提問：監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查處理行政機(jī)關(guān)公務(wù)員違法違紀(jì)案件的程序及所應(yīng)當(dāng)適用的法律依據(jù)是什么?
提問人：游客 提問時(shí)間：2007-8-5 16:01:00 回答人：周璐璐
| 《條例》第四十條規(guī)定，《中華人民共和國行政監(jiān)察法》是監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行使監(jiān)察職權(quán)、履行監(jiān)察職責(zé)的法律依據(jù)。在《中華人民共和國行政監(jiān)察法》中，對監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查處理國家行政機(jī)關(guān)公務(wù)員違法違紀(jì)案件的初查、立案、調(diào)查、審理、處理等程序作出了明確規(guī)定。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)對違法違紀(jì)國家行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的調(diào)查、處理，應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國行政監(jiān)察法》規(guī)定的程序辦理。監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查處理政紀(jì)案件的程序，是指監(jiān)察機(jī)關(guān)在對政紀(jì)案件進(jìn)行調(diào)查處理過程中所應(yīng)遵循的步驟和方式。 |
《中華人民共和國行政監(jiān)察法》第三十條、第三十一條、第三十二條、第三十三條和《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》第二十九條、第三十條、第三十一條、第三十二條、第三十四條、第三十五條、第三十六條、第三十七條、第三十八條對監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查處理政紀(jì)案件的程序作了規(guī)定。根據(jù)這些規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照下列程序?qū)φo(jì)案件進(jìn)行調(diào)查處理：
(1)對需要調(diào)查處理的事項(xiàng)進(jìn)行初步審查；認(rèn)為有違反行政紀(jì)律的事實(shí)，需要追究行政紀(jì)律責(zé)任的，予以立案。 需要調(diào)查處理的事項(xiàng)，是指監(jiān)察機(jī)關(guān)依法受理監(jiān)察對象違反行政紀(jì)律行為的線索和材料后，經(jīng)過分析，認(rèn)為需要進(jìn)行調(diào)查處理的線索和材料。監(jiān)察機(jī)關(guān)受理的違反行政紀(jì)律行為的線索和材料很多，也很復(fù)雜，有些線索可能是道聽途說，毫無根據(jù)的，有些可能不屬于該監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄，而屬于其他監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)要對這些線索和材料進(jìn)行認(rèn)真分析，仔細(xì)鑒別，以確定需要進(jìn)行調(diào)查處理的線索和材料。
確定了需要調(diào)查處理的事項(xiàng)后，就要對需要調(diào)查處理的事項(xiàng)進(jìn)行初步審查。初步審查，是指監(jiān)察機(jī)關(guān)對需要調(diào)查處理的事項(xiàng)，在正式立案前采取一定的方式進(jìn)行初步了解核實(shí)，以確認(rèn)是否符合立案條件的活動(dòng)。由于每一種違反行政紀(jì)律行為的情況和特點(diǎn)不同，初步審查的方式也不盡相同，因此，應(yīng)針對每一種違反行政紀(jì)律行為的情況和特點(diǎn)采取相應(yīng)的初步審查方式。實(shí)踐中常用的方式有：書面核實(shí)；當(dāng)面了解核實(shí)知情人和有關(guān)單位、人員的反映以及檢舉人、控告人提供的有關(guān)情況；責(zé)成或者委托下級監(jiān)察機(jī)關(guān)了解核實(shí)有關(guān)情況等。初步審查后應(yīng)當(dāng)如何處理呢?《中華人民共和國行政監(jiān)察法實(shí)施條例》第二十九條規(guī)定，“對違反行政紀(jì)律行為進(jìn)行初步審查，應(yīng)當(dāng)經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員批準(zhǔn)。