(dāng)事人不能再次起訴。否則，將會(huì)構(gòu)成重復(fù)起訴。當(dāng)然，對(duì)于已在訴訟系屬階段即法院正在審理的案件，也不能再次訴訟。對(duì)于重復(fù)起訴，民事訴訟采取的是“三相同”的判斷標(biāo)準(zhǔn)。即后訴與前訴當(dāng)事人、訴訟標(biāo)的、訴訟請(qǐng)求相同，則構(gòu)成重復(fù)起訴。
行政訴訟中無論是行政機(jī)關(guān)作出的行政行為被法院撤銷重作，還是行政相對(duì)人撤訴后重新起訴，同一事實(shí)和理由對(duì)其作出的限制，體現(xiàn)的都是對(duì)生效裁判既判力的尊重。對(duì)重復(fù)起訴或者“同一事實(shí)和理由”的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)與民事訴訟相同，行政訴訟也是采用當(dāng)事人、訴訟標(biāo)的、訴訟請(qǐng)求“三相同”的判斷標(biāo)準(zhǔn)。但是，基于行政法律關(guān)系主體和客體的特殊性，行政訴訟在對(duì)訴訟標(biāo)的、訴訟請(qǐng)求具體內(nèi)容的認(rèn)定上又與民事訴訟存在著顯著的區(qū)別，筆者將在下文展開深入分析。
?。ㄈ巴皇聦?shí)和理由”的核心內(nèi)容比較分析
從內(nèi)容上看，行政法上“同一事實(shí)和理由”涉及兩個(gè)核心詞，即“事實(shí)”和“理由”。通常來看，當(dāng)事人、訴訟標(biāo)的、訴訟請(qǐng)求屬于“事實(shí)”和“理由”的范疇?wèi)?yīng)無異議。因?yàn)樵谠V訟程序中相同當(dāng)事人基于相同訴訟標(biāo)的提出相同訴訟請(qǐng)求，顯然屬于“同一事實(shí)和理由”的再訴。由于當(dāng)事人涵義較為明確，所以這里關(guān)鍵是如何有效地區(qū)分“訴訟標(biāo)的”與“訴訟請(qǐng)求”。
民事訴訟理論中訴訟標(biāo)的認(rèn)定存在著舊實(shí)體法說、訴訟法說、新實(shí)體法說等觀點(diǎn)。舊實(shí)體法說認(rèn)為原告依據(jù)實(shí)體法規(guī)定在訴狀中列明的需要保護(hù)的具體權(quán)利即為訴訟標(biāo)的，也就是將訴訟標(biāo)的等同于實(shí)體法上的請(qǐng)求權(quán)。舊實(shí)體法說無法解決請(qǐng)求權(quán)競合時(shí)的處理問題。根據(jù)舊實(shí)體法說，原告基于同一事實(shí)可以在一訴或兩訴中分別主張不同的請(qǐng)求權(quán)，這均不構(gòu)成重復(fù)起訴，會(huì)造成同一案件的重復(fù)受理問題。[3]訴訟法說將訴訟請(qǐng)求包含于訴訟標(biāo)的之中。其認(rèn)為訴訟標(biāo)的是由訴的聲明和事實(shí)理由所構(gòu)成，具體權(quán)利義務(wù)關(guān)系非其構(gòu)成要素。其中，訴的聲明又可等同于訴訟請(qǐng)求。也有一種觀點(diǎn)認(rèn)為訴的聲明是區(qū)別訴的唯一標(biāo)準(zhǔn)，不必再借助于事實(shí)理由。新實(shí)體法說在適用起來較為復(fù)雜，其認(rèn)為需要從實(shí)體法上改變請(qǐng)求權(quán)競合理論才可以明確訴的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。[7]222-241筆者認(rèn)為，理論的發(fā)展應(yīng)當(dāng)服務(wù)于不斷變化的司法實(shí)踐。訴訟標(biāo)的不能等同于訴訟標(biāo)的物，這會(huì)使訴訟標(biāo)的范圍非常狹窄。訴訟標(biāo)的也不能等同于訴訟請(qǐng)求，二者應(yīng)當(dāng)具有不同的內(nèi)涵和指向，否則會(huì)造成司法適用上的混亂。既如此，對(duì)于訴訟標(biāo)的和訴訟請(qǐng)求的具體內(nèi)容可以再做進(jìn)一步區(qū)分。具體到行政訴訟中，訴訟標(biāo)的指的應(yīng)是一種行為，即應(yīng)當(dāng)是被訴的行政行為，參照《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》（法發(fā)[2004]2號(hào)），行政行為種類具體又可分為行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可、行政裁決、行政登記、行政補(bǔ)償?shù)?7種。