我國現(xiàn)行刑事訴訟法中刑事案件屬地管轄是以犯罪地管轄為基礎(chǔ)，以被告人居住地管轄為補充，以指定管轄為例外。《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》都對偵查指定管轄作了規(guī)定：前者第十七條規(guī)定：對管轄有爭議或者情況特殊的刑事案件，可以由共同的上級機關(guān)指定管轄，后者第十六條規(guī)定：對管轄不明確的案件，可以由有關(guān)人民檢察院協(xié)商確定管轄，對管轄權(quán)有爭議或者情況特殊的案件，由共同的上級人民檢察院指定管轄，第十八條規(guī)定：上級人民檢察院可以指定下級人民檢察院立案偵查管轄不明或者需要改變管轄的案件。根據(jù)以上規(guī)定，偵查指定管轄的范圍應當是管轄不明確、有爭議或情況特殊的刑事案件。在從我院辦理案件情況來看，偵查機關(guān)（部門）在第一程度上存在濫用指定管轄，侵犯犯罪嫌疑人合法權(quán)益等問題。
一、2013、2014年度本院公訴部門受理偵查機關(guān)、偵查部門指定管轄案件情況
（一）偵查機關(guān)指定管轄案：2013年11件（違法發(fā)放貸款案1件5人、虛報注冊資本案3件3人、販賣毒品案2件、非法持有毒品案2件3人、故意傷害案1件1人、銷售假冒注冊商標的商品案1件1人、盜竊案1件1人），2014年7件（非法持有毒品案2件2人、販賣毒品案2件2人、尋釁滋事1件1人、招搖撞騙案1件1人、交通肇事案1件1人）
偵查部門指定管轄案：2013年6件（挪用公款案4件4人、挪用公款、受賄案1件1人，受賄案1件1人），2014年5件6人（利用影響力受賄1件1人、貪污1件2人、對單位行賄案1件1人、貪污、受賄、單位受賄案1件1人、受賄案1件1人）
（二）偵查機關(guān)、偵查部門對案件指定管轄的原因主要分析：
1、管轄爭議的案件：幾個偵查機關(guān)都有管轄權(quán)的，由市公安局根據(jù)《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》指定某一偵查機關(guān)管轄。
2、完成考評的要求：如市公安局在統(tǒng)一大會戰(zhàn)中為了平衡各分局辦案數(shù)量而對案件進行指定管轄，該現(xiàn)象在經(jīng)濟案件大會戰(zhàn)、毒品案件大會戰(zhàn)中尤為明顯，自偵案件中也存在類似問題，一些基層檢察院的轄區(qū)內(nèi)職務(wù)犯罪案件線索較少，需要由上級院在全市范圍內(nèi)統(tǒng)一分配案源。
3、便于大要案的偵查：一些案件的查辦是由某偵查機關(guān)在辦理其他案件時發(fā)現(xiàn)線索，由原偵查機關(guān)繼續(xù)偵查有利于節(jié)省訴訟資源，例如林某等人違法發(fā)放貸款案系由劉某詐騙案引發(fā)，雖然違法發(fā)放貸款案的犯罪地在本區(qū)，但市公安局仍指定原偵查機關(guān)繼續(xù)偵辦此案。自偵案件中也存在此類原因，例如一些案件系?。ㄊ校┘o委或上級檢察院統(tǒng)一偵查行動，借用我院辦案人員或辦案地點，繼續(xù)指定我院自偵部門偵查更為高效。
4、案件回避的需要：在職務(wù)犯罪案件偵查活動中較為常見，異地偵查、起訴和審判、有利于排除各種干擾，公正執(zhí)法。
（三）偵查機關(guān)、偵查部門對案件指定管轄的程序、方式。
一般管轄爭議的案件由市公安局或市檢察院發(fā)出指定管轄決定書指定基層偵查機關(guān)（部門）管轄。此外一些大會戰(zhàn)時期的案件，為了實現(xiàn)快速辦理及增加辦案數(shù)，一些公安分局在抓獲犯罪嫌疑人如后發(fā)現(xiàn)無管轄權(quán)，會向上級公安機關(guān)報送申請管轄文書，經(jīng)逐級審批后協(xié)商得到管轄權(quán)?；鶎訖z察院自偵部門也普遍存在口頭向上級院協(xié)商索要案源的情況。
二、偵查機關(guān)指定管轄活動本身存在的問題