初步審查后，應(yīng)當(dāng)向監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員提出報(bào)告，對存在違反行政紀(jì)律的事實(shí)并且需要追究行政紀(jì)律責(zé)任的，經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員批準(zhǔn)，予以立案?！辈淮嬖谶`反行政紀(jì)律事實(shí)，或者雖然存在違反行政紀(jì)律事實(shí)，但情節(jié)輕微，不需要追究行政紀(jì)律責(zé)任的，不予立案。
立案，是指監(jiān)察機(jī)關(guān)對需要調(diào)查處理的事項(xiàng)經(jīng)過初步審查，認(rèn)為有違反行政紀(jì)律的事實(shí)，需要追究行政紀(jì)律責(zé)任的，依法決定案件成立并進(jìn)行調(diào)查處理的活動(dòng)。立案必須具備以下三個(gè)條件：一是有違反公務(wù)員紀(jì)律的事實(shí)。違反公務(wù)員紀(jì)律的事實(shí)，是指監(jiān)察對象實(shí)施違反公務(wù)員紀(jì)律行為的時(shí)間、地點(diǎn)、手段、動(dòng)機(jī)、目的、行為本身和侵害對象以及所造成的危害后果等各種事實(shí)的總和。監(jiān)察機(jī)關(guān)立案所需的違反公務(wù)員紀(jì)律的事實(shí)，是指初步確認(rèn)的主要的違反公務(wù)員紀(jì)律事實(shí)，而不是全部違反公務(wù)員紀(jì)律的事實(shí)，全部違反公務(wù)員紀(jì)律的事實(shí)要到調(diào)查階段結(jié)束之后才能查清楚。監(jiān)察機(jī)關(guān)在對需要調(diào)查處理的事項(xiàng)進(jìn)行初步審查后，認(rèn)為有主要違反公務(wù)員紀(jì)律的事實(shí)，就可以作為立案的一個(gè)條件。二是需要追究紀(jì)律責(zé)任。需要追究紀(jì)律責(zé)任，是指對存在的違反公務(wù)員紀(jì)律的事實(shí)依據(jù)有關(guān)規(guī)定需要給予處分或者作出其他處理。有違反公務(wù)員紀(jì)律的事實(shí)，只是立案的條件之一，但并不是所有違反公務(wù)員紀(jì)律的事實(shí)都要立案，能否立案還要看是否需要追究紀(jì)律責(zé)任。以上兩個(gè)條件是立案的實(shí)體條件。三是經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員批準(zhǔn)，這是立案必須嚴(yán)格履行的程序上的條件。監(jiān)察機(jī)關(guān)對立案材料進(jìn)行審核后，認(rèn)為符合立案條件的，應(yīng)當(dāng)寫出立案報(bào)告，同時(shí)填寫立案審批表，一并報(bào)監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員審批。監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員接到立案報(bào)告和立案審批表后，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審核違反公務(wù)員紀(jì)律的事實(shí)，核對立案所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定以及其他有關(guān)規(guī)定，根據(jù)立案的實(shí)體條件，嚴(yán)格審核把關(guān)。如果認(rèn)為符合立案實(shí)體條件，即批準(zhǔn)立案；如果認(rèn)為不符合立案實(shí)體條件，即不批準(zhǔn)立案，由監(jiān)察機(jī)關(guān)作出其他處理；如果認(rèn)為需要對某些問題作進(jìn)一步了解，則退回立案報(bào)告和立案審批表，再進(jìn)一步了解。其中，前兩個(gè)條件是立案時(shí)必須同時(shí)具備的，違反公務(wù)員紀(jì)律的事實(shí)是立案的前提條件，沒有這一條件，就根本談不上是否需要追究紀(jì)律責(zé)任的問題。同時(shí)，只有違反公務(wù)員紀(jì)律的事實(shí)這一個(gè)條件，如果不需要追究違紀(jì)人員的紀(jì)律責(zé)任，也不需要立案，二者缺一不司。 特別還需要注意的是，對于重要、復(fù)雜案件的立案，應(yīng)當(dāng)報(bào)本級人民政府和上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)備案。
