PPP項(xiàng)目中的主要土地法律問(wèn)題
北京德恒（昆明）律師事務(wù)所鄭宏宇
黨的十八屆三中全會(huì)提出“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”以來(lái),黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視調(diào)動(dòng)民間投資積極性,大力推行PPP模式,出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)政策措施，配套政策陸續(xù)發(fā)布，極大地激發(fā)了社會(huì)資本參與公共服務(wù)的熱情，有力促進(jìn)了穩(wěn)增長(zhǎng)和投融資體制變革。
2016年6月8日發(fā)布的財(cái)政部《關(guān)于組織開(kāi)展第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通知》（財(cái)金函[2016]47號(hào)）中，列舉的PPP項(xiàng)目領(lǐng)域包括：能源、交通運(yùn)輸、市政公用、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育等適宜采用PPP模式的公共服務(wù)領(lǐng)域。可以看出，絕大部分項(xiàng)目都會(huì)涉及到土地問(wèn)題，保證項(xiàng)目建設(shè)用地，也就成為眾多PPP項(xiàng)目落地的關(guān)鍵。為此，筆者在為PPP項(xiàng)目提供服務(wù)過(guò)程中，對(duì)相關(guān)的土地法律問(wèn)題進(jìn)行了粗淺的整理，旨在與大家共同思考和探討學(xué)習(xí)。
一、關(guān)于土地的所有權(quán)：
在我國(guó)《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》等法律法規(guī)中，對(duì)國(guó)家土地所有權(quán)作了明確規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！薄吨腥A人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二條規(guī)定：“下列土地屬于全民所有及國(guó)家所有：（一）城市市區(qū)的土地；（二）農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒(méi)收、征收、征購(gòu)為國(guó)有的土地；（三）國(guó)家依法征收的土地；（四）依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地；……”
集體土地所有權(quán)的主體，即享有土地所有權(quán)的集體組織，根據(jù)《民法通則》第74條、《土地管理法》第10條的規(guī)定，有以下3類(lèi)：（1）村農(nóng)民集體，村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)對(duì)土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)、管理；（2）如果村范圍內(nèi)的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；（3）土地已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。
集體所有的土地主要是耕地及宅基地、自留地、自留山，還包括法律規(guī)定集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等土地。至于法律沒(méi)有規(guī)定為集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等土地，則屬于國(guó)家所有。
二、關(guān)于土地的分類(lèi)：
2001年8月21日，國(guó)土資源部《關(guān)于印發(fā)試行土地分類(lèi)的通知》（國(guó)土資發(fā)[2001]255號(hào)），在《土地分類(lèi)體系說(shuō)明》中，將土地可分為三個(gè)層級(jí)，第一層級(jí)包含三個(gè)分類(lèi)，第二層級(jí)包含15個(gè)分類(lèi)，第三層級(jí)包含71個(gè)分類(lèi)。第一層級(jí)的三大類(lèi)分別為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。第二層級(jí)根據(jù)第一層級(jí)細(xì)分而得，分別為：耕地、園地、林地、牧草地和其他農(nóng)用地，商服用地、工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地、公共建設(shè)用地、公共建筑用地、住宅用地、交通運(yùn)輸用地、水利設(shè)施用地和特殊用地，以及未利用地和其他用地?，F(xiàn)行PPP模式所涉及的土地大部分為建設(shè)用地，少部分為農(nóng)用地，在項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中可能出現(xiàn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地等情況。
三、土地使用權(quán)的使用方式
國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》中提到保障項(xiàng)目用地有多種方式，實(shí)行多樣化土地供應(yīng)，保障項(xiàng)目建設(shè)用地。涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或者公共服務(wù)領(lǐng)域的土地可以采用出讓、租賃等有償使用方式獲得，也可以通過(guò)無(wú)償劃撥方式取得。