因此，根據(jù)案件涉及領(lǐng)域的不同，訴訟標(biāo)的也可以有針對(duì)性地作出這樣的界分。行政訴訟中的訴訟請(qǐng)求，是針對(duì)行政行為而發(fā)生，請(qǐng)求的目的系致力于行政行為效力的維持、改變、確認(rèn)等內(nèi)容。故訴訟請(qǐng)求的種類，又可以具體分為撤銷、變更、確認(rèn)行政行為違法或無效以及要求行政賠償?shù)惹樾巍?/p>
四、司法實(shí)務(wù)中“同一事實(shí)和理由”的適用
?。ㄒ唬巴皇聦?shí)和理由”適用的一般標(biāo)準(zhǔn)
從法律邏輯的角度審視，“同一事實(shí)和理由”中的“事實(shí)”和“理由”是“p且q”的并列關(guān)系，意味著二者必須同時(shí)具備，其負(fù)命題則是“非p或非q”，換言之，只要二者有一項(xiàng)改變就不屬于法律規(guī)定的同一事實(shí)和理由。例如行政訴訟中只要原告以不同事實(shí)或者不同理由再次起訴，就符合可予立案的條件之一。
不過，事實(shí)和理由的改變還應(yīng)審查其改變的程度以及是否影響案件定性。比如行政訴訟中原告再訴時(shí)，若“主要事實(shí)”或者“主要理由”發(fā)生了改變，再訴就具有訴的正當(dāng)性，若僅是“次要事實(shí)”或者“次要理由”的改變，則不具有訴的正當(dāng)性，仍屬于“同一事實(shí)和理由”。[8]319行政訴訟立案登記制背景下，在立案階段審查起訴要件時(shí)，不應(yīng)審查改變的事實(shí)或理由是否明顯以及是否會(huì)影響案件定性，只有在進(jìn)入案件實(shí)體審理階段審查訴訟要件時(shí)，為防止原告濫用訴權(quán)，法院方可對(duì)改變的事實(shí)或理由作必要的、適度的、合理的審查。若原告改變的系“主要事實(shí)”或者“主要理由”，而且改變得比較明顯，不僅內(nèi)容明顯與前訴不同，而且提供的新證據(jù)、新理由明顯可能會(huì)對(duì)案件定性和處理結(jié)果產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，如導(dǎo)致被訴行政行為撤銷或者被確認(rèn)違法等，則不構(gòu)成重復(fù)起訴。比如司法實(shí)踐中有的原告撤訴后提供了新的證據(jù)，足以證明其主體資格，且能證明被告行為的違法性，則不屬于重復(fù)起訴。[9]又如有的原告再訴既未提供對(duì)案件處理結(jié)果產(chǎn)生影響的新證據(jù)，也未證明第三人與他人串通，提供虛假材料的相關(guān)證據(jù)，系重復(fù)起訴。[10]再如有的原告以法院無管轄權(quán)裁定準(zhǔn)予撤訴錯(cuò)誤為由再次起訴屬于重復(fù)起訴。在張三與山東省茌平縣政府頒發(fā)集體土地使用權(quán)證行政糾紛再審一案中，原告以茌平縣法院對(duì)該案無管轄權(quán)而作出的準(zhǔn)予撤訴裁定無效，并進(jìn)而認(rèn)為該裁定不能認(rèn)定其撤回了起訴為由再行起訴，最高法院認(rèn)為其屬于無正當(dāng)理由的重復(fù)起訴。[11]不過，需要說明的是，若原告堅(jiān)持認(rèn)為茌平縣法院無管轄權(quán)，可通過再審程序糾正該錯(cuò)誤。對(duì)于被告而言，被法院撤銷后重作的行為也必須是新的證據(jù)、新的事實(shí)、新的理由等“主要事實(shí)”或者“主要理由”發(fā)生了改變。行政機(jī)關(guān)補(bǔ)充收集新的證據(jù)或者增加若干新的事實(shí)重新作出的行為，盡管結(jié)果與前一行為相同，但不屬于以同一事實(shí)和理由作出的與原行為基本相同的行為。例如法院不是以程序違法，而僅是以事實(shí)不清、主要證據(jù)不足為由撤銷原行政行為，行政機(jī)關(guān)依據(jù)新的證據(jù)，補(bǔ)充相關(guān)事實(shí)，完善決定理由，重新作出的行為，盡管與原行政行為處理結(jié)果相同，也不屬于以“同一事實(shí)和理由”作出與原行政行為基本相同行政行為的情形。[12]當(dāng)然，如果行政機(jī)關(guān)重新作出的行為所依據(jù)的事實(shí)、理由、依據(jù)等內(nèi)容與前次行為均不同，比如增加了新的事實(shí)、新的依據(jù)、明確了具體義務(wù)、改變了部分處理結(jié)果，也不屬于以同一事實(shí)和理由作出的與原行為基本相同的行為。