《中華人民共和國行政監(jiān)察法實(shí)施條例》第三十條規(guī)定，“行政監(jiān)察法第三十條第二款、第三十一條第二款所稱‘重要、復(fù)雜案件’，是指有下列情形之一的案件：①本級人民政府所屬部門或者下一級人民政府違法違紀(jì)的；②需要給予本級人民政府所屬部門領(lǐng)導(dǎo)人員或者下一級人民政府領(lǐng)導(dǎo)人員撤職以上處分的；③社會影響較大的；④涉及境外的?！睂@些案件的立案，都應(yīng)當(dāng)報(bào)本級人民政府和上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)備案，接受本級人民政府和上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。重要、復(fù)雜案件實(shí)行備案制度的目的在于：一方面本級人民政府和上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)能夠及時(shí)了解、掌握重要、復(fù)雜案件以及有關(guān)部門和人員遵紀(jì)守法的基本情況；另一方面又可使監(jiān)察機(jī)關(guān)的案件調(diào)查處理活動(dòng)及時(shí)得到本級人民政府和上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)、支持和監(jiān)督。
《中華人民共和國行政監(jiān)察法實(shí)施條例》第三十一條第一款規(guī)定，“監(jiān)察機(jī)關(guān)決定立案調(diào)查的，應(yīng)當(dāng)通知被調(diào)查單位的上級主管機(jī)關(guān)或者被調(diào)查人員所在單位，但通知后可能影響調(diào)查的，可以暫不通知?！北O(jiān)察機(jī)關(guān)對依據(jù)其管轄范圍而受理的監(jiān)察對象的違紀(jì)行為的線索和材料，經(jīng)初步審查，決定立案調(diào)查的，在正式實(shí)施調(diào)查前應(yīng)當(dāng)通知被調(diào)查單位的上級主管機(jī)關(guān)或者被調(diào)查人員所在單位，這是監(jiān)察機(jī)關(guān)查處政紀(jì)案件的一項(xiàng)重要程序。對于有關(guān)單位來說，便于他們了解下屬部門和人員遵紀(jì)守法以及下屬部門及人員涉嫌違紀(jì)的有關(guān)情況，以更好地履行領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督職責(zé)；同時(shí)也是為了取得有關(guān)單位對監(jiān)察機(jī)關(guān)查處案件工作的支持和配合，便于監(jiān)察機(jī)關(guān)查處案件工作順利有效地進(jìn)行。
但是，從監(jiān)察機(jī)關(guān)查處政紀(jì)案件的實(shí)際情況看，很多違紀(jì)案件涉及面廣，情況復(fù)雜，監(jiān)察機(jī)關(guān)在立案調(diào)查過程中經(jīng)常遇到被調(diào)查單位的上級主管機(jī)關(guān)、被調(diào)查人員所在單位對其下屬部門及其人員的違紀(jì)行為的查處不予積極配合和支持，甚至庇護(hù)違紀(jì)行為等情形，這些情形都會妨礙監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查案件工作的順利進(jìn)行，增加了辦案的難度。在這種妨礙調(diào)查的特定情況下，監(jiān)察機(jī)關(guān)就不應(yīng)再將立案決定通知被調(diào)查單位的上級主管機(jī)關(guān)、被調(diào)查人員所在單位。
另外，監(jiān)察機(jī)關(guān)通知被調(diào)查人員所在單位立案決定時(shí)，被調(diào)查人員所在單位在獲得知情權(quán)的同時(shí)，還要承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)?！吨腥A人民共和國行政監(jiān)察法實(shí)施條例》第三十一條第二款規(guī)定，“監(jiān)察機(jī)關(guān)已通知立案的，未經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)同意，被調(diào)查人員所在單位的上級主管機(jī)關(guān)或者所在單位不得批準(zhǔn)被調(diào)查人員出境、辭職、辦理退休手續(xù)或者對其調(diào)動(dòng)、提拔、獎(jiǎng)勵(lì)、處分?！边@是因?yàn)?