有償使用方式：《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十九條明確規(guī)定：“國(guó)有土地的有償使用方式包括：（一）國(guó)有土地使用權(quán)出讓?zhuān)唬ǘ﹪?guó)有土地租賃；（三）國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資或入股?！?/p>
無(wú)償使用方式：《中華人民共和國(guó)土地管理法》第五十四條規(guī)定：“下列建設(shè)用地，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以以劃撥方式取得：……（二）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；（三）國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地……”。實(shí)際操作中，如果符合《劃撥用地目錄》（2001年10月18日中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部令第9號(hào)）的規(guī)定的，則經(jīng)建設(shè)單位提出申請(qǐng)，經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以劃撥方式提供土地使用權(quán)。
《國(guó)土資源部關(guān)于加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理促進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展的若干意見(jiàn)》提出“（一）在涉及國(guó)家安全的領(lǐng)域和對(duì)國(guó)家長(zhǎng)期發(fā)展具有戰(zhàn)略意義的高新技術(shù)開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，國(guó)有企業(yè)可繼續(xù)以劃撥方式使用土地；（二）對(duì)于自然壟斷的行業(yè)、提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)，以及自主產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)，……主要采用授權(quán)經(jīng)營(yíng)和國(guó)家作價(jià)出資（入股）方式配置土地；（三）對(duì)于一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，應(yīng)該堅(jiān)持以出讓、租賃等方式配置土地；（四）對(duì)承擔(dān)國(guó)家計(jì)劃內(nèi)重點(diǎn)技術(shù)改造項(xiàng)目的國(guó)有企業(yè)，原劃撥土地可繼續(xù)以劃撥方式使用，也可以作價(jià)出資（入股）方式向企業(yè)注入土地資產(chǎn)。”需注意的是，除道路、港口、橋梁、石油、礦產(chǎn)、煤炭、鐵路、航空、電氣、燃?xì)?、自?lái)水、電信（網(wǎng)絡(luò)）、郵政等屬壟斷性行業(yè)外，其余屬一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)。所以，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域，建議采用出讓、租賃等有償使用土地的方式。
四、國(guó)有土地使用權(quán)出讓
1、四種出讓方式：協(xié)議、招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌。
《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定土地使用權(quán)的出讓方式包含協(xié)議、招標(biāo)、拍賣(mài)三種方式。而《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》補(bǔ)充了第四種方式——掛牌。其中拍賣(mài)和掛牌均是在指定時(shí)間、地點(diǎn)進(jìn)行公開(kāi)競(jìng)價(jià)，最后根據(jù)競(jìng)價(jià)結(jié)果確定國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人的行為，但掛牌相對(duì)于拍賣(mài)時(shí)間更長(zhǎng)，出價(jià)結(jié)果有更新的可能性。如果是經(jīng)營(yíng)性用地，則根據(jù)《物權(quán)法》及《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》的規(guī)定，必須以招標(biāo)、拍賣(mài)或者掛牌方式出讓?zhuān)蝗绮扇f(xié)議出讓的，則需符合《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》。關(guān)于公益事業(yè)用地，亦區(qū)分是營(yíng)利性和非營(yíng)利性，如營(yíng)利性醫(yī)院則不屬于劃撥用地目錄范圍，需要通過(guò)出讓方式獲取。
根據(jù)《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》第三條，出讓國(guó)有土地使用權(quán)，除依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣(mài)或者掛牌方式外，方可采取協(xié)議方式。協(xié)議出讓屬于控制比較嚴(yán)的出讓方式，其有相應(yīng)的前置條件，即使?jié)M足了協(xié)議出讓的前置條件，也未必能實(shí)現(xiàn)一對(duì)一協(xié)議轉(zhuǎn)讓?zhuān)驗(yàn)楦鶕?jù)《物權(quán)法》及《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》，滿(mǎn)足前置條件的協(xié)議出讓地，如果土地供應(yīng)計(jì)劃公布后，在同一地塊有兩個(gè)或者兩個(gè)以上意向用地者的，市、縣人民政府國(guó)土資源行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》，采取招標(biāo)、拍賣(mài)或者掛牌方式出讓?zhuān)辉俨扇f(xié)議方式出讓。