行政復(fù)議、行政賠償、信訪過程中“同一事實(shí)和理由”的判斷，與行政訴訟相比，無論是邏輯結(jié)構(gòu)，還是具體內(nèi)容方面，都遵循同一的標(biāo)準(zhǔn)，只要“主要事實(shí)”或者“主要理由”發(fā)生了改變，就不屬于“同一事實(shí)和理由”，否則就屬于相同事實(shí)和理由。例如信訪機(jī)關(guān)對(duì)信訪人的事項(xiàng)作出答復(fù)后，信訪人就同一事實(shí)和理由再次信訪的屬于重復(fù)信訪。如嵩明縣紀(jì)委已對(duì)普鳳仙所反映的信訪問題進(jìn)行了書面回復(fù)，其仍以同一事實(shí)和理由再次提出信訪，屬于纏訴、纏訪。[14]
?。ǘ巴皇聦?shí)和理由”適用的特殊規(guī)則
除了上述一般標(biāo)準(zhǔn)外，考慮到現(xiàn)實(shí)情況的復(fù)雜性，行政訴訟程序中對(duì)“同一事實(shí)和理由”的理解，不應(yīng)局限于客觀方面的案件基礎(chǔ)事實(shí)、主觀方面的當(dāng)事人陳述，還應(yīng)從訴訟標(biāo)的、訴訟請(qǐng)求、法律依據(jù)、行為結(jié)果、行為原因等角度進(jìn)行辨識(shí)適用。
1.原被告主體發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化后的再訴，本質(zhì)是一個(gè)新的主體、新的訴訟，不屬于重復(fù)起訴，若僅是形式上的變化則屬于重復(fù)起訴。
?。?）原告變化。原告不適格撤訴后以適格的主體就同一事實(shí)和理由再訴，不屬于同一事實(shí)和理由的重復(fù)起訴。這里又可分為兩種情況：一是原告撤訴后完善了主體信息后再訴不屬于重復(fù)起訴。如原告法人資格被吊銷未成立清算組織而撤訴，待股東成立清算組織后再訴，不認(rèn)為是重復(fù)起訴。[15]二是原告撤訴后另一主體就同一事實(shí)和理由再訴也不屬于重復(fù)起訴。如原告以已注銷的公司名義起訴后撤訴，其后公司股東又以同一事實(shí)和理由再訴不構(gòu)成重復(fù)起訴。[16]
?。?）被告或第三人變化。原告撤訴后再訴若只是被告數(shù)量的增減或名稱變化，但被告職權(quán)和內(nèi)容未發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化的，則構(gòu)成同一事實(shí)和理由的重復(fù)起訴，反之則不構(gòu)成重復(fù)起訴。例如前后兩訴被告名稱不同，但職權(quán)相同（前者職責(zé)已轉(zhuǎn)移到后者）實(shí)際上仍為同一職權(quán)主體，則構(gòu)成重復(fù)起訴。[17]
2.原告訴訟請(qǐng)求發(fā)生實(shí)質(zhì)性變更，視為一個(gè)新的訴訟請(qǐng)求，撤訴后當(dāng)然可以再訴，若僅是形式性變化構(gòu)成重復(fù)起訴。
（1）形式變化。這包括原告增減訴訟請(qǐng)求、前訴包含后訴、改變表述和數(shù)額等情形，這屬于同一事實(shí)和理由的重復(fù)起訴。又具體分為三種表現(xiàn)形式：一是單純的數(shù)量增加或減少訴請(qǐng)。如原告以不斷增加訴訟請(qǐng)求項(xiàng)目的方式再次提起訴訟系重復(fù)起訴。[18]二是前訴包含了后訴的訴請(qǐng)。如原告要求對(duì)被訴行為合法性審查的訴請(qǐng)，已包含在前訴訴請(qǐng)之中，構(gòu)成重復(fù)起訴。[19]三是對(duì)訴請(qǐng)表述方式和賠償數(shù)額等進(jìn)行形式改變。例如雖然原告在訴訟請(qǐng)求的敘述內(nèi)容、賠償數(shù)額上與前訴有所不同，但被訴行為未改變?nèi)允欠课莶疬w安置補(bǔ)償事宜，構(gòu)成重復(fù)起訴。[20]