，?dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)通知被調(diào)查人員所在單位立案決定時(shí)，如其批準(zhǔn)被調(diào)查人員出境，就會直接影響到監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證，甚至可能會出現(xiàn)被調(diào)查人員逃匿的情況，這都會妨礙辦案工作的順利進(jìn)行；同時(shí)，由于對違反公務(wù)員紀(jì)律人員的處分是一種同其身份相關(guān)的一種紀(jì)律制裁，如果在立案調(diào)查期間，批準(zhǔn)被調(diào)查人員辭職，其身份發(fā)生改變不屬于監(jiān)察對象后，監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查工作就無法進(jìn)行；如果對被調(diào)查人員調(diào)動(dòng)、提拔可能涉及對其的管轄權(quán)限的改變等問題，也同樣會妨礙查處案件工作順利進(jìn)行。同時(shí)，由于被調(diào)查人員正處在被調(diào)查期間，是否違紀(jì)還沒有定論，在這種情況下，給予其獎(jiǎng)勵(lì)、處分，同樣會妨礙查處案件工作的順利進(jìn)行。
(2)組織實(shí)施調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)。 政紀(jì)案件立案后，開始組織實(shí)施調(diào)查。政紀(jì)案件調(diào)查，是指政紀(jì)案件立案之后，監(jiān)察機(jī)關(guān)依法收集證據(jù)，查清案件事實(shí)，并提出初步處理意見的一切活動(dòng)的總稱。具體包括組織調(diào)查組，制訂調(diào)查方案，采取監(jiān)察措施，收集證據(jù)，審查判斷證據(jù)，制作調(diào)查報(bào)告，提出初步處理意見等活動(dòng)。 監(jiān)察機(jī)關(guān)在對案件進(jìn)行調(diào)查過程中，應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)采取相應(yīng)的措施和手段，運(yùn)用各種正確方法收集與案件有關(guān)的各種證據(jù)。收集到的證據(jù)要進(jìn)行審查判斷，以確定它們是真是假，是否與案件事實(shí)有聯(lián)系，有什么樣的聯(lián)系，能證明什么案件事實(shí)，現(xiàn)有證據(jù)能否證明全部案件事實(shí)等。證據(jù)的審查判斷，就是辦案人員對收集到的證據(jù)進(jìn)行分析研究，鑒別真?zhèn)?，找出證據(jù)與案件事實(shí)之間的客觀內(nèi)在聯(lián)系，從而就案件事實(shí)作出結(jié)論的活動(dòng)。它對于查明案件真實(shí)情況，準(zhǔn)確認(rèn)定案件性質(zhì)具有十分重要的作用。根據(jù)《中華人民共和國行政監(jiān)察法實(shí)施條例》第三十二條規(guī)定，“監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查取證應(yīng)當(dāng)由兩名以上辦案人員進(jìn)行，調(diào)查時(shí)應(yīng)當(dāng)向被調(diào)查單位和被調(diào)查人員出示證件?！?關(guān)于調(diào)查中止程序。監(jiān)察機(jī)關(guān)在查辦政紀(jì)案件工作中有時(shí)會遇到主要涉案人員出境、失蹤，或者遇到嚴(yán)重自然災(zāi)害等不可抗力事件的情形，在這些情況下案件調(diào)查工作無法進(jìn)行，應(yīng)當(dāng)中止調(diào)查?！吨腥A人民共和國行政監(jiān)察法實(shí)施條例》第三十四條第一款對此作出了明確規(guī)定，即：“因主要涉案人員出境、失蹤，或者遇到嚴(yán)重自然災(zāi)害等不可抗力事件，致使調(diào)查工作無法進(jìn)行的，監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查可以中止?！备鶕?jù)該條第二款規(guī)定，“中止調(diào)查應(yīng)當(dāng)經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員批準(zhǔn)，并報(bào)上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)備案。經(jīng)本級人民政府備案的立案案件中止調(diào)查的，應(yīng)當(dāng)再報(bào)本級人民政府備案。中止調(diào)查的情形消失后，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)恢復(fù)調(diào)查。自恢復(fù)調(diào)查之日起，辦案期限連續(xù)計(jì)算?！?