2、出讓年限：
《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定土地使用權(quán)出讓的最高年限分別為：居住用地70年，工業(yè)用地為50年，教育、科技、文化、衛(wèi)生體育用地為50年，商業(yè)、旅游、娛樂(lè)用地為40年，綜合或其他用地為50年，即涉及PPP中的土地使用權(quán)年限一般為50年，這一點(diǎn)與《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》提到的PPP模式特許經(jīng)營(yíng)期不超過(guò)30年也是一致的。
《中華人民共和國(guó)土地管理法》第五十七條規(guī)定：“臨時(shí)使用土地的使用者應(yīng)當(dāng)按照臨時(shí)使用土地合同約定和用途使用土地，而不得修建永久性建筑物”,“臨時(shí)使用土地期限一般不超過(guò)二年?！彼?，PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中涉及到項(xiàng)目建設(shè)臨時(shí)用地，需注意其期限一般不超過(guò)兩年。
3、PPP項(xiàng)目采購(gòu)與土地使用權(quán)出讓的先后順序
（1）項(xiàng)目采購(gòu)在先，土地出讓在后
PPP項(xiàng)目按照《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》的要求依法采取公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)的方式采購(gòu)社會(huì)資本方，然后土地按照《土地管理法》及《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》的規(guī)定進(jìn)行出讓。該種模式下，依法采購(gòu)的PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方有摘不到特定土地的風(fēng)險(xiǎn)，這也是前期社會(huì)資本方最為擔(dān)心的一個(gè)問(wèn)題，一般會(huì)在PPP合同中約定社會(huì)資本方不能成功摘地的補(bǔ)償措施或替代解決方案。
（2）土地出讓在先，項(xiàng)目單一來(lái)源采購(gòu)在后
即先進(jìn)行土地的招拍掛，后以單一來(lái)源采購(gòu)進(jìn)行PPP項(xiàng)目的采購(gòu)，為防止項(xiàng)目的行政風(fēng)險(xiǎn)及評(píng)示范風(fēng)險(xiǎn)，單一來(lái)源采購(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分論證理由充分的基礎(chǔ)上進(jìn)行。
（3）土地出讓在先，項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)在后
因競(jìng)爭(zhēng)性磋商的特點(diǎn)為綜合評(píng)分法，只要符合競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)的規(guī)定，也是可行的一種方案。
（4）“項(xiàng)目+土地”一次性公開(kāi)招標(biāo)模式
即依法將PPP項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)及某特定土地使用權(quán)，通過(guò)一次公開(kāi)招標(biāo)，一并授予社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司，這解決了PPP項(xiàng)目合作各方擔(dān)心的不能同時(shí)拿到項(xiàng)目和土地的擔(dān)憂(yōu)，但一次性公開(kāi)招標(biāo)需要不違背現(xiàn)行法律的規(guī)定。
主要政策依據(jù)有：國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》規(guī)定“實(shí)行多樣化土地供應(yīng)，保障項(xiàng)目建設(shè)用地”；財(cái)建〔2015〕111號(hào)《關(guān)于在收費(fèi)公路領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)》亦從收費(fèi)公路項(xiàng)目對(duì)項(xiàng)目和土地供應(yīng)問(wèn)題作了規(guī)定：除收費(fèi)權(quán)外，政府給予社會(huì)資本方項(xiàng)目沿線(xiàn)一定范圍土地開(kāi)發(fā)使用等支持措施，不足以平衡成本和收入的，政府另外給予補(bǔ)貼，即“收費(fèi)+沿線(xiàn)土地開(kāi)發(fā)+補(bǔ)貼”模式”；發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕49號(hào)《關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知》規(guī)定“創(chuàng)新投融資體制，實(shí)施軌道交通導(dǎo)向型土地綜合開(kāi)發(fā)，吸引社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等多種形式參與建設(shè)和運(yùn)營(yíng)”；國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定“加快推進(jìn)鐵路投融資體制改革。用好鐵路發(fā)展基金平臺(tái)，吸引社會(huì)資本參與，擴(kuò)大基金規(guī)模。