?。?）實(shí)質(zhì)變更。這里的實(shí)質(zhì)性變更指的是在撤銷之訴、確認(rèn)之訴、履責(zé)之訴、變更之訴等不同類型之間進(jìn)行改變。如原告前訴系請(qǐng)求撤銷被告與案外人簽訂的補(bǔ)償安置協(xié)議，后訴是請(qǐng)求被告履行對(duì)原告的補(bǔ)償安置職責(zé)，不屬于重復(fù)起訴。[21]又如原告前訴系要求被告履責(zé)之訴，訴訟期間因被告履行了職責(zé)而撤訴，其后對(duì)被告履行職責(zé)的行為不服再訴，這是一個(gè)新的訴訟，不存在構(gòu)成訴訟。[22]
3.訴訟標(biāo)的，即被訴行政行為。如果前后兩訴的行政行為所處的程序、步驟、階段等具有相互獨(dú)立性，足以識(shí)別出二者系兩個(gè)獨(dú)立的行政行為，不屬于重復(fù)起訴。如果原告撤訴后再訴的行為名稱不同，但行為指向的對(duì)象或客體并未發(fā)生根本性變化的，仍屬于同一事實(shí)和理由的重復(fù)起訴。這又表現(xiàn)為兩種形式：一是針對(duì)行為的程序和步驟不同。例如原告前訴針對(duì)的是被告未依法受理申請(qǐng)的行為，后訴針對(duì)的是被告受理后未依法及時(shí)履行職責(zé)的行為，這兩次訴訟針對(duì)的行政行為的不同程序、不同步驟，故不屬于重復(fù)起訴。[23]二是針對(duì)行為的階段不同。例如后訴針對(duì)的是強(qiáng)制拆除行為，前訴針對(duì)的是《危險(xiǎn)房屋拆除的緊急處理決定》，二者系兩個(gè)相互獨(dú)立的行為，不構(gòu)成重復(fù)起訴。[24]
4.作用和依據(jù)不同。這是針對(duì)被告撤銷重作的行為而言的，行政機(jī)關(guān)基于相對(duì)人在違法活動(dòng)中所起的作用不同重新作出的行為，不屬于以同一事實(shí)和理由作出的與原行為基本相同的行為。例如公安局根據(jù)相對(duì)人在違法活動(dòng)中實(shí)際所起的作用重新作出的處罰，不屬于以同一事實(shí)和理由作出與原決定相同的處罰決定。[25]此外，行政機(jī)關(guān)的重作行為所適用的法律、法規(guī)、規(guī)范性文件等依據(jù)發(fā)生變化的，也不屬于以同一事實(shí)和理由作出的與原行為基本相同的行為。如項(xiàng)春杰訴江蘇省銅山縣建設(shè)局行政處罰糾紛一案，法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)依據(jù)新的證據(jù)和規(guī)范性文件作出的是新的具體行政行為，是從實(shí)質(zhì)上改變了原具體行政行為。[26]
5.行為產(chǎn)生的原因不同。這是針對(duì)行政機(jī)關(guān)主動(dòng)撤銷重作而言的情形。復(fù)議機(jī)關(guān)或人民法院沒有責(zé)令行政機(jī)關(guān)重作的情況下，行政機(jī)關(guān)主動(dòng)撤銷并重作涉案行政行為的，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)獨(dú)立的、新的行政行為，不屬于行政訴訟法同一事實(shí)和理由所調(diào)整的范疇。例如復(fù)議機(jī)關(guān)雖然撤銷但沒有責(zé)令被申請(qǐng)人重新作出行政行為，其后被申請(qǐng)人主動(dòng)重新作出的行為應(yīng)視為一個(gè)新的行政行為，在認(rèn)定事實(shí)和適用法律不同的情況下，即使處理結(jié)果相同，也不屬于以同一事實(shí)和理由作出的與原行為基本相同的行為。[27]又如某市政府50號(hào)決定被法院撤銷后又重新作出365號(hào)決定，其并非基于法院要求其重新作出的，故不適用行政訴訟法關(guān)于行政機(jī)關(guān)同一事實(shí)和理由的相關(guān)規(guī)定。[28]
除了上述行政訴訟程序中涉及同一事實(shí)和理由適用的特殊規(guī)則外，行政復(fù)議和行政非訴執(zhí)行程序中也涉及同一事實(shí)和理由認(rèn)定的一些特殊標(biāo)準(zhǔn)。這表現(xiàn)在：