1、指定管轄適用的隨意性較大，具體表現(xiàn)在以下三個方面: 一是根據(jù)《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第十五條至第十九條規(guī)定，刑事案件由犯罪地的公安機關(guān)管轄，對管轄有爭議或者情況特殊的刑事案件，可以由共同的上級公安機關(guān)指定管轄。根據(jù)上述規(guī)定，上級機關(guān)僅在管轄存在爭議或者情況特殊時可以指定管轄，但在我院受理一部分案件跨地域偵辦案件，根本不需要由上級機關(guān)指定管轄，應當依照規(guī)定由犯罪地的公安機關(guān)立案偵查，其中相當一部分是為了滿足上級院對辦案數(shù)考評的需要。二是指定管轄中確定管轄單位的隨意性較大，改變管轄后的案件承接單位如何確定，沒有任何法律和司法解釋做出規(guī)定，對承接案件的單位能夠公正與有效處理案件的具體標準如何評價和掌握，有較大隨意性。三是指定管轄中程序處理的隨意性較大。由誰指定的問題，這主要是指必須由上級機關(guān)指定還是也可以由上級機關(guān)的相關(guān)部門指定缺乏明確規(guī)范，是應逐級指定還是可以越級指定直接確定案件承辦單位。
2、司法審查功能減弱，妨礙訴訟公正。通過指定管轄交辦案件中，多數(shù)的職務(wù)犯罪案件、經(jīng)濟犯罪案件的管轄既有名又有利，因此交給誰辦既體現(xiàn)上級信任， 又有其他利益伴隨，而由于指定管轄的不規(guī)范與隨意性，交辦案件的司法審查功能被進一步削弱，被指定管轄的司法機關(guān)，通常只能在上級交辦案件單位確定的基本框架不動的情況下，做局部性，技術(shù)性的調(diào)整，對交辦案件，讓交辦的上級單位滿意，往往是重要的甚至是主要的辦案目標，交辦后的訴訟程序可能喪失實質(zhì)性審查功能。
3、缺少當事人權(quán)益救濟途徑。現(xiàn)行指定管轄基本上服務(wù)于打擊犯罪的需要，基本不考慮通過改變管轄保障嫌疑人，其醞釀與決定均由偵查機關(guān)(部門)采取內(nèi)部行政程序處理，不采取訴訟方式，沒有賦予當事人申請權(quán)和異議權(quán)，這種程序處理方式存在忽視當事人訴訟權(quán)利，缺乏程序公正要素的突出問題，而承接單位諸多涉及自身的利益考量，常常不可避免地影響案件的實體處理，由于缺乏體現(xiàn)當事人權(quán)益的程序規(guī)定，實踐中雖有嫌疑人、被告人及其律師提出管轄異議的 法院均未設(shè)置專門程序處理，也不采取裁定、決定等法律文書對申請或異議予以答復，而只是在研究確定指定管轄時予以適當考慮，或在內(nèi)部報告中反映，或口頭答復當事人。
三、偵查機關(guān)指定管轄與公訴工作銜接中存在的問題
1、偵查管轄與審判管轄相沖突的問題：《刑事訴訟法》第二十四條僅有審判管轄的規(guī)定，無偵查管轄的規(guī)定。實踐中，公安機關(guān)指定偵查管轄主要依據(jù)《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》，其中第二十條：對指定管轄的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，由被指定管轄的公安機關(guān)提請同級人民檢察院審查批準；需要提起公訴的，由該公安機關(guān)移送同級人民檢察院審查決定。就本院實際辦案情況來看，公安機關(guān)指定偵查管轄的案件申請逮捕基本都系報請被指定管轄的同級檢察院審查批準，但在審查起訴階段基本都按地域管轄的要求移送有審判管轄權(quán)的檢察院起訴、宣判；有部分指定偵查管轄案件移送至我院后，我院經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)無審判管轄權(quán)后，基本通過檢察機關(guān)內(nèi)部移送案件程序移送具有管轄權(quán)的檢察院，因此大部分公安機關(guān)偵查指定管轄案件在移送審查起訴時不存在與法院協(xié)調(diào)審判管轄的問題。