充分利用鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)政策，以開(kāi)發(fā)收益支持鐵路發(fā)展。鼓勵(lì)按照“多式銜接、立體開(kāi)發(fā)、功能融合、節(jié)約集約”的原則，對(duì)城市軌道交通站點(diǎn)周邊、車(chē)輛段上蓋進(jìn)行土地綜合開(kāi)發(fā)，吸引社會(huì)資本參與城市軌道交通建設(shè)?！?；國(guó)辦發(fā)〔2014〕37號(hào)《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)》提出“以土地開(kāi)發(fā)支持鐵路建設(shè)的模式，并系統(tǒng)性地提出了土地綜合開(kāi)發(fā)的概念及其具體的操作模式?！?；發(fā)改投資[2014]2724號(hào)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，“依法依規(guī)為準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目配置土地、物業(yè)、廣告等經(jīng)營(yíng)資源，為穩(wěn)定投資回報(bào)、吸引社會(huì)投資創(chuàng)造條件?！?/p>
五、國(guó)有土地租賃
根據(jù)1999年7月27國(guó)土資源部《規(guī)范國(guó)有土地租賃若干意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)〔1999〕222號(hào)）規(guī)定，對(duì)原有建設(shè)用地，法律規(guī)定可以劃撥使用的仍維持劃撥，不實(shí)行有償使用，也不實(shí)行租賃；對(duì)因發(fā)生土地轉(zhuǎn)讓、場(chǎng)地出租、企業(yè)改制和改變土地用途后依法應(yīng)當(dāng)有償使用的，可以實(shí)行租賃。對(duì)于新增建設(shè)用地，重點(diǎn)仍應(yīng)是推行和完善國(guó)有土地出讓?zhuān)赓U只作為出讓方式的補(bǔ)充。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地，無(wú)論是利用原有建設(shè)用地，還是利用新增建設(shè)用地，都必須實(shí)行出讓?zhuān)粚?shí)行租賃。
國(guó)有土地租賃，可以采用招標(biāo)、拍賣(mài)或者雙方協(xié)議的方式，有條件的，必須采取招標(biāo)、拍賣(mài)方式。采用雙方協(xié)議方式出租國(guó)有土地的租金，不得低于出租底價(jià)和按國(guó)家規(guī)定的最低地價(jià)折算的最低租金標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)議出租結(jié)果要報(bào)上級(jí)土地行政主管部門(mén)備案，并向社會(huì)公開(kāi)披露，接受上級(jí)土地行政主管部門(mén)和社會(huì)監(jiān)督。
國(guó)有土地租賃的租金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)相均衡。承租人取得土地使用權(quán)時(shí)未支付其它土地費(fèi)用的，租金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按全額地價(jià)折算；承租人取得土地使用權(quán)時(shí)支付了征地、拆遷等土地費(fèi)用的，租金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按扣除有關(guān)費(fèi)用后的地價(jià)余額折算。
采用短期租賃的，一般按年度或季度支付租金；采用長(zhǎng)期租賃的，應(yīng)在國(guó)有土地租賃合同中明確約定土地租金支付時(shí)間、租金調(diào)整的時(shí)間間隔和調(diào)整方式。
對(duì)短期使用或用于修建臨時(shí)建筑物的土地，應(yīng)實(shí)行短期租賃，年限一般不超過(guò)5年；對(duì)需要進(jìn)行地上建筑物、構(gòu)筑物建設(shè)后長(zhǎng)期使用的土地，應(yīng)實(shí)行長(zhǎng)期租賃，具體租賃期限由租賃合同約定，但最長(zhǎng)租賃期限不得超過(guò)法律規(guī)定的同類(lèi)用途土地出讓最高年期。
租賃期限六個(gè)月以上的國(guó)有土地租賃，應(yīng)當(dāng)由市、縣土地行政主管部門(mén)與土地使用者簽訂租賃合同。
以租賃方式取得土地使用權(quán)的，租金收入?yún)⒄胀恋爻鲎屖杖爰{入政府性基金預(yù)算管理，未來(lái)逐漸在鼓勵(lì)以租賃方式供地，如《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定：營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地，應(yīng)當(dāng)以租賃、出讓等有償方式供應(yīng)，原則上以租賃方式為主。但由于PPP項(xiàng)目合作期限一般較長(zhǎng)，根據(jù)國(guó)務(wù)院（2015）第25號(hào)令《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》規(guī)定，一般為10-30年，而對(duì)于投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目(以下簡(jiǎn)稱(chēng)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目)，可以由政府或者其授權(quán)部門(mén)與特許經(jīng)營(yíng)者根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況,約定超過(guò)30年特許經(jīng)營(yíng)期限。