(3)有證據(jù)證明違反行政紀(jì)律，需要給予行政處分或者作出其他處理的，進(jìn)行審理。 政紀(jì)案件調(diào)查終結(jié)后，要對案件進(jìn)行審理。政紀(jì)案件的審理，是指監(jiān)察機(jī)關(guān)的案件審理部門按照規(guī)定的程序?qū)φ{(diào)查終結(jié)的有證據(jù)證明違反行政紀(jì)律，需要給予行政處分或者作出其他處理的案件進(jìn)行審核的活動(dòng)。監(jiān)察機(jī)關(guān)在對案件進(jìn)行審理時(shí)，應(yīng)當(dāng)就案件事實(shí)是否清楚，證據(jù)是否確鑿，定性是否準(zhǔn)確；處理意見是否恰當(dāng)；程序是否合法進(jìn)行全面審核，并寫出審理報(bào)告。審理報(bào)告經(jīng)審理部門負(fù)責(zé)人審核簽名后，連同移送或呈報(bào)單位報(bào)送的有關(guān)材料一并提請監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員審定。
(4)作出監(jiān)察決定或者提出監(jiān)察建議。 政紀(jì)案件審理結(jié)束后，對事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確、處理意見恰當(dāng)、程序合法、手續(xù)完備的案件，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法作出監(jiān)察決定或者提出監(jiān)察建議，并制作監(jiān)察決定書或者監(jiān)察建議書，經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員審核批準(zhǔn)后，即可依法辦理有關(guān)手續(xù)。 關(guān)于政紀(jì)案件的撤銷。由于政紀(jì)案件在調(diào)查終結(jié)前，有無違反公務(wù)員紀(jì)律的事實(shí)，或者是否需要追究紀(jì)律責(zé)任尚處于不確定狀態(tài)，因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查政紀(jì)案件過程中就有可能遇到不存在違反公務(wù)員紀(jì)律事實(shí)的，或者不需要追究紀(jì)律責(zé)任的情況。依照《中華人民共和國行政監(jiān)察法》第三十一條的規(guī)定，“監(jiān)察機(jī)關(guān)對于立案調(diào)查的案件，經(jīng)調(diào)查認(rèn)定不存在違反紀(jì)律事實(shí)的，或者不需要追究行政紀(jì)律責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷，并告知被調(diào)查單位及其上級部門或者被調(diào)查人員及其所在單位。重要、復(fù)雜案件的撤銷，應(yīng)當(dāng)報(bào)本級人民政府和上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)備案?！北O(jiān)察機(jī)關(guān)決定撤銷案件的，應(yīng)當(dāng)制作撤銷案件決定書，將撤銷案件的原因和決定告知被調(diào)查單位及其上級部門或者被調(diào)查人員及其所在單位。 關(guān)于辦案期限。辦案期限，是指監(jiān)察機(jī)關(guān)自政紀(jì)案件立案之日起至作出監(jiān)察決定或者提出監(jiān)察建議之日止所應(yīng)遵守的期限。依照《行政監(jiān)察法》第三十二條和《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》第三十五條、第三十六條的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)立案調(diào)查的案件，辦案期限自立案之日起算，至作出監(jiān)察決定或者提出監(jiān)察建議之日終止為6個(gè)月。也就是說，監(jiān)察機(jī)關(guān)立案調(diào)查的案件，應(yīng)當(dāng)自立案之日起6個(gè)月內(nèi)作出監(jiān)察決定或者提出監(jiān)察建議，予以結(jié)案。因特殊原因需要延長辦案期限的，可以適當(dāng)延長，但是最長不得超過1年，并應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)備案。 另外，監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查處理政紀(jì)案件過程中還經(jīng)常會出現(xiàn)發(fā)現(xiàn)被調(diào)查人員的新的違反行政紀(jì)律事實(shí)的情況，在這種情況下，辦案期限就不能仍按原辦案期限計(jì)算，而應(yīng)當(dāng)從發(fā)現(xiàn)新的違紀(jì)事實(shí)之日起重新計(jì)算辦案期限。對此，《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》第三十五條第二款作出了明確規(guī)定，即：“在調(diào)查處理過程中發(fā)現(xiàn)被調(diào)查人員有新的違反行政紀(jì)律事實(shí)的，辦案期限應(yīng)當(dāng)自發(fā)現(xiàn)新的違反行政紀(jì)律事實(shí)之日起重新計(jì)算?！?《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》第三十六條對可以延長辦案期限的“特殊原因”作出了具體規(guī)定，即：“行政監(jiān)察法第三十二條所稱‘特殊原因’，是指下列情形：①案件發(fā)生在交通不便的邊遠(yuǎn)地區(qū)的；②案件涉案人員多、涉及面廣、取證困難的；③案件所適用的法律、法規(guī)、規(guī)章需要報(bào)請有權(quán)機(jī)關(guān)作出解釋或者確認(rèn)的?！北O(jiān)察機(jī)關(guān)因特殊原因需要延長辦案期限的，應(yīng)十分慎重，并應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)備案，接受監(jiān)督，不能毫無理由地任意延長辦案期限。 （《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例學(xué)習(xí)問答》人民出版社）