而檢察院自偵案件指定偵查管轄的依據(jù)主要是《刑事訴訟規(guī)則》第十五條-第十八條。其中第十八條“上級人民檢察院可以指定下級人民檢察院立案偵查管轄不明或者需要改變管轄的案件。人民檢察院在立案偵查中指定異地管轄,需要在異地起訴、審判的,應當在移送審查起訴前與人民法院協(xié)商指定管轄的相關(guān)事宜。”我院自偵部門偵查的案件基本在我院起訴，在偵查終結(jié)后由我院偵查部門自行或通過上級檢察院與法院協(xié)調(diào)審判管轄事宜，由市中級法院向區(qū)法院發(fā)出指定管轄決定書，目前此項協(xié)調(diào)工作基本運行順暢。但部分跨地市指定偵查管轄的案件存在后續(xù)補偵協(xié)調(diào)工作困難，例如鮑某受賄案，原由省檢察院指定A縣檢察院偵查，偵查終結(jié)后繼續(xù)由A縣檢察院審查起訴，但因無法協(xié)調(diào)A縣法院的審判管轄問題，故在A檢察院公訴科在審查起訴期限延期審查兩次，退回補充偵查一次后，又將該案移送我院審查起訴，我院向區(qū)法院提起公訴后,區(qū)法院提出管轄異議，后再次由省檢察院與省高院協(xié)商審判管轄，后由省高院指定區(qū)法院管轄，該案才繼續(xù)進行訴訟程序。因我院在受理后重新計算審查起訴期限，又經(jīng)歷審判管轄協(xié)調(diào)期間，故被告人的實際羈押期限遠超一般正常案件的時間。
2、文書不規(guī)范、補充偵查溝通困難。受理其他區(qū)公安分局移送的案件時，一定程度上存在文書不規(guī)范，例如有些地方對一個職務(wù)犯罪案件的指定管轄，分別由偵查部門、偵查監(jiān)督部門、公訴部門以本院名義向下級院相關(guān)部門下達指定管轄決定，這樣同一檢察院會就一案作出三個指定管轄決定，此外還存在退回補充偵查溝通情況不理想，退查時間較長等問題。
四、對建立健全偵查機關(guān)指定管轄工作監(jiān)督機制的意見、建議
檢察機關(guān)公訴部門在受理案件時基本偵查工作已經(jīng)終結(jié)，公訴部門對指定管轄的監(jiān)督一般僅體現(xiàn)在審查是否具有上級偵查機關(guān)（部門）的指定管轄決定書、對職務(wù)犯罪案件盡早要求偵查部門與法院協(xié)調(diào)審判管轄事宜、對公安機關(guān)移送無審判管轄的案件及時通知公安機關(guān)并移送給有管轄權(quán)的檢察院等。對于是否屬于有管轄爭議，如何確定承辦單位等公訴部門基本無法實現(xiàn)監(jiān)督。
檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，應當加強對指定偵查管轄的監(jiān)督。一是檢察機關(guān)的偵查監(jiān)督部門在審查批準逮捕案件時不僅要審查偵查機關(guān)是否有上級機關(guān)的指定管轄決定書，還應審查指定管轄的原因和理由，對偵查活動中指定管轄的合法性與正當性進行法律監(jiān)督；二是由市級檢察院向市公安局發(fā)出檢察建議，建議指定管轄應按照《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第十九條對管轄有爭議或不明確的案件才適用，要防止對指定管轄的濫用，尤其是破案會戰(zhàn)期間為了平衡各區(qū)公安分局辦案數(shù)量和辦案效益而對沒有管轄爭議的案件隨意進行指定管轄；三是對確有必要指定管轄的案件，由上級檢察機關(guān)監(jiān)督上級偵查機關(guān)（部門）在案件指定偵查管轄之后及時協(xié)調(diào)審判管轄事宜，防止超期羈押問題；四是對當事人的管轄異議權(quán)與管轄申請權(quán)予以適當確認和保障。檢察機關(guān)應監(jiān)督偵查機關(guān)的指定管轄決定書除送達相關(guān)偵查、檢察與審判單位外，是否告知被告人及其辯護人。對于有異議的決定，被告方除可以向決定機關(guān)提出復議以外，還可向有監(jiān)督權(quán)的檢察機關(guān)提出 請求監(jiān)督糾正，檢察機關(guān)應當受理并予以答復。
（作者單位：江西省南昌市西湖區(qū)人民檢察院）
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