《合同法》規(guī)定租賃期限最長(zhǎng)不超過(guò)20年，超出20年的部分無(wú)效，而《合同法》的效力層級(jí)高于國(guó)務(wù)院（2015）第25號(hào)令、國(guó)土資源部《規(guī)范國(guó)有土地租賃若干意見(jiàn)》，導(dǎo)致對(duì)租賃期限的合法性存在不同的理解和爭(zhēng)議，因此在設(shè)計(jì)供地模式時(shí)，應(yīng)注意相關(guān)法律法規(guī)及政策的期限規(guī)定，對(duì)PPP相關(guān)合同協(xié)議作出恰當(dāng)?shù)陌才牌ヅ洹?/p>
六、國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資或入股
政府以國(guó)有土地作價(jià)出資或入股，理論上講是解決經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目土地配置的一個(gè)很好方式。從法律的層面，以土地作價(jià)出資或入股符合我國(guó)《公司法》規(guī)定的土地使用權(quán)作價(jià)出資方式，也符合《土地管理法》規(guī)定的國(guó)有土地有償使用方式、土地供應(yīng)方式。國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào)文件也明確規(guī)定可以采用這種出資方式，其中規(guī)定“以作價(jià)出資或者入股方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)以市、縣人民政府作為出資人，制定作價(jià)出資或者入股方案，經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施?！?/p>
但由于國(guó)家三令五申要求政企分離，政府很少采用這種方式；另外，土地作價(jià)出資在操作中還存在很多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，比如不經(jīng)過(guò)招拍掛流程，對(duì)土地作價(jià)出資或入股，如何確定土地價(jià)格，是否會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)流失等問(wèn)題，也是這種供地方式落地難的一個(gè)關(guān)鍵。
七、不同行業(yè)PPP項(xiàng)目的用地政策
1、鐵路交通：2015年1月，關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知（發(fā)改基礎(chǔ)（2015）49號(hào)）中提到創(chuàng)新投融資體制，實(shí)施軌道交通導(dǎo)向型土地綜合開(kāi)發(fā)，吸引社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等多種形式參與建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。
2015年5月，財(cái)政部和交通運(yùn)輸部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于在收費(fèi)公路領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)》中明確收費(fèi)公路項(xiàng)目實(shí)施PPP模式所涉及的收費(fèi)公路權(quán)益包括收費(fèi)權(quán)、廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)和服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)。不同的項(xiàng)目可根據(jù)實(shí)際情況，將各項(xiàng)權(quán)益通過(guò)有效打包整合提升收益能力。收費(fèi)不足以滿(mǎn)足社會(huì)資本或項(xiàng)目公司成本回收和合理回報(bào)的，在依法給予融資支持、項(xiàng)目沿線(xiàn)一定范圍土地開(kāi)發(fā)使用等支持措施仍不能完全覆蓋成本時(shí)，可考慮給予合理的財(cái)政補(bǔ)貼。
2、養(yǎng)老服務(wù)：2014年4月，國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見(jiàn)》的通知中提到養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地以出讓方式供應(yīng)的，建設(shè)用地使用權(quán)出讓年限按最高不超過(guò)50年確定。以租賃方式供應(yīng)的，租賃年限在合同中約定，最長(zhǎng)租賃期限不得超過(guò)同類(lèi)用途土地出讓最高年期。
非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施用地可采取劃撥方式供地。營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地，應(yīng)當(dāng)以租賃、出讓等有償方式供應(yīng)，原則上以租賃方式為主。土地出讓?zhuān)ㄗ赓U）計(jì)劃公布后，同一宗養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地有兩個(gè)或者兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣(mài)或者掛牌方式供地。
鼓勵(lì)租賃供應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地。為降低營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)成本，各地可制訂養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地以出租或先租后讓供應(yīng)的鼓勵(lì)政策和租金標(biāo)準(zhǔn)，明確相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，向社會(huì)公開(kāi)后執(zhí)行。