第一，復(fù)議決定所涉“同一事實(shí)和理由”判斷的特殊性。一是復(fù)議決定被法院撤銷后，復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)同一事實(shí)重新作出的復(fù)議決定，主要理由改變的，屬于新的復(fù)議決定，相對(duì)人對(duì)此不服，可以向法院起訴。例如劉正祥訴泰州市人民政府行政復(fù)議決定一案，復(fù)議機(jī)關(guān)重新作出的復(fù)議決定，與前次訴訟被法院撤銷的復(fù)議決定，是兩個(gè)不同的復(fù)議決定，原告據(jù)此提起的前后兩訴不屬于同一訴訟。[29]二是原告撤訴或被駁回起訴后，若其在復(fù)議期限內(nèi)就同一事實(shí)和理由又申請(qǐng)行政復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)作出的復(fù)議決定從性質(zhì)上看是一個(gè)新的行政行為，原告對(duì)該復(fù)議決定不服提起的訴訟法院應(yīng)予受理。例如劉某訴縣建設(shè)局行政處罰糾紛一案，因其超過15日起訴期限被法院駁回起訴，但在復(fù)議期限內(nèi)其就同一事實(shí)和理由提起復(fù)議，后對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)作出的維持決定不服再次起訴，不屬于同一事實(shí)和理由的再訴。[30]三是原告對(duì)未經(jīng)復(fù)議前置的案件經(jīng)法院釋明后撤訴，這屬于具有法定事由的撤訴，其后原告就同一事實(shí)和理由申請(qǐng)復(fù)議并對(duì)復(fù)議決定不服再次起訴，法院應(yīng)予受理。如袁照訴淮安市淮陰區(qū)王營鎮(zhèn)人民政府林木權(quán)屬爭議處理決定糾紛一案，該案屬于復(fù)議前置案件，原告未經(jīng)復(fù)議直接訴訟不符合法律預(yù)設(shè)的程序，該種情形下原告并未真正行使訴權(quán)，撤訴不應(yīng)視為對(duì)其訴權(quán)的放棄，該案件經(jīng)復(fù)議后其才真正具備了訴權(quán)，不影響其對(duì)復(fù)議決定不服再次起訴。
第二，行政非訴執(zhí)行過程中“同一事實(shí)和理由”的適用規(guī)則。行政機(jī)關(guān)的非訴行政執(zhí)行申請(qǐng)被法院裁定不予受理，行政機(jī)關(guān)對(duì)此提出的復(fù)議申請(qǐng)也被法院駁回后，再次以同一事實(shí)和理由申請(qǐng)非訴行政執(zhí)行的，屬于無正當(dāng)理由的重復(fù)申請(qǐng)，法院應(yīng)裁定不予受理。例如竹山法院對(duì)竹山國土局的非訴行政執(zhí)行申請(qǐng)，以其社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估材料不全為由裁定不予受理，竹山國土局提出的復(fù)議申請(qǐng)亦被法院駁回，其再次以相同材料相同事實(shí)和理由提出非訴行政執(zhí)行申請(qǐng)，法院應(yīng)裁定不予受理。[32]
結(jié)語
行政法上“同一事實(shí)和理由”規(guī)定具有理論和邏輯上的自洽性，但仍需要在時(shí)代發(fā)展中不斷進(jìn)行磨煉和提升，現(xiàn)有的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也不是一成不變的，仍需要根據(jù)案情的變化和理論的發(fā)展對(duì)其不斷進(jìn)行補(bǔ)充和完善。最后需要特別說明的是，行政法上之所以規(guī)定“同一事實(shí)和理由”的相關(guān)內(nèi)容，立法原意并非限制相對(duì)人行使權(quán)利，而是防止相對(duì)人毫無價(jià)值地濫用權(quán)利，也并非限制行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為，而是避免行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力重復(fù)作出毫無意義的行為?！皺?quán)利”與“權(quán)力”的濫用，都是對(duì)行政法治規(guī)則的破壞，均不符合現(xiàn)代法治的基本精神。
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