鼓勵(lì)盤(pán)活存量用地用于養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)。對(duì)營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)利用存量建設(shè)用地從事養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)，涉及劃撥建設(shè)用地使用權(quán)出讓?zhuān)ㄗ赓U）或轉(zhuǎn)讓的，在原土地用途符合規(guī)劃的前提下，可不改變土地用途，允許補(bǔ)繳土地出讓金（租金），辦理協(xié)議出讓或租賃手續(xù)。在符合規(guī)劃的前提下，在已建成的住宅小區(qū)內(nèi)增加非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建筑面積的，可不增收土地價(jià)款。若后續(xù)調(diào)整為營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的，應(yīng)補(bǔ)繳相應(yīng)土地價(jià)款。
企事業(yè)單位、個(gè)人對(duì)城鎮(zhèn)現(xiàn)有空閑的廠房、學(xué)校、社區(qū)用房等進(jìn)行改造和利用，興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，經(jīng)規(guī)劃批準(zhǔn)臨時(shí)改變建筑使用功能從事非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)且連續(xù)經(jīng)營(yíng)一年以上的，五年內(nèi)可不增收土地年租金或土地收益差價(jià)，土地使用性質(zhì)也可暫不作變更。
利用集體建設(shè)用地興辦養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可依法使用本集體所有土地，為本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員興辦非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。民間資本舉辦的非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與政府舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以依法使用農(nóng)民集體所有的土地。
3、文化體育：國(guó)辦發(fā)〔2014〕15號(hào)國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)文化體制改革中經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)和進(jìn)一步支持文化企業(yè)發(fā)展兩個(gè)規(guī)定的通知中經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制涉及的原劃撥土地，轉(zhuǎn)制后用途符合《劃撥用地目錄》的，可繼續(xù)以劃撥方式使用，不符合《劃撥用地目錄》的，應(yīng)當(dāng)依法實(shí)行有償使用。
國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見(jiàn)國(guó)發(fā)〔2014〕46號(hào)在老城區(qū)和已建成居住區(qū)中支持企業(yè)、單位利用原劃撥方式取得的存量房產(chǎn)和建設(shè)用地興辦體育設(shè)施，對(duì)符合劃撥用地目錄的非營(yíng)利性體育設(shè)施項(xiàng)目可繼續(xù)以劃撥方式使用土地；不符合劃撥用地目錄的經(jīng)營(yíng)性體育設(shè)施項(xiàng)目，連續(xù)經(jīng)營(yíng)一年以上的可采取協(xié)議出讓方式辦理用地綜上，各地區(qū)對(duì)PPP項(xiàng)目用地方式給予了相關(guān)規(guī)定，北京市、四川省針對(duì)行業(yè)類(lèi)型不同提出了不同的供地方式，河南省針對(duì)劃撥用地方式具體操作措施進(jìn)行了細(xì)化。
根據(jù)各行業(yè)PPP項(xiàng)目用地政策，軌道交通類(lèi)項(xiàng)目，政府鼓勵(lì)通過(guò)土地綜合開(kāi)發(fā)，支持并補(bǔ)貼項(xiàng)目；對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)、文化產(chǎn)業(yè)，依據(jù)項(xiàng)目營(yíng)利與否，推出不同的供地方式，營(yíng)利性項(xiàng)目主要以協(xié)議出讓、租賃等有償方式用地，非營(yíng)利項(xiàng)目主要以劃撥無(wú)償方式用地。
八、以未來(lái)土地出讓收入作為支付對(duì)價(jià)的問(wèn)題
根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地出讓收支管理的通知》(財(cái)綜[2009]74號(hào))的規(guī)定，土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理的規(guī)定，將土地出讓收入全額繳入地方國(guó)庫(kù)，支出通過(guò)地方基金預(yù)算從土地出讓收入中以安排，實(shí)行徹底的“收支兩條線(xiàn)”管理。土地收支預(yù)算作為地方政府性基金收支預(yù)的重要組成部分，安排土地出讓收入支出，也需報(bào)經(jīng)人大批準(zhǔn)。以未來(lái)土地出讓收入作為支付對(duì)價(jià)，實(shí)際操作存在障礙。
根據(jù)2015年1月1日施行的《預(yù)算法》，除非已經(jīng)納入預(yù)算支出管理，并經(jīng)人大通過(guò)。修正后的預(yù)算法要求政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，統(tǒng)收統(tǒng)支所有的收入或支出都必須要報(bào)經(jīng)人大通過(guò)方可，不得單設(shè)專(zhuān)項(xiàng)賬戶(hù)，所以約定鎖定該域內(nèi)的土地在未來(lái)出讓的收入作為支付對(duì)價(jià)，失去意義，因?yàn)槿绻舜笪从枰酝ㄟ^(guò)該預(yù)算支出的，則無(wú)法實(shí)現(xiàn)鎖定安排，在操作上也存在障礙。
九、關(guān)于土地供應(yīng)計(jì)劃：
國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃是指市、縣人民政府在計(jì)劃期內(nèi)對(duì)國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)的總量、結(jié)構(gòu)、布局、時(shí)序和方式做出的科學(xué)安排。市、縣行政轄區(qū)內(nèi)計(jì)劃期供應(yīng)的全部國(guó)有建設(shè)用地納入供應(yīng)計(jì)劃，將行政轄區(qū)內(nèi)計(jì)劃期供應(yīng)的全部國(guó)有建設(shè)用地納入供應(yīng)計(jì)劃。國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃的編制內(nèi)容包括：明確國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)指導(dǎo)思想和原則；提出國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)政策導(dǎo)向；確定國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)、布局、時(shí)序和方式；落實(shí)計(jì)劃供應(yīng)的宗地；實(shí)施計(jì)劃的保障措施。
土地供應(yīng)計(jì)劃對(duì)國(guó)有土地上PPP項(xiàng)目土地供應(yīng)有著重要的影響，如果PPP開(kāi)發(fā)項(xiàng)目不符合土地供應(yīng)計(jì)劃，可能導(dǎo)致延期或不得不分期，因此在項(xiàng)目談判和推進(jìn)過(guò)程中，必須充分重視土地供應(yīng)計(jì)劃。
十、劃撥土地、租賃土地抵押?jiǎn)栴}
關(guān)于劃撥土地上的PPP項(xiàng)目是否可為項(xiàng)目融資等設(shè)置抵押、如何抵押的問(wèn)題，目前司法界有兩種觀點(diǎn)：
第一種觀點(diǎn)是劃撥土地使用權(quán)，必須經(jīng)土地管理部門(mén)批準(zhǔn)，先辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)，交付出讓金，將劃撥土地轉(zhuǎn)為出讓土地后，才能與附屬建筑物一并抵押，相關(guān)規(guī)定如國(guó)土資源部《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》第5條與國(guó)務(wù)院《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第45條；
第二種觀點(diǎn)沒(méi)有否定劃撥土地使用權(quán)可用于抵押，而是要求劃撥土地上的房地產(chǎn)在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，必須先繳納土地出讓金的價(jià)款，抵押權(quán)人在交納出讓金價(jià)款后剩余的金額中優(yōu)先受償，如《城市房地產(chǎn)管理法》第51條。
兩種做法都是將劃撥土地轉(zhuǎn)為出讓土地，區(qū)別在于，轉(zhuǎn)換的時(shí)間節(jié)點(diǎn)不同，設(shè)定抵押權(quán)之時(shí)還是在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)轉(zhuǎn)變土地供應(yīng)的方式，從法律位階和現(xiàn)行的司法實(shí)務(wù)來(lái)看，《城市房地產(chǎn)管理法》的事后補(bǔ)繳出讓金更符合當(dāng)前的做法。
筆者贊成第一種觀點(diǎn)。并且筆者認(rèn)為，在存在不同理解的情況下，特別是PPP項(xiàng)目合同經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn)后，連同公共設(shè)施一并移交政府，在劃撥土地上設(shè)定的抵押權(quán)如何實(shí)現(xiàn)存在難度，故得到抵押權(quán)人認(rèn)可的可能性不大。
承租人通過(guò)國(guó)有土地租賃獲得土地使用權(quán)的，地上房屋等建筑物、構(gòu)筑物依法抵押的，承租土地使用權(quán)可隨之抵押，但承租土地使用權(quán)只能按合同租金與市場(chǎng)租金的差值及租期估價(jià)，抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)土地租賃合同同時(shí)轉(zhuǎn)讓。
但《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》提出“地上建筑物、其他附著物作為動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的除外?！薄吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》第142條規(guī)定“建設(shè)用地使用權(quán)人建造的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的所有權(quán)屬于建設(shè)用地使用權(quán)人，但有相反證據(jù)證明的除外?！?/